Vu la procédure suivante :

M^me B… A… a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler l’arrêté du 22 juin 2017 par lequel le président de la communauté de communes du Kochersberg et de l’Ackerland (CCKA) l’a placée en congé de maladie ordinaire du 1er juin 2017 au 31 août 2017, l’arrêté du 29 septembre 2017 la plaçant en congé de maladie ordinaire du 1er septembre 2017 au 30 novembre 2017, l’arrêté du 1er décembre 2017 la plaçant en congé de maladie ordinaire du 1er décembre 2017 au 28 février 2018, l’arrêté du 28 février 2018 la plaçant en congé de maladie ordinaire du 1er mars 2018 au 13 mai 2018, la décision du 5 mars 2018 par laquelle le président de la communauté de communes l’a déclarée apte à reprendre ses fonctions à temps partiel pour raisons thérapeutiques à 50 % pour une durée de trois mois, a fixé la date de consolidation de son état de santé au 11 septembre 2015 et le taux d’invalidité permanente partielle à 10 %, a déclaré les arrêts de travail postérieurs au 12 septembre 2015 comme étant sans lien avec l’accident de travail et la décision du 8 mai 2018 par laquelle il a refusé de prendre en charge les frais médicaux demeurés en attente de paiement depuis le 25 septembre 2017.

Par un jugement nos 1705753, 1705851, 1800721, 1802780, 1802813 du 20 juin 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé les arrêtés des 22 juin 2017, 29 septembre 2017, 1er décembre 2017 et 28 février 2018, la décision du 21 septembre 2017 rejetant le recours gracieux de M^me A… ainsi que les décisions des 5 mars et 8 mars 2018 et enjoint au président de la communauté de communes de placer l’intéressée en congé de maladie pour accident de service du 1er juin 2017 au 13 mai 2018 à plein traitement.

M^me A… a aussi demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler la décision du 24 janvier 2019 par laquelle le président de la communauté de communes l’a placée en disponibilité d’office du 1er juin 2018 au 31 mai 2019.

Par un jugement n° 1905396 du 17 février 2021, le tribunal administratif de Strasbourg a annulé les décisions attaquées et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Par un arrêt nos 19NC02653, 21NC01119 du 1er juin 2023, la cour administrative d’appel de Nancy, après avoir ordonné une expertise médicale par arrêt avant-dire-droit du 28 avril 2022, a annulé le jugement nos 1705753, 1705851, 1800721, 1802780, 1802813 du 20 juin 2019 du tribunal administratif de Strasbourg en tant que, d’une part, il annule la décision du 8 mars 2018 et la décision du 5 mars 2018 en tant qu’elle refuse l’imputabilité au service des arrêts de travail postérieurs au 1er juin 2017, qu’elle reconnaît M^me A… apte à exercer ses fonctions à mi-temps thérapeutique, qu’elle fixe la consolidation au 11 septembre 2015 avec un taux d’incapacité permanente partielle de 10 % et, d’autre part, qu’il enjoint au président de la communauté de communes de la placer en congé maladie pour accident de service du 1er juin 2017 au 13 mai 2018, rejeté la demande présentée par M^me A… devant le tribunal administratif de Strasbourg tendant à l’annulation des décisions du 5 mars et du 8 mars 2018, rejeté l’appel incident de M^me A… tendant à l’annulation du jugement du 17 février 2021 du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu’il a rejeté ses conclusions à fin d’injonction ainsi que ses conclusions à fin d’injonction présentées devant la cour, mis les frais d’expertise à la charge de la communauté de communes et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 22 septembre et 13 décembre 2023 et le 22 octobre 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M^me A… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler l’arrêt du 1er juin 2023 de la cour administrative d’appel de Nancy ;

2°) de mettre à la charge de la communauté de communes du Kochersberg et de 1’Ackerland le versement à la SCP Melka – Prigent – Drusch, son avocat, d’une somme de 4 000 euros sur le fondement des articles L. 761-1 du code de justice administrative et 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le décret n° 87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 ;

- l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Melka-Prigent-Drusch, avocat de M^me B… A… et à la SCP Marlange, de la Burgade, avocat de la communauté de communes du Kochersberg et de l’Ackerland ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’à la suite d’une chute sur la voie publique survenue le 22 février 2013, M^me A…, attachée territoriale affectée à la communauté de communes du Kochersberg et de 1’Ackerland et exerçant les fonctions de responsable de la maison des services du Kochersberg et de l’Ackerland, a été placée, au titre de cet accident de trajet, en congé de maladie, sans discontinuer, jusqu’au 31 mai 2017. Par des arrêtés des 22 juin 2017, 29 septembre 2017, 1er décembre 2017 et 28 février 2018, le président de la communauté de communes l’a placée en congé de maladie ordinaire du 1er juin 2017 au 13 mai 2018. Après avoir saisi la commission de réforme rattachée au centre de gestion de la fonction publique territoriale du Bas-Rhin, qui a rendu son avis le 23 février 2018, le président de la communauté de communes a, par décision du 5 mars 2018, déclaré M^me A… apte à reprendre ses fonctions à temps partiel pour raisons thérapeutiques à 50 % pour une durée de trois mois, fixé la date de consolidation des suites de l’accident de service au 11 septembre 2015 et le taux d’invalidité permanente partielle à 10 %, et déclaré les arrêts de travail postérieurs au 12 septembre 2015 comme étant sans lien avec l’accident de service. Par une décision du 8 mars 2018, il a refusé de prendre en charge les frais médicaux de M^me A… demeurés en attente de paiement depuis le 25 septembre 2017.

2. Par un jugement du 20 juin 2019, le tribunal administratif de Strasbourg, saisi par M^me A…, a annulé les arrêtés des 22 juin 2017, 29 septembre 2017, 1er décembre 2017 et 28 février 2018 la plaçant en congé de maladie ordinaire, ainsi que les décisions des 5 et 8 mars 2018, et enjoint au président de la communauté de communes de la placer en congé de maladie pour accident de service rémunéré à plein traitement du 1er juin 2017 au 13 mai 2018. Par un second jugement, du 17 février 2021, le tribunal administratif a annulé la décision du 24 janvier 2019 par laquelle le président de la communauté de communes a placé M^me A… en disponibilité d’office du 1er juin 2018 au 31 mai 2019. Par un arrêt du 1er juin 2023, contre lequel M^me A… se pourvoit en cassation, la cour administrative d’appel de Nancy, après avoir joint les appels de la communauté de communes contre ces deux jugements et ordonné une expertise avant-dire droit, a annulé le jugement du 20 juin 2019 du tribunal administratif de Strasbourg en tant qu’il annule, d’une part la décision du 8 mars 2018, d’autre part la décision du 5 mars 2018 en tant qu’elle refuse l’imputabilité au service des arrêts de travail postérieurs au 1er juin 2017, qu’elle reconnaît M^me A… apte à exercer ses fonctions à mi-temps thérapeutique, et qu’elle fixe la consolidation au 11 septembre 2015 avec un taux d’incapacité permanente partielle de 10 %, puis a rejeté dans cette mesure les demandes présentées par M^me A… devant le tribunal administratif de Strasbourg et le surplus des conclusions d’appel et d’appel incident des parties.

3. Aux termes de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, dans sa rédaction applicable au litige : « Le fonctionnaire en activité a droit : / (…) 2° A des congés de maladie dont la durée totale peut atteindre un an pendant une période de douze mois consécutifs en cas de maladie dûment constatée mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’exercer ses fonctions. Celui-ci conserve alors l’intégralité de son traitement pendant une durée de trois mois ; ce traitement est réduit de moitié pendant les neuf mois suivants. Le fonctionnaire conserve, en outre, ses droits à la totalité du supplément familial de traitement et de l’indemnité de résidence. (…) / Toutefois, si la maladie provient de l’une des causes exceptionnelles prévues à l’article L. 27 du code des pensions civiles et militaires de retraite, ou d’un accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de ses fonctions, le fonctionnaire conserve l’intégralité de son traitement jusqu’à ce qu’il soit en état de reprendre son service ou jusqu’à la mise à la retraite. Il a droit, en outre, au remboursement des honoraires médicaux et des frais directement entraînés par la maladie ou l’accident, même après la date de radiation des cadres pour mise à la retraite. / Dans le cas visé à l’alinéa précédent, l’imputation au service de l’accident ou de la maladie est appréciée par la commission de réforme instituée par le régime des pensions des agents des collectivités locales (…) ».

4. Aux termes de l’article 16 du décret du 30 juillet 1987 pris pour l’application de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, dans sa version applicable au litige : « Sous réserve du deuxième alinéa du présent article, la commission de réforme prévue par le décret n° 2003-1306 du 26 décembre 2003 modifié relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales est obligatoirement consultée dans tous les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice des dispositions de l’article 57 (2°, 2e alinéa) de la loi du 26 janvier 1984 susvisée. Le dossier qui lui est soumis doit comprendre un rapport écrit du médecin du service de médecine préventive compétent à l’égard du fonctionnaire concerné. / Lorsque l’administration est amenée à se prononcer sur l’imputabilité au service d’une maladie ou d’un accident, elle peut, en tant que de besoin, consulter un médecin expert agréé. / La commission de réforme n’est pas consultée lorsque l’imputabilité au service d’une maladie ou d’un accident est reconnue par l’'administration. La commission de réforme peut, en tant que de besoin, demander à l’administration de lui communiquer les décisions reconnaissant l’imputabilité ».

5. Aux termes de l’article 31 du décret du 26 décembre 2003 relatif au régime de retraite des fonctionnaires affiliés à la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales, dans sa version applicable au litige : « Une commission de réforme est constituée dans chaque département pour apprécier la réalité des infirmités invoquées, la preuve de leur imputabilité au service, les conséquences et le taux d’invalidité qu’elles entraînent, l’incapacité permanente à l’exercice des fonctions (…) / Le pouvoir de décision appartient dans tous les cas à l’autorité qui a qualité pour procéder à la nomination, sous réserve de l’avis conforme de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (…) /La Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales peut, à tout moment, obtenir la communication du dossier complet de l’intéressé, y compris les pièces médicales. Tous renseignements médicaux ou pièces médicales dont la production est indispensable pour l’examen des droits définis au présent titre pourront être communiqués, sur leur demande, aux services administratifs dépendant de l’autorité à laquelle appartient le pouvoir de décision ainsi qu’à ceux de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales. / Les fonctionnaires de ces services sont eux-mêmes tenus au secret professionnel ».

6. Aux termes des deuxième et troisième alinéas de l’article 14 de l’arrêté du 4 août 2004 relatif aux commissions de réforme des agents de la fonction publique territoriale et de la fonction publique hospitalière : « Le secrétariat de la commission de réforme convoque les membres titulaires et l’agent concerné au moins quinze jours avant la date de la réunion. / La convocation mentionne la liste des dossiers à examiner, les références de la collectivité ou de l’établissement employeur, l’objet de la demande d’avis. / Chaque dossier à examiner fait l’objet, au moment de la convocation à la réunion, d’une note de présentation, dans le respect du secret médical ». Aux termes de l’article 16 du même arrêté : « La commission de réforme doit être saisie de tous témoignages, rapports et constatations propres à éclairer son avis. / Elle peut faire procéder à toutes mesures d’instructions, enquêtes et expertises qu’elle estime nécessaires. / Dix jours au moins avant la réunion de la commission, le fonctionnaire est invité à prendre connaissance, personnellement ou par l’intermédiaire de son représentant, de son dossier, dont la partie médicale peut lui être communiquée, sur sa demande, ou par l’intermédiaire d’un médecin ; il peut présenter des observations écrites et fournir des certificats médicaux. / La commission entend le fonctionnaire, qui peut se faire assister d’un médecin de son choix. Il peut aussi se faire assister par un conseiller ».

7. En premier lieu, en vertu des dispositions citées aux points 3 et 4, la commission de réforme est obligatoirement consultée dans tous les cas où un fonctionnaire demande le bénéfice des dispositions du deuxième alinéa du 2° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Il en résulte que lorsqu’elle apprécie la date de consolidation de la blessure ou de l’état de santé d’un agent à la suite d’un accident de service, la commission de réforme se borne à émettre un avis. Le pouvoir de décision appartient à l’autorité administrative dont relève l’agent, éclairée par cet avis. L’autorité administrative, si elle n’est pas liée par l’avis de la commission de réforme, peut néanmoins, sans méconnaître sa compétence, indiquer qu’elle statue conformément à cet avis ou s’en approprier les termes. C’est donc sans erreur de droit que la cour administrative d’appel a pu juger que la circonstance que les décisions attaquées faisaient référence aux avis de la commission de réforme et en reprenaient les conclusions n’établissait pas que le président de la communauté de communes se serait cru lié par ces avis, et c’est par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation qu’elle a, par une décision suffisamment motivée, écarté le moyen tiré de ce que le président de la communauté de communes aurait de ce fait méconnu sa compétence.

8. En deuxième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie.

9. Si le respect d’un entier délai de dix jours pour consulter son dossier, mentionné par les dispositions de l’article 16 de l’arrêté du 4 août 2004 cité au point 5, constitue, pour l’agent concerné, une garantie visant à lui permettre de préparer utilement son intervention devant la commission de réforme, il n’en va pas de même s’agissant du délai de quinze jours prévu pour la convocation de l’agent à la réunion de la commission de réforme par les dispositions de l’article 14 du même arrêté. C’est par suite sans erreur de droit que la cour a jugé que la méconnaissance de ce délai de convocation de quinze jours n’avait pas privé M^me A… d’une garantie. C’est par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation que la cour a jugé, après avoir relevé que M^me A… avait participé à la séance de la commission de réforme, que cette méconnaissance n’avait pas été susceptible d’avoir exercé, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise.

10. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que M^me A… soutenait, pour demander l’annulation de la décision du 5 mars 2018, que celle-ci avait été rendue au terme d’une procédure irrégulière dès lors que le médecin expert avait, en violation du secret médical, transmis l’intégralité de son rapport, sans le placer sous pli fermé, non à la commission de réforme mais à la communauté de communes, qui en avait accusé réception avant de le transmettre à la commission de réforme. Toutefois, et alors qu’au demeurant il résulte des dispositions que l’article 31 du décret du 26 décembre 2003, citées au point 4, que les services administratifs dépendant de l’autorité à laquelle appartient le pouvoir de décision peuvent demander communication de tous renseignements médicaux ou pièces médicales dont la production est indispensable pour l’examen de la demande de l’agent, la circonstance que, lors de la procédure d’examen de cette demande, des éléments couverts par le secret médical auraient été communiqués, en méconnaissance des exigences de protection de ce secret, à des personnes non habilitées à en prendre connaissance, n’est pas de nature, en tant que telle, à entacher d’irrégularité l’avis rendu par cette commission et la décision prise par l’autorité compétente. Il y a lieu de substituer ce motif, qui n’appelle l’appréciation d’aucune circonstance de fait, à celui retenu par l’arrêt attaqué, dont il justifie le dispositif sur ce point.

11. En quatrième lieu, il résulte des dispositions de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984, citées au point 2, que le droit de conserver l’intégralité du traitement est soumis à la condition que la maladie mettant l’intéressé dans l’impossibilité d’accomplir son service soit en lien direct, mais non nécessairement exclusif, avec un accident survenu dans l’exercice ou à l’occasion de ses fonctions.

12. D’une part, il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour juger que les arrêts de travail de M^me A… ne pouvaient plus, à compter du 12 septembre 2015, être imputés aux troubles liés à l’algodystrophie dont M^me A… a souffert à la suite de l’accident de trajet du 22 février 2013, la cour ne s’est pas, contrairement à ce que soutient la requérante, fondée seulement sur le constat qu’en 2022, à la date de l’examen clinique de M^me A… réalisé par les docteurs Hirschorn et Striffler, dans le cadre de l’expertise ordonnée par arrêt avant-dire droit du 28 avril 2022, ces troubles avaient disparu, mais sur les conclusions plus générales du rapport établi par ces experts le 24 novembre 2022 et sur les nombreuses pièces médicales du dossier de M^me A… concernant l’ensemble de la période postérieure au 12 septembre 2015. D’autre part, c’est par une appréciation souveraine des faits exempte de dénaturation, et sans erreur de droit, que la cour, après avoir relevé que le rapport d’expertise du 24 novembre 2022 concluait que M^me A… avait été atteinte, à la suite de son accident, d’un syndrome dépressif modéré essentiellement dû à des difficultés professionnelles et à des préoccupations relatives à sa situation administrative, a jugé que les éléments de littérature médicale apportés par M^me A… ne permettaient pas de conclure que, contrairement aux conclusions de l’expertise, ce syndrome dépressif serait en lien direct avec l’accident de service.

13. Il résulte de tout ce qui précède que M^me A… n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque. En conséquence, son pourvoi doit être rejeté, y compris ses conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me A… la somme que la communauté de communes du Kochersberg et de 1’Ackerland demande au titre des mêmes dispositions.

D E C I D E :

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Article 1er : Le pourvoi de M^me A… est rejeté.

Article 2 : Les conclusions présentées par la communauté de communes du Kochersberg et de 1’Ackerland au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à M^me B… A… et à la communauté de communes du Kochersberg et de 1’Ackerland.

Délibéré à l’issue de la séance du 24 octobre 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte et M^me Emilie Bokdam-Tognetti, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, M^me Catherine Fischer-Hirtz, M. Géraud Sajust de Bergues, M. Philippe Ranquet, M^me Sylvie Pellissier, conseillers d’Etat et M^me Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 19 novembre 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : M^me Elodie Fourcade

La secrétaire :

Signé : M^me Elsa Sarrazin