Publié le 27 septembre 2021

CINQUIÈME SECTION

Requête no 48638/18
Kamel DAOUDI
contre la France
introduite le 11 octobre 2018
communiquée le 9 septembre 2021

EXPOSÉ DES FAITS

1.  Le requérant, M. Kamel Daoudi, est un ressortissant algérien né en 1974 et, au moment de l’introduction de la présente requête, résidant à La Vergne. Il est représenté devant la Cour par Me B. Vinay, avocat exerçant à Paris.

1. Les circonstances de l’espèce

2.  Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par le requérant, peuvent se résumer comme suit.

3.  Le requérant est entré sur le territoire français en 1980, où il a vécu avec ses parents et frères et sœurs. Il a obtenu la nationalité française en 2001 et vit en concubinage avec la mère de ses trois enfants.

4.  La nationalité française du requérant lui fut retirée par décret du 27 mai 2002, à la suite de sa mise en examen pour des faits en lien avec des activités terroristes. Ayant obtenu un certificat de résident algérien, valable du 18 septembre 2001 au 17 septembre 2011, il put se maintenir sur le territoire français.

5. Par un arrêt du 14 décembre 2005, la cour d’appel de Paris condamna le requérant à une peine de six ans d’emprisonnement et à une peine complémentaire d’interdiction définitive du territoire français pour avoir participé, courant 2001, à une association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste.

6.  Le 24 janvier 2006, le préfet de police de Paris décida de retirer le titre de séjour du requérant.

7.  Par la suite, le requérant fit l’objet d’une décision d’éloignement vers l’Algérie. Il en contesta l’exécution, en raison d’un risque d’être soumis à des traitements inhumains et dégradants au sens de l’article 3 de la Convention. Il saisit la Cour à cette fin et formula une demande de mesure provisoire sur le fondement de l’article 39 du règlement, qui lui fut accordée le 23 avril 2008. La Cour jugea ensuite que, dans l’éventualité de la mise à exécution de la décision de renvoyer le requérant vers l’Algérie, il y aurait violation de l’article 3 de la Convention (Daoudi c. France, no 19576/08, 3 décembre 2009).

8.  Le 24 avril 2008, soit dès le lendemain du prononcé de la mesure provisoire, le requérant fut astreint à résidence par un arrêté ministériel.

1. L’assignation à résidence du requérant

9.  Du 24 avril 2008 au 11 octobre 2018, date de l’introduction de sa requête devant la Cour, le requérant fut assigné à résidence par l’effet d’arrêtés ministériels successifs (en date du 24 avril 2008 ; 9 avril 2010 ; 15 septembre 2010 ; 19 septembre 2011 ; 15 décembre 2011 ; 24 novembre 2016 ; et 23 mars 2018), à l’exception d’une période de quelques mois durant laquelle il fut incarcéré pour non-respect de son assignation à résidence.

10.  Ces arrêtés furent fondés sur les dispositions pertinentes du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (« CESEDA », notamment l’article L. 513-4, puis l’article L. 561-1 à compter de l’arrêté du 19 septembre 2011).

11.  Le requérant fut astreint à résider dans quatre départements (Creuse, Haute-Marne, Tarn et Charente-Maritime successivement) et au sein de ces derniers, dans sept à huit communes (Aubusson, Longeau-Percey, Fayl-Billot, Lacaune, Carmaux successivement ; Saint-Jean-d’Angély et, alternativement, La Verne, compte tenu des disponibilités d’hébergement hôtelier dans ces deux communes).

12.  Les modalités de l’assignation à résidence du requérant varièrent selon les arrêtés successifs dont il fit l’objet. Elles peuvent être résumées comme suit.

13.  À compter du 25 avril 2008 (date à laquelle fut adopté un arrêté préfectoral en application de l’arrêté ministériel adopté la veille), le requérant fut tenu de se présenter à horaires fixes (deux fois par jour, dans un premier temps, puis jusqu’à quatre fois par jour en fonction des arrêtés ultérieurs) à la gendarmerie ou au commissariat de la commune de son lieu d’astreinte à résidence. Au jour de l’introduction de sa requête, le requérant estimait avoir effectué plus de 12 000 pointages auprès des autorités compétentes.

14.  Du 25 avril 2008 au 19 septembre 2011 (c’est-à-dire sur la période couverte par trois arrêtés ministériels), le requérant eut en outre l’obligation d’informer sans délai le préfet territorialement compétent de tout changement de domicile à l’intérieur de la commune où il était astreint à résidence.

15.  À compter de l’arrêté ministériel du 9 avril 2010, le requérant fit l’objet d’une interdiction de se déplacer en dehors du territoire de la commune sans autorisation préalable écrite du préfet territorialement compétent (délivrance d’un sauf-conduit). Il eut également l’obligation d’entreprendre toutes les démarches utiles en vue de son admission éventuelle dans un pays d’accueil de son choix et d’en justifier chaque mois par courrier au préfet territorialement compétent.

16.  Enfin, à compter de l’arrêté ministériel du 24 novembre 2016 et en sus des mesures décrites au paragraphe précédent, le requérant eut l’obligation de demeurer tous les jours, de 21 heures à 7 heures, dans les locaux où il résidait.

17.  Chacun des arrêtés d’assignation à résidence précisait que ces mesures visaient le requérant « jusqu’au moment où il aura la possibilité de déférer à l’interdiction définitive du territoire français dont il a fait l’objet ».

18.  Les arrêtés d’assignation à résidence furent motivés par le fait que le requérant n’était pas en mesure de quitter le territoire français et par la nature et la gravité des faits à l’origine de sa condamnation à une interdiction définitive du territoire français.

19.  L’arrêté du 24 novembre 2016 ajouta que dans le cadre de l’état d’urgence, une perquisition administrative au logement occupé par le requérant avait été ordonnée en raison « de ses liens resserrés avec le mouvement salafiste et de son attitude de plus en plus ambigüe » avec la population de sa commune de résidence. Il fut relevé qu’en procédant à la saisie de son téléphone portable et de supports informatiques, les fonctionnaires de police avaient confirmé les liens du requérant avec la mouvance salafiste et son adhésion à des thèses radicales. La décision prit également en compte l’exploitation du matériel informatique du requérant et le fait que, à plusieurs reprises, il avait manifesté un comportement violent notamment à l’égard de l’administration pénitentiaire. L’ensemble de ces éléments furent enfin associés au contexte de menace terroriste, jugé particulièrement élevée et illustrée notamment par l’attentat commis le 13 juin 2016 à Magnanville contre un couple de policiers, ce qui pouvait laisser craindre un passage à l’acte violent à l’encontre de fonctionnaires de police du commissariat de son lieu de résidence (Carmaux). Ces éléments fondèrent ainsi la décision du ministre de l’intérieur d’assigner le requérant dans un lieu situé dans un autre département, de renforcer ses obligations de présentation périodique auprès des services compétents et de lui désigner une plage horaire pendant laquelle il devait demeurer dans les locaux dans lesquels il résidait (§ 16 ci-dessus).

1. Les recours contentieux formés devant les juridictions administratives afin de contester les arrêtés d’assignation à résidence, antérieurement à l’invocation de la question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 561-1 du CESEDA

20.  Le requérant forma plusieurs requêtes en vue d’obtenir l’annulation des arrêtés d’assignation à résidence le visant, en invoquant notamment son droit au respect de la vie privée et familiale ainsi que des atteintes à sa liberté de circulation. Il critiqua par ailleurs l’absence de signature et de mention de l’identité des signataires de certains des arrêtés le visant, ainsi que leur défaut de motivation et l’impossibilité qui lui fut faite de présenter des observations, en méconnaissance du principe du contradictoire. Hormis un jugement du 11 avril 2013, qui annula les arrêtés du 19 septembre 2011 et du 15 décembre 2012 en ce qu’ils prévoyaient l’obligation pour le requérant de se présenter plus de trois fois par jour aux services de gendarmerie, aucun des recours contentieux formés par le requérant devant les juridictions administratives ne lui donna gain de cause.

21.  Le requérant forma également plusieurs recours en référé afin d’obtenir la suspension de l’exécution de ces arrêtés, en vain.

1. Les demandes en relèvement de l’interdiction du territoire français

22.  À deux reprises, par requêtes en date du 7 avril 2008 et du 8 octobre 2009, le requérant sollicita devant la cour d’appel de Paris le relèvement de l’interdiction définitive du territoire français résultant de la condamnation prononcée à son encontre le 14 décembre 2005 par la cour d’appel de Paris.

23.  Dans les deux occasions, le requérant invoqua notamment l’article 3 de la Convention, en expliquant qu’il craignait de subir des mauvais traitements en cas de retour en Algérie.

24.  Ces deux requêtes furent rejetées.

1. La question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 561-1 du CESEDA

25.  À l’appui d’une requête tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du ministre de l’intérieur du 24 novembre 2016, le requérant souleva une question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution de la dernière phrase du huitième alinéa et de la troisième phrase du neuvième alinéa de l’article L. 561-1 du CESEDA.

26.  La dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561-1 du CESEDA permettait à l’autorité administrative d’assigner à résidence, sans limite de durée, un étranger faisant l’objet d’une interdiction judiciaire du territoire ou d’un arrêté d’expulsion, jusqu’à ce qu’existe une perspective raisonnable d’exécution de son obligation de quitter le territoire. La troisième phrase du neuvième alinéa de l’article L. 561-1 du CESEDA permettait quant à elle à l’autorité administrative de fixer en tout point du territoire les lieux d’assignation à résidence des étrangers en cause ou de ceux sous le coup d’une interdiction administrative de territoire, quel que soit l’endroit où ils se trouvaient. Cette question fut transmise au Conseil d’état par une ordonnance du 20 juin 2017.

27. Le requérant reprochait notamment aux dispositions litigieuses de ne pas fixer de limite de durée à l’assignation à résidence. Il soutint qu’elles étaient contraires à l’article 66 de la Constitution (interdiction de toute détention arbitraire et compétence de l’autorité judiciaire pour la protection de la liberté individuelle), à la liberté d’aller et venir, au droit au respect de la vie privée et qu’elles étaient entachées d’incompétence négative.

28.  Par une décision du 20 septembre 2017, le Conseil d’état décida de transmettre au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité.

29. Par une décision no 2017‑674 QPC du 1er décembre 2017, le Conseil constitutionnel considéra notamment, concernant la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561‑1 du CESEDA, qu’il « était loisible au législateur de ne pas fixer de durée maximale à l’assignation à résidence afin de permettre à l’autorité administrative d’exercer un contrôle sur l’étranger compte tenu de la menace à l’ordre public qu’il représente ou afin d’assurer l’exécution d’une décision de justice ». Il affirma toutefois que « si le placement sous assignation à résidence après la condamnation à l’interdiction du territoire français peut toujours être justifié par la volonté d’exécuter la condamnation dont l’étranger a fait l’objet, le législateur n’a pas prévu qu’au-delà d’une certaine durée, l’administration doive justifier de circonstances particulières imposant le maintien de l’assignation aux fins d’exécution de la décision d’interdiction du territoire ». En conséquence, le Conseil constitutionnel considéra que les mots « au 5o du présent article » figurant à la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561­1 du CESEDA étaient contraires à la Constitution en ce qu’ils portaient une atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et venir.

30.  Le Conseil constitutionnel considéra par ailleurs que le reste de la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561‑1 du CESEDA était, sous deux réserves, conforme à la Constitution. Concernant la troisième phrase du neuvième alinéa de l’article L. 561-1 du CESEDA, le Conseil constitutionnel estima qu’elle était conforme à la Constitution mais formula également deux réserves (voir infra § 44).

31.  En application du deuxième alinéa de l’article 62 de la Constitution, le Conseil constitutionnel décida de reporter ultérieurement (au 30 juin 2018), l’abrogation des mots « au 5o du présent article ».

1. Le jugement rendu postérieurement à la décision du Conseil constitutionnel sur la question prioritaire de constitutionnalité relative à l’article L. 561-1 du CESEDA

32.  Par un jugement du 13 avril 2018, le tribunal administratif de Paris (« le tribunal ») rejeta le recours en annulation formé par le requérant contre les arrêtés ministériels du 24 novembre 2016 et du 30 janvier 2017. Le tribunal écarta le moyen tiré de l’inconstitutionnalité de la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561-1 du CESEDA, car l’abrogation de cette disposition avait été reportée par le Conseil constitutionnel au 30 juin 2018.

33. Le tribunal rejeta les moyens du requérant relatifs à l’absence de signature et à l’insuffisance de motivation de la décision litigieuse, ainsi que l’argument selon lequel il aurait été adopté en méconnaissance du droit d’être entendu et de présenter ses observations.

34.  Par ailleurs, le tribunal estima notamment que ces arrêtés constituaient des restrictions et non des privations de liberté, de sorte que l’article 5 de la Convention ne pouvait être utilement invoqué. Il ajouta que le requérant n’était pas en situation de se prévaloir de l’article 2 du Protocole no 4, compte tenu du fait que son assignation à résidence ne pouvait être entendue que comme une autorisation de se « maintenir provisoirement » sur le territoire français et non un séjour régulier qui lui aurait permis de se prévaloir de cette disposition. De surcroît, le tribunal estima notamment que les arrêtés visés ne portaient pas une atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale du requérant.

35.  Le tribunal rejeta enfin le moyen du requérant selon lequel il était assigné à résidence depuis plus de huit ans alors qu’il n’existait pas de perspective raisonnable d’exécution de l’interdiction du territoire prononcée à son encontre. Le tribunal considéra que les mesures d’assignation à résidence furent prises pour l’application de la peine pénale d’interdiction définitive du territoire français, qui pouvait faire l’objet d’un relèvement sur demande présentée par le requérant devant l’autorité judiciaire, à l’expiration d’un délai de six mois après son édiction, puis à chaque échéance de six mois, comme le prévoient les dispositions de l’article 702‑1 du code de procédure pénale. Le tribunal ajouta qu’en vertu des dispositions de l’article L. 541‑2 du CESEDA, dès lors que l’intéressé ne réside pas hors de France et qu’il ne subit pas une peine d’emprisonnement ferme, il peut être fait droit à une demande de relèvement seulement en raison de ce qu’il fait l’objet d’un arrêté d’assignation à résidence. Le tribunal fit le constat que le requérant n’avait formé que deux demandes de relèvement depuis le prononcé de sa peine (§§ 22-24 ci-dessus) et en conclut qu’il n’était pas fondé à soutenir que l’exécution de la peine d’interdiction définitive du territoire français ne demeurerait pas une perspective raisonnable.

1. Les demandes d’aide juridictionnelle

36.  Afin de se pourvoir en cassation contre une ordonnance de rejet d’un recours en référé qui visait la suspension de l’exécution de l’arrêté ministériel d’assignation à résidence du 30 janvier 2017, le requérant sollicita le bénéfice de l’aide juridictionnelle. Ce bénéfice lui fut refusé par une décision du 17 mars 2017 du bureau d’aide juridictionnelle établi par le Conseil d’Etat.

37.   Le requérant déféra cette décision de refus au président de la section du contentieux du Conseil d’Etat, qui la confirma par une ordonnance du 20 juin 2017.

38.  Afin d’interjeter appel du jugement du 13 avril 2018 rendu par le tribunal administratif de Paris, le requérant demanda le bénéfice de l’aide juridictionnelle. Ce bénéfice lui fut refusé par une décision du 13 septembre 2018 du bureau de l’aide juridictionnelle du tribunal de grande instance de Paris. Étant sans ressources et dans l’incapacité de travailler du fait de la mesure d’assignation à résidence qu’il entendait contester, le requérant se retrouva dans l’impossibilité de poursuivre la procédure en appel, la constitution d’un avocat étant obligatoire devant la cour administrative d’appel.

1. Le droit interne pertinent
   1. L’assignation à résidence fondée sur l’article L. 513-4 du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (CESEDA)

39.  Les trois premiers arrêtés ministériels visant le requérant (arrêtés du 24 avril 2008, du 9 avril 2010 et du 15 septembre 2010) ont été pris sur le fondement de l’article L. 513‑4 du CESEDA, dont la rédaction en vigueur au moment des faits disposait :

« L’étranger qui est obligé de quitter le territoire français ou qui doit être reconduit à la frontière et qui justifie être dans l’impossibilité de quitter le territoire français en établissant qu’il ne peut ni regagner son pays d’origine, ni se rendre dans aucun autre pays peut, par dérogation aux dispositions du titre V du présent livre, être astreint à résider dans les lieux qui lui sont fixés, dans lesquels il doit se présenter périodiquement aux services de police et de gendarmerie. Le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence est sanctionné dans les conditions prévues à l’article L. 624‑4. »

1. L’assignation à résidence fondée sur l’article L. 561‑1 du CESEDA dans sa version soumise au contrôle du Conseil constitutionnel par la voie d’une question prioritaire de constitutionnalité

40.  Trois des quatre arrêtés ministériels postérieurs visant le requérant (arrêtés du 19 septembre 2011, du 15 décembre 2011 et du 24 novembre 2016) ont été édictés sur le fondement de l’article L. 561-1 du CESEDA, dont la rédaction évolua au fil du temps.

41. La version de l’article L. 561‑1 du CESEDA soumise à l’examen du Conseil constitutionnel, par la voie de la question prioritaire de constitutionnalité présentée par le requérant, résultait de la loi no 2016‑274 du 7 mars 2016, relative au droit des étrangers en France. La partie pertinente dudit article était ainsi libellée :

« Lorsque l’étranger justifie être dans l’impossibilité de quitter le territoire français ou ne peut ni regagner son pays d’origine ni se rendre dans aucun autre pays, l’autorité administrative peut, jusqu’à ce qu’existe une perspective raisonnable d’exécution de son obligation, l’autoriser à se maintenir provisoirement sur le territoire français en l’assignant à résidence, dans les cas suivants :

(...)

5o Si l’étranger doit être reconduit à la frontière en exécution d’une interdiction du territoire prévue au deuxième alinéa de l’article 131-30 du code pénal ;

(...)

La décision d’assignation à résidence est motivée. Elle peut être prise pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois dans la même limite de durée, par une décision également motivée. Par exception, dans le cas prévu au 4o du présent article, elle peut être renouvelée tant que l’interdiction de retour ou l’interdiction de circulation sur le territoire français demeure exécutoire. La durée de six mois ne s’applique ni aux cas mentionnés au 5o du présent article, ni à ceux mentionnés aux articles L. 523-3 à L. 523-5 du présent code.

L’étranger astreint à résider dans les lieux qui lui sont fixés par l’autorité administrative doit se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie. Il doit également se présenter, lorsque l’autorité administrative le lui demande, aux autorités consulaires, en vue de la délivrance d’un document de voyage. L’étranger qui fait l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’une interdiction judiciaire ou administrative du territoire prononcés en tout point du territoire de la République peut, quel que soit l’endroit où il se trouve, être astreint à résider dans des lieux choisis par l’autorité administrative dans l’ensemble du territoire de la République. L’autorité administrative peut prescrire à l’étranger la remise de son passeport ou de tout document justificatif de son identité dans les conditions prévues à l’article L. 611-2. Si l’étranger présente une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public, l’autorité administrative peut le faire conduire par les services de police ou de gendarmerie jusqu’aux lieux d’assignation.

Le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence est sanctionné dans les conditions prévues à l’article L. 624-4. »

42.  Le 1er décembre 2017, le Conseil constitutionnel adopta la décision no 2017‑674 QPC en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le requérant. Les passages pertinents dans le contexte de la présente affaire se lisent comme suit :

« (...) - Sur le fond :

En ce qui concerne les griefs tirés de la méconnaissance de la liberté d’aller et de venir, de l’atteinte au droit au respect de la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale :

4. Aucun principe non plus qu’aucune règle de valeur constitutionnelle n’assure aux étrangers des droits de caractère général et absolu d’accès et de séjour sur le territoire national. Les conditions de leur entrée et de leur séjour peuvent être restreintes par des mesures de police administrative conférant à l’autorité publique des pouvoirs étendus et reposant sur des règles spécifiques. Il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part, le respect des droits et libertés reconnus à toutes les personnes qui résident sur le territoire de la République. Parmi ces droits et libertés figurent la liberté d’aller et de venir, composante de la liberté personnelle protégée par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de cette déclaration, et le droit de mener une vie familiale normale qui résulte du dixième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946.

5. La dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile permet à l’autorité administrative d’assigner à résidence, sans limite de durée, un étranger faisant l’objet d’une interdiction judiciaire du territoire ou d’un arrêté d’expulsion, jusqu’à ce qu’existe une perspective raisonnable d’exécution de son obligation de quitter le territoire. La troisième phrase du neuvième alinéa du même article permet également à cette autorité de fixer en tout point du territoire les lieux d’assignation à résidence des étrangers en cause ou de ceux sous le coup d’une interdiction administrative de séjour, quel que soit l’endroit où ils se trouvent.

6. En vertu de l’article L. 521‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, seuls les étrangers dont la présence en France constitue une menace grave pour l’ordre public peuvent faire l’objet d’une mesure d’expulsion. En application de l’article 131-30 du code pénal, la peine d’interdiction du territoire, prononcée à titre principal ou complémentaire, entraîne de plein droit la reconduite du condamné à la frontière, le cas échéant, à l’expiration de sa peine d’emprisonnement ou de réclusion.

7. En premier lieu, d’une manière générale, l’objet de la mesure d’assignation à résidence prévue par l’article L. 561‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est, d’une part, de garantir la représentation de l’étranger soumis à une mesure d’éloignement du territoire, et, d’autre part, d’organiser les conditions de son maintien temporaire sur le territoire français, alors qu’il n’a pas de titre l’autorisant à y séjourner, en tenant compte des troubles à l’ordre public que ce maintien est susceptible d’occasionner.

8. En prévoyant que sont susceptibles d’être placés sous le régime d’assignation à résidence prévu à l’article L. 561‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, sans limite de temps, les étrangers faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’une peine d’interdiction du territoire, le législateur a plus particulièrement entendu éviter que puisse librement circuler sur le territoire national une personne non seulement dépourvue de droit au séjour, mais qui s’est également rendue coupable d’une infraction ou dont la présence constitue une menace grave pour l’ordre public. Cette mesure est ainsi motivée, à un double titre, par la sauvegarde de l’ordre public.

9. Il était loisible au législateur de ne pas fixer de durée maximale à l’assignation à résidence afin de permettre à l’autorité administrative d’exercer un contrôle sur l’étranger compte tenu de la menace à l’ordre public qu’il représente ou afin d’assurer l’exécution d’une décision de justice.

10. D’une part, le maintien d’un arrêté d’expulsion, en l’absence de son abrogation, atteste de la persistance de la menace à l’ordre public constituée par l’étranger. En revanche, si le placement sous assignation à résidence après la condamnation à l’interdiction du territoire français peut toujours être justifié par la volonté d’exécuter la condamnation dont l’étranger a fait l’objet, le législateur n’a pas prévu qu’au-delà d’une certaine durée, l’administration doive justifier de circonstances particulières imposant le maintien de l’assignation aux fins d’exécution de la décision d’interdiction du territoire. Dès lors, les mots « au 5 o du présent article » figurant à la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile portent une atteinte disproportionnée à la liberté d’aller et de venir. Ils doivent donc être déclarés contraires à la Constitution.

11. D’autre part, la durée indéfinie de la mesure d’assignation à résidence en accroît la rigueur. Dès lors, il appartient à l’autorité administrative de retenir des conditions et des lieux d’assignation à résidence tenant compte, dans la contrainte qu’ils imposent à l’intéressé, du temps passé sous ce régime et des liens familiaux et personnels noués par ce dernier. Sous cette réserve, le reste de la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne porte pas d’atteinte disproportionnée aux droits et libertés mentionnés ci-dessus et le grief tiré de leur méconnaissance, pour ce qui concerne ces dispositions, doit donc être écarté.

12. En second lieu, d’une part, compte tenu des restrictions qu’il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’aller et de venir, au droit au respect à la vie privée et au droit de mener une vie familiale normale pour des étrangers dont le séjour n’est pas régulier et qui sont sous le coup d’une mesure d’éloignement et, d’autre part, sous la réserve énoncée au paragraphe précédent, pour les assignations à résidence sans limite de durée, la faculté reconnue à l’autorité administrative de fixer le lieu d’assignation à résidence en tout point du territoire de la République ne porte pas d’atteinte disproportionnée aux droits mentionnés ci-dessus. Le grief tiré de leur méconnaissance doit donc, sous cette réserve, être également écarté pour ce qui concerne ces dispositions.

En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance de l’article 66 de la Constitution :

13. Aux termes de l’article 66 de la Constitution : « Nul ne peut être arbitrairement détenu. - L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi ». La liberté individuelle, dont la protection est confiée à l’autorité judiciaire, ne saurait être entravée par une rigueur non nécessaire. Les atteintes portées à l’exercice de cette liberté doivent être adaptées, nécessaires et proportionnées aux objectifs poursuivis.

14. En vertu de la première phrase du neuvième alinéa de l’article L. 561‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, l’étranger assigné à résidence doit se présenter périodiquement aux services de police ou aux unités de gendarmerie. Les dispositions contestées de la troisième phrase du même alinéa prévoient que l’étranger qui fait l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’une interdiction administrative ou judiciaire du territoire peut, quel que soit l’endroit où il se trouve, être astreint à résider dans des lieux choisis par l’autorité administrative. En vertu de la dernière phrase du même alinéa, l’étranger qui présente une menace d’une particulière gravité pour l’ordre public peut, sur ordre de l’autorité administrative, être conduit jusqu’aux lieux d’assignation par les services de police ou de gendarmerie.

15. En premier lieu, si la mesure d’assignation à résidence est susceptible d’inclure une astreinte à domicile, la plage horaire de cette dernière ne saurait dépasser douze heures par jour sans que l’assignation à résidence soit alors regardée comme une mesure privative de liberté, contraire aux exigences de l’article 66 de la Constitution, dans la mesure où elle n’est pas soumise au contrôle du juge judiciaire.

16. En second lieu, la seule prolongation dans le temps d’une telle mesure d’assignation à résidence n’a pas pour effet de modifier sa nature et de la rendre assimilable à une mesure privative de liberté.

17. Il résulte de ce qui précède, que, sous la réserve énoncée au paragraphe 15, tant par son objet que par sa portée, la mesure d’assignation à résidence prévue par l’article L. 561‑1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile ne comporte pas de privation de la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution. Le grief tiré de la méconnaissance de cet article doit donc être écarté.

En ce qui concerne le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif :

18. Aux termes de l’article 16 de la Déclaration de 1789 : « Toute société dans laquelle la garantie des droits n’est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n’a point de Constitution ». Est garanti par cette disposition le droit des personnes intéressées à exercer un recours juridictionnel effectif.

19. L’arrêté d’assignation à résidence instauré par les dispositions contestées peut faire l’objet d’un recours dans les conditions du droit commun. En particulier, l’absence de décision de renouvellement de l’assignation à résidence n’empêche pas l’étranger concerné de solliciter la levée de l’assignation et voir ainsi sa situation réexaminée à cette occasion. L’intéressé peut notamment contester les modalités de l’assignation à résidence et obtenir, le cas échéant, un amoindrissement de la rigueur qui lui est imposée.

20. Par conséquent, le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours juridictionnel effectif doit être écarté.

(...) »

43.  Le Conseil constitutionnel décida que les mots « au 5 o du présent article » figurant à la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561-1 du CESEDA, dans sa rédaction pertinente, étaient contraires à la Constitution. Le reste de la dernière phrase du huitième alinéa de l’article L. 561-1 fut déclaré conforme à la Constitution, sous les réserves énoncées aux paragraphes 11 et 15 de sa décision. La troisième phrase du neuvième alinéa du même article fut déclarée conforme à la Constitution sous les réserves énoncées aux paragraphes 12 et 15 de sa décision.

1. L’assignation à résidence fondée sur l’article L. 561‑1 du CESEDA dans sa rédaction postérieure à la décision no 2017‑674 QPC du Conseil constitutionnel

44.  Dans sa version postérieure à la décision no 2017-674 QPC rendue le 1er décembre 2017 par le Conseil constitutionnel, et tel qu’en vigueur au moment de l’adoption du dernier l’arrêté d’assignation à résidence du requérant porté à la connaissance de la Cour (arrêté du 23 mars 2018), l’article L. 561‑1 du CESEDA résultait de la loi no 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen. Elle disposait :

« Lorsque l’étranger justifie être dans l’impossibilité de quitter le territoire français ou ne peut ni regagner son pays d’origine ni se rendre dans aucun autre pays, l’autorité administrative peut, jusqu’à ce qu’existe une perspective raisonnable d’exécution de son obligation, l’autoriser à se maintenir provisoirement sur le territoire français en l’assignant à résidence, dans les cas suivants :

(...)

5o Si l’étranger doit être reconduit à la frontière en exécution d’une interdiction du territoire prévue au deuxième alinéa de l’article 131‑30 du code pénal ;

(...)

La décision d’assignation à résidence est motivée. Elle peut être prise pour une durée maximale de six mois, renouvelable une fois dans la même limite de durée, par une décision également motivée.

Par exception :

(...)

c) Dans le cas prévu au 5o du présent article, la durée maximale de six mois ne s’applique pas. Au-delà d’une durée de cinq ans, le maintien sous assignation à résidence fait l’objet d’une décision spécialement motivée faisant état des circonstances particulières justifiant cette prolongation au regard, notamment, de l’absence de garanties suffisantes de représentation de l’étranger ou si sa présence constitue une menace grave pour l’ordre public.

(...)

Le non-respect des prescriptions liées à l’assignation à résidence est sanctionné dans les conditions prévues à l’article L. 624‑4 »

45.  Dans sa partie pertinente, l’article L. 624-4 du même code dispose :

« Les étrangers qui n’auront pas rejoint dans les délais prescrits la résidence qui leur est assignée en application des articles L. 523‑3, L. 523‑4, L. 523‑5, L. 561‑1 ou L. 561‑2 ou qui, ultérieurement, ont quitté cette résidence sans autorisation de l’autorité administrative, sont passibles d’une peine d’emprisonnement de trois ans.

(...)

Les étrangers astreints à résider dans les lieux qui leur sont fixés en application des articles L. 523‑3, L. 523‑4, L. 523‑5, L. 541‑3 ou du 6o de l’article L. 561‑1 et qui n’ont pas respecté les obligations de présentation aux services de police et aux unités de gendarmerie prévues à l’article L. 561‑1 sont passibles d’une peine d’emprisonnement d’un an. (...) »

1. Le relèvement d’une peine d’interdiction du territoire

46.  Dans sa partie pertinente, l’article 702‑1 du code de procédure pénale, concernant les demandes présentées par les personnes frappées d’interdictions et en vue de les relever, est ainsi libellé :

« Toute personne frappée d’une interdiction, déchéance ou incapacité ou d’une mesure de publication quelconque résultant de plein droit d’une condamnation pénale ou prononcée dans le jugement de condamnation à titre de peine complémentaire peut demander à la juridiction qui a prononcé la condamnation ou, en cas de pluralité de condamnations, à la dernière juridiction qui a statué, de la relever, en tout ou partie, y compris en ce qui concerne la durée, de cette interdiction, déchéance ou incapacité. Si la condamnation a été prononcée par une cour d’assises, la juridiction compétente pour statuer sur la demande est la chambre de l’instruction dans le ressort de laquelle la cour d’assises a son siège. (...) »

47.  Dans sa rédaction en vigueur au moment du prononcé du jugement du tribunal administratif de Paris du 13 avril 2018, l’article L. 541‑2 du CESEDA, concernant la demande de relèvement d’une interdiction du territoire, disposait :

« Il ne peut être fait droit à une demande de relèvement d’une interdiction du territoire que si le ressortissant étranger réside hors de France.

Toutefois, cette disposition ne s’applique pas :

(...)

2o Lorsque l’étranger fait l’objet d’un arrêté d’assignation à résidence pris en application des articles (...) L. 561‑1. »

1. Les règles entourant l’adoption d’actes administratifs unilatéraux et le contentieux des décisions administratives fondées sur des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme

48.  Dans sa version en vigueur au moment de l’édiction de l’arrêté ministériel d’assignation à résidence du 24 novembre 2016, l’article L. 212‑1 du code des relations entre le public et l’administration, disposait :

« Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. »

49.   Cet article fut modifié par la loi no 2017‑258 du 28 février 2017. Il dispose depuis :

« Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci.

Toutefois, les décisions fondées sur des motifs en lien avec la prévention d’actes de terrorisme sont prises dans des conditions qui préservent l’anonymat de leur signataire. Seule une ampliation de cette décision peut être notifiée à la personne concernée ou communiquée à des tiers, l’original signé, qui seul fait apparaître les nom, prénom et qualité du signataire, étant conservé par l’administration. »

50.  Dans sa version en vigueur au moment de l’édiction de l’arrêté ministériel d’assignation à résidence du 24 novembre 2016, l’article L. 5 du code de justice administrative disposait :

« L’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence. »

51.  Cet article a été modifié par la loi no 2017‑258 susmentionnée du 28 février 2017. Il dispose depuis :

« L’instruction des affaires est contradictoire. Les exigences de la contradiction sont adaptées à celles de l’urgence, du secret de la défense nationale et de la protection de la sécurité des personnes. »

52.  L’article L. 773‑9 du code de justice administrative, créé par la loi no 217‑258 du 28 février 2017, dispose :

« Les exigences de la contradiction mentionnées à l’article L. 5 sont adaptées à celles de la protection de la sécurité des auteurs des décisions mentionnées au second alinéa de l’article L. 212‑1 du code des relations entre le public et l’administration.

Lorsque dans le cadre d’un recours contre l’une de ces décisions, le moyen tiré de la méconnaissance des formalités prescrites par le même article L. 212‑1 ou de l’incompétence de l’auteur de l’acte est invoqué par le requérant ou si le juge entend relever d’office ce dernier moyen, l’original de la décision ainsi que la justification de la compétence du signataire sont communiqués par l’administration à la juridiction qui statue sans soumettre les éléments qui lui ont été communiqués au débat contradictoire ni indiquer l’identité du signataire dans sa décision . »

GRIEFS

53.  Invoquant l’article 5 de la Convention, le requérant estime que son assignation à résidence s’analyse, au regard des circonstances particulières de l’espèce et notamment de la durée particulièrement longue, en une privation de liberté ne respectant pas les exigences de cet article.

54.  Le requérant affirme en outre que les dispositions de l’article L. 561‑1 du CESEDA sont contraires à l’article 2 du Protocole no 4, car bien que l’article L. 561‑1 du CESEDA ait été modifié, à la suite de la décision no 2017‑674 QPC du Conseil constitutionnel du 1er décembre 2017, par la loi du 23 mars 2018, l’assignation à résidence peut être prolongée au-delà de cinq ans, et ce sans qu’aucune limite temporelle n’ait été expressément fixée par le législateur. Le requérant ajoute que l’administration n’a aucune obligation de réexaminer, à son initiative et à échéance régulière, la situation de l’étranger visé par une mesure d’assignation à résidence.

55.  Invoquant l’article 8 de la Convention, le requérant estime avoir été séparé sans préavis de son foyer familial, sa résidence ayant été fixée à plus de 450 kms de la ville où résident ses enfants et sa compagne. Il estime que tant les motifs que le but poursuivis par cette ingérence ne sauraient se justifier à l’aune de l’article 8 de la Convention et soutient que des mesures moins attentatoires à sa vie familiale auraient pu être adoptées.

56.  Invoquant conjointement les articles 6 et 13 de la Convention, le requérant estime n’avoir bénéficié ni d’un procès équitable, ni d’un recours effectif au sens de ces dispositions. Il affirme que le ministre de l’intérieur s’est fondé sur une « note blanche » prétendument rédigée par un service de renseignement et contenant des accusations graves à son encontre, sans qu’elle ne résulte d’une enquête policière ou judiciaire et sans qu’il ne soit en mesure d’en contester le contenu. Il ajoute que malgré son impossibilité de travailler, du fait de son assignation à résidence, il s’est vu refuser à deux reprises une assistance juridique gratuite pour contester les mesures d’assignation. Il soutient enfin que son adversaire au procès, le ministre de l’intérieur, a refusé de lui délivrer des sauf-conduits pour rencontrer son avocat à Paris et pour se rendre à l’audience du tribunal administratif de Paris, au cours de laquelle son affaire a été entendue.

QUESTIONS AUX PARTIES

1.  Le requérant a-t-il épuisé les voies de recours internes, comme l’exige l’article 35 § 1 de la Convention ?

2.  Le cas échéant et compte tenu de la durée et du degré d’intensité des mesures imposées au requérant, son assignation à résidence constitue-t-elle une restriction à la liberté de circulation au sens de l’article 2 du Protocole no 4 à la Convention ou une privation de liberté au sens de l’article 5 de la Convention ? Cette assignation a-t-elle violé les articles 5 de la Convention et/ou 2 du Protocole no 4 à la Convention, dans la mesure où ces dispositions sont applicables ? En particulier, le cadre juridique fixé par l’article L. 561-1 du CESEDA, notamment au regard de la durée durant laquelle l’intéressé pouvait être astreint à résidence, était-il suffisamment prévisible ?

3.  Y a-t-il eu violation du droit du requérant au respect de de sa vie privée et familiale, au sens de l’article 8 § 1 de la Convention ?

4.  L’article 6 était-il applicable à la procédure suivie en l’espèce ? Dans l’affirmative, le requérant a-t-il eu accès à un tribunal au sens de l’article 6 § 1 de la Convention ? Le principe de l’égalité des armes a-t-il été respecté en ce qui concerne l’admission et l’importance accordées aux « notes blanches » des services de renseignement dans les procédures applicables au requérant ?

5.  La lettre du 24 novembre 2015 du Représentant permanent de la France auprès du Conseil de l’Europe, informant le Secrétaire général du Conseil de l’Europe de la promulgation de l’état d’urgence par le décret no 2015‑1475, doit-elle être comprise par la Cour comme impliquant une dérogation aux articles 5, 6 et 8 de la Convention et de l’article 2 du protocole no 4 ? Compte tenu de cette lettre, le requérant peut-il se prévaloir des dispositions susmentionnées en ce qui concerne son assignation à résidence pendant la période couverte par ledit décret ?