Vu la procédure suivante :

Par un mémoire et un mémoire complémentaire, enregistrés le 5 août et le 4 novembre 2024 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association CCFD – Terre Solidaire et l’association Institut Veblen demandent au Conseil d’Etat :

1°) à titre principal, d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle le ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et le ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire ont rejeté leur demande tendant à l’abrogation de la circulaire du 23 juillet 2019 relative à l’entrée en vigueur de l’interdiction portant sur certains produits phytopharmaceutiques pour des raisons de protection de la santé et de l’environnement ;

2°) d’enjoindre aux mêmes autorités d’abroger cette circulaire et d’adopter une circulaire rectificative, dans un délai de deux mois à compter de la décision à intervenir et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;

3°) à titre subsidiaire, de transmettre à la Cour de justice de l’Union européenne une question préjudicielle portant sur l’interprétation du règlement (UE) n° 649/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux, ainsi qu’une question préjudicielle en appréciation de validité relative au même règlement ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

L’association CCFD – Terre Solidaire et l’association Institut Veblen soutiennent que la circulaire du 23 juillet 2019 :

- a été adoptée alors que ses auteurs étaient incompétents pour confier aux préfets un pouvoir de contrôle des obligations déclaratives ;

- méconnaît le IV de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime en excluant de son champ d’application l’exportation de substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement et considérées comme dangereuses ;

- méconnaît les dispositions du paragraphe 2 de l’article 15 du règlement (UE) n° 649/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux, qui doivent être lues comme interdisant l’exportation des substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement ;

- méconnaît les principes fondamentaux de protection de l’environnement et de la santé garantis, en droit interne, par la Charte de l’environnement, ainsi que par le droit de l’Union, qui s’opposent à l’exportation des substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement produites par les entreprises implantées sur le territoire national.

La requête a été communiquée au Premier ministre, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche et à la ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire, qui n’ont pas produit de mémoire.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- la Constitution, notamment la Charte de l’environnement à laquelle renvoie son Préambule ;

- le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ;

- le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 ;

- le règlement (UE) n° 649/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 ;

- le règlement (UE) n° 2015/479 du Parlement européen et du Conseil du 11 mars 2015 ;

- le code rural et de la pêche maritime ;

- le décret n° 2005-850 du 27 juillet 2005 ;

- la décision du Conseil constitutionnel n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020 ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M^me Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Arnaud Skzryerbak, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l’Association CCFD – Terre Solidaire et de l’Institut Veblen ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 6 février 2026 présentée par les associations CCFD – Terre Solidaire et Institut Veblen ;

Considérant ce qui suit :

1. Les ministres de la transition écologique et solidaire, de l’économie et des finances et de l’agriculture et de l’alimentation ont pris le 23 juillet 2019 une circulaire relative à l’entrée en vigueur de l’interdiction portant sur certains produits phytopharmaceutiques pour des raisons de protection de la santé et de l’environnement, ayant selon ses termes pour objet de préciser « les conditions d’application de la mesure d’interdiction du IV de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 ». L’association CCFD – Terre Solidaire et l’association Institut Veblen doivent être regardées comme demandant l’annulation pour excès de pouvoir de la décision implicite par laquelle les ministres compétents ont refusé d’abroger cette circulaire, en tant qu’elle énonce que cette mesure d’interdiction ne concerne pas « l’activité de synthèse de substances actives non approuvées ».

Sur la légalité externe de la circulaire contestée :

2. Conformément aux dispositions du décret du 27 juillet 2005 relatif aux délégations de signature des membres du Gouvernement, les trois signataires de la circulaire attaquée, régulièrement nommés par des textes publiés au Journal officiel de la République française, avaient de ce fait qualité pour signer, au nom des ministres compétents, des instructions aux préfets de région et de département relatives aux affaires des services placés sous leur autorité. Le moyen tiré de l’incompétence des signataires de la circulaire doit par suite être écarté.

Sur la légalité interne de la circulaire contestée :

3. En premier lieu, la loi du 30 octobre 2018 pour l’équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous a complété l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime par un IV aux termes duquel : « IV. – Sont interdits à compter du 1er janvier 2022 la production, le stockage et la circulation de produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement conformément au règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 précitée, sous réserve du respect des règles de l’Organisation mondiale du commerce ».

4. D’une part, il résulte des termes mêmes de ces dispositions que l’interdiction qu’elles prononcent concerne la production, le stockage et la circulation, et par conséquent, l’exportation des produits phytopharmaceutiques contenant des substances actives non approuvées pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement, mais pas celles de ces substances actives elles-mêmes. En précisant que « la mesure ne concerne pas l’activité de synthèse de substances actives non approuvées », les auteurs de la circulaire contestée se sont par suite bornés à tirer les conséquences des dispositions législatives précitées.

5. D’autre part, contrairement à ce que soutiennent les associations requérantes, il ne résulte en rien de la décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, par laquelle le Conseil constitutionnel a déclaré les mêmes dispositions conformes à la Constitution, que cette conformité serait soumise à la condition qu’elles soient interprétées comme prononçant une interdiction valant pour les substances actives elles-mêmes.

6. Enfin, la circulaire contestée a pour seul objet la mise en œuvre des dispositions insérées au IV de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime par la loi du 30 octobre 2018 et ne saurait avoir pour effet de faire obstacle à l’application d’interdictions résultant d’autres dispositions. Par suite, est sans incidence sur sa légalité, à la date de la présente décision, la circonstance que, par la loi du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur, ce même IV a été complété par un second alinéa aux termes duquel : « Sont interdits, à compter du 1er janvier 2026, la production, le stockage et la circulation de substances actives ayant fait l’objet d’un règlement d’exécution portant non-approbation ou non-renouvellement au niveau européen, en application du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 précité, pour des raisons liées à la protection de la santé humaine ou animale ou de l’environnement ».

7. En deuxième lieu, les associations requérantes soutiennent que dans la mesure où elle exclut de son champ d’application les substances actives non approuvées elles-mêmes, la circulaire contestée est contraire aux dispositions combinées de l’article 193 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques, du règlement (UE) n° 649/2012 du Parlement européen et du Conseil du 4 juillet 2012 concernant les exportations et importations de produits chimiques dangereux et du règlement (UE) 2015/479 relatif au régime commun applicable aux exportations, lesquelles doivent selon elles être interprétées comme interdisant l’exportation de toute substance active qui n’a pas été approuvée dans les conditions définies par le règlement n° 1107/2009. Toutefois, dès lors qu’ainsi qu’il a été dit au point précédent, la circulaire contestée ne fait pas obstacle à l’application des interdictions qui résulteraient d’autres dispositions que celles qu’elle a pour objet de commenter, un tel moyen ne peut qu’être écarté comme inopérant.

8. En dernier lieu, la circulaire contestée n’ayant pas pour objet l’application de la procédure régie par le règlement n° 649/2012, quand bien même elle le mentionne pour indiquer que l’interdiction résultant du premier alinéa du IV de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime vient s’appliquer en complément, les associations requérantes ne sauraient davantage utilement exciper de ce que ce règlement, dans l’interprétation qu’en retient la Commission européenne, selon laquelle l’exportation de substances actives non approuvées est permise sous conditions, serait contraire à des normes de rang supérieur du droit de l’Union européenne.

9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il y ait lieu de saisir la Cour de justice de l’Union européenne de questions préjudicielles sur l’interprétation du règlement n° 649/2012 ou sur sa validité, qui ne sont pas pertinentes pour la solution du présent litige, que la requête des associations CCFD-Terre Solidaire et Institut Veblen doit être rejetée, y compris ses conclusions aux fins d’injonction et celles présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête des associations CCFD-Terre Solidaire et Institut Veblen est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association CCFD – Terre Solidaire, à l’association Institut Veblen, à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique et à la ministre de l’agriculture, de l’agro-alimentaire et de la souveraineté alimentaire.

Copie en sera adressée au Premier ministre.

Délibéré à l’issue de la séance du 5 février 2026 où siégeaient : M. Stéphane Verclytte, président de chambre, présidant ; M. Philippe Ranquet, conseiller d’Etat et M^me Elodie Fourcade, maîtresse des requêtes en service extraordinaire-rapporteure.

Rendu le 20 février 2026.

Le président :

Signé : M. Stéphane Verclytte

La rapporteure :

Signé : M^me Elodie Fourcade

La secrétaire :

Signé : M^me Nathalie Martinez-Casanova