TROISIÈME SECTION

DÉCISION[Note1]

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête n° 34604/97
présentée par Michel PEWINSKI[Note2]
contre la France[Note3]

La Cour européenne des Droits de l’Homme (troisième section), siégeant le 7 décembre 1999 en une chambre composée de

SirNicolas Bratza, président,
M.J.-P. Costa,
M.L. Loucaides,
M.P. Kūris,
M.W. Fuhrmann,
M.K. Jungwiert,
MmeH.S. Greve, juges,
 

et deMmeS. Dollé, greffière de section ;

Vu l’article 34 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales ;

Vu la requête introduite le 18 décembre 1996 par Michel Pewinski contre la France et enregistrée le 28 janvier 1997 sous le n° de dossier 34604/97 ;

Vu les rapports prévus à l’article 49 du règlement de la Cour ;

Vu les observations présentées par le gouvernement défendeur le 19 janvier 1999 et les observations en réponse présentées par le requérant le 23 mars 1999 ;

Après en avoir délibéré ;

Rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, ressortissant français né en 1938, est chef d'entreprise. Il est domicilié à Saint-Lupicin (39). Devant la Cour, il est représenté par MM. Frank Samson et Xavier Morin, respectivement président et vice-président de la commission juridique d’« Auto Défense », « Mouvement de défense des automobilistes ».

Les faits de la cause, tels qu'ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

A.Circonstances particulières de l’affaire

1.La genèse de l’affaire

Le 16 janvier 1995, le requérant fut contrôlé pour excès de vitesse et un procès-verbal fut dressé pour infraction aux règles de la circulation routière ; d’après le procès-verbal, il avait roulé à 154 km/h sur une route où la vitesse est limitée à 90 km/h.

Par un arrêté du 20 janvier 1995, le préfet ordonna la suspension provisoire pour vingt et un jours du permis de conduire du requérant, selon les modalités de la procédure d'urgence prévue à l'article L. 18 alinéa 3 du code de la route.

Le 24 mars 1995, le tribunal de police de Lons-le-Saunier se prononça sur l'infraction d'excès de vitesse ; il déclara ladite infraction constituée pénalement et condamna le requérant à une amende de 2 100 FRF ainsi qu’à la suspension de son permis de conduire pour une durée de deux mois. La cour d'appel de Besançon confirma ce jugement par un arrêt du 14 novembre 1995. Le 6 novembre 1996, la Cour de cassation rejeta le pourvoi formé par le requérant.

2.La procédure diligentée contre le requérant à la suite de son refus de se conformer à la mesure de suspension de son permis de conduire

Le requérant avait, le 2 février 1995, refusé de remettre son permis de conduire aux autorités chargées d'appliquer la mesure de suspension, nonobstant l’injonction faite par celles-ci. Il fut en conséquence poursuivi pour refus de restitution du permis de conduire, infraction prévue et réprimée par l'article L. 19 du code de la route.

a)  Devant le tribunal correctionnel de Lons-le-Saunier

Le 14 avril 1995, le requérant fut cité à comparaître devant le tribunal correctionnel de Lons-le-Saunier pour y répondre de l'infraction de refus de restitution de son permis de conduire. Dans ses conclusions en défense, il souleva plusieurs exceptions d’illégalité de l’arrêté litigieux. Il soutint notamment que la mesure de suspension de son permis s’analysait en une « accusation en matière pénale », que l’article 6 de la Convention trouvait donc à s’appliquer et qu’il avait été méconnu du fait que ladite mesure avait été prise en violation de son droit à un procès équitable.

Le 21 juin 1995, le tribunal correctionnel de Lons-le-Saunier condamna le requérant à une peine de suspension du permis de conduire d'une période de trois mois et à une amende de 2 000 FRF par un jugement ainsi motivé :

« (…) L'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme prévoit que toute personne faisant l'objet d'une accusation pénale a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial ;

Rien ne permet de dire que ce texte ne recevra pas application et que M. Pewinski ne pourra pas faire entendre sa position prochainement devant ce type de juridiction ;

En outre l'autorité administrative n'a pas violé ce texte ni le principe de séparation des pouvoirs en instituant dans l'intervalle une peine destinée à garantir la sûreté des usagers, sûreté également reconnue par la Convention européenne des Droits de l'Homme en son article 5 comme un droit auquel toute personne peut prétendre ; (…) »

b)  Devant la cour d’appel de Besançon

Réitérant son moyen tiré de l’article 6 de la Convention, le requérant interjeta appel du jugement du 21 juin 1995 devant la cour d’appel de Besançon ; le parquet fit de même. Le 14 novembre 1995, ladite juridiction condamna M . Pewinski à une peine d'emprisonnement de six mois avec sursis et à une amende de 10 000 FRF, par un arrêt rédigé comme il suit :

« (…) Attendu que le principe essentiel de la sécurité routière et de la dangerosité potentielle d'un conducteur a conduit à l'institution d'une procédure administrative ; que les prescriptions de l'article 6 de la Convention (…) sont respectées puisque M. Pewinski a été en mesure de faire entendre sa position devant une juridiction impartiale dans un bref délai (audience du 24 mars 1995) ; (…) »

c)  Devant la Cour de cassation

Le requérant se pourvut en cassation contre l’arrêt du 14 novembre 1995 ; il soutenait que la procédure de suspension administrative du permis de conduire ne satisfaisait pas aux prescriptions de l’article 6 de la Convention. Le 6 novembre 1996, la chambre criminelle de la Cour de cassation rejeta le pourvoi par un arrêt ainsi libellé :

« Attendu que pour déclarer Michel Pewinski coupable de l’infraction reprochée, l’arrêté attaqué énonce que « le principe essentiel de la sécurité routière et de la dangerosité potentielle d'un conducteur a conduit à l'institution d'une procédure administrative ; que les prescriptions de l'article 6 de la Convention (…) sont respectées puisque le prévenu a été en mesure de faire entendre sa position devant une juridiction impartiale dans un bref délai, à l'audience du tribunal de police, le 24 mars 1995 » ;

Attendu qu'en l'état de ces motifs, la Cour d'appel a justifié sa décision ;

Qu'en effet, l'article 6 de la Convention (...) ne concerne pas les mesures prises par le préfet en application de l'article L. 18 du code de la route dès lors que ce fonctionnaire n'est pas appelé à statuer, selon les termes de la Convention, sur « le bien-fondé d'une accusation en matière pénale » mais qu'il prend seulement, dans l'attente de la décision judiciaire qui se prononcera sur cette « accusation », une mesure de sécurité provisoire. »

Le requérant n'a pas demandé à comparaître devant la commission de suspension des permis de conduire. Il n'a pas non plus introduit un recours contre la décision de suspension de son permis devant les juridictions administratives.

B.Droit et jurisprudence internes pertinents

1.Extraits du code de la route

Article L. 14

« La suspension du permis de conduire pendant trois ans au plus peut être ordonnée par le jugement, en cas de condamnation prononcée à l'occasion de la conduite d'un véhicule pour l'une des infractions suivantes : (...)

3° Contraventions à la police de la circulation routière (...). »

Article L. 18

« Saisi d'un procès-verbal constatant une infraction visée à l'article L. 14, le préfet du département dans lequel cette infraction a été commise peut, s'il n'estime pas devoir procéder au classement, prononcer à titre provisoire, soit un avertissement, soit la suspension du permis de conduire (...).

La durée de la suspension (...) ne peut excéder six mois. (...) La décision intervient sur avis d'une commission spéciale après que le conducteur aura été mis en mesure de prendre connaissance du dossier, y compris le rapport, et de présenter sa défense.

Toutefois en cas d'urgence, (…) la suspension peut être prononcée pour une durée n'excédant pas deux mois par arrêté préfectoral pris sur avis d'un délégué permanent de la commission.

Quelle que soit sa durée, la suspension du permis de conduire (…) ordonnée par le préfet en application du premier alinéa du présent article (…) cesse d'avoir effet lorsque est exécutoire une décision judiciaire prononçant une mesure restrictive du droit de conduire prévue au présent titre. (…)

La durée des mesures administratives s’impute, le cas échéant, sur celle des mesures du même ordre prononcées par le tribunal. (…) »

Article L. 19

« Toute personne qui, malgré la notification qui lui aura été faite d'une décision prononçant à son encontre la suspension (…) du permis de conduire, continuera à conduire un véhicule à moteur pour la conduite duquel une telle pièce est nécessaire (...), sera punie d'un emprisonnement de deux ans et d'une amende de 30 000 FRF ou de l'une de ces deux peines seulement.

Sera punie des mêmes peines toute personne qui, ayant reçu la notification d'une décision prononçant à son égard la suspension (…) du permis de conduire, refusera de restituer le permis suspendu (...) à l'agent de l'autorité chargée de l'exécution de cette décision. (…) »

2.État de la jurisprudence en matière de suspension administrative du permis de conduire

a)  La jurisprudence de l'ordre administratif

Conseil d’État, sections réunies, arrêt du 24 février 1994, Kremp :

« (...) Considérant que si, en vertu de l'article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l'Homme et des Libertés fondamentales, toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement et dans un délai raisonnable par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle, ces dispositions ne sont pas applicables aux mesures de suspension de permis de conduire prononcées par le préfet, lesquelles constituent des mesures de police administrative ».

Tribunal administratif de Versailles, jugement du 15 février 1994, Dumazet :

« (...) Considérant que M. Dumazet conteste la régularité de la procédure devant la commission administrative de suspension du permis de conduire mentionnée à l'article L. 18 du code de la route au regard des stipulations de l'article 6 de la Convention européenne des Droits de l'Homme ; que les prescriptions mentionnées audit article 6 ne concernent que le bien-fondé des accusations en matière pénale et les contestations sur les droits et obligations de caractère civil ; que par suite, M. Dumazet ne saurait utilement invoquer l'article 6 de la Convention qui n'est pas applicable aux mesures de police administrative ; (…) ».

b)  La jurisprudence de l'ordre judiciaire

Cour de cassation, chambre criminelle, arrêt du 9 mars 1995, Caron Pascal :

« Le préfet de Haute-Garonne n'a pas, en suspendant le permis de conduire d'un prévenu, excédé les pouvoirs que lui accorde la loi ni empiété sur ceux du juge pénal, la mesure ne l'étant qu'à titre provisoire et pour la sécurité des autres usagers. Les dispositions de l'article 6, paragraphe 1 de la Convention sur l'exigence d'un procès impartial, ne sont pas applicables à cette procédure administrative qui n'a pas pour objet de statuer sur le bien-fondé d'une accusation en matière pénale. En cet état et dès lors qu'au surplus, la décision judiciaire, une fois devenue exécutoire, se substituera à la décision préfectorale ainsi que le prévoit l'article L. 18 du code de la route, en ses alinéas 4, 5 et 6, la cour d'appel a donné une base légale à sa décision ».

GRIEFS

Le requérant estime que la mesure de suspension administrative de son permis de conduire constitue une « accusation en matière pénale », et qu'elle a été prise en méconnaissance de l'article 6 §§ 1 et 3 de la Convention. Il soutient à cet égard que la commission de suspension du permis et le préfet ne réunissent pas les garanties de l'article 6, et qu'un recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif, dirigé contre l'arrêté préfectoral, aurait été inefficace et ne lui aurait pas offert l'accès à un « tribunal » au sens de l'article 6 de la Convention. Il fait valoir que le juge administratif n'opère qu'un contrôle de la régularité formelle de l'acte de suspension en s'abstenant d’examiner le fond qu'il laisserait à l'appréciation souveraine du préfet.

Dans sa requête,  le requérant se plaignait en outre de ce que la sanction de suspension de son permis de conduire était intervenue avant toute décision statuant sur sa culpabilité : il voyait là une méconnaissance de la présomption d'innocence et une violation de l'article 6 § 2 de la Convention.

PROCÉDURE

La requête a été introduite le 18 décembre 1996 et enregistrée le 28 janvier 1997.

Le 9 septembre 1998, la Commission européenne des Droits de l’Homme a décidé de porter le grief concernant la conformité de la procédure administrative de suspension de permis de conduire aux exigences de l’article 6 §§ 1 et 3 de la Convention à la connaissance du gouvernement défendeur, en l’invitant à présenter par écrit ses observations sur sa recevabilité et son bien-fondé. Elle a déclaré la requête irrecevable pur le surplus.

A compter du 1er novembre 1998, date d'entrée en vigueur du Protocole n° 11 à la Convention, et en vertu de l'article 5 § 2 de celui-ci, la requête est examinée par la Cour conformément aux dispositions dudit Protocole.

Le Gouvernement a présenté ses observations le 19 janvier 1999, après prorogation du délai imparti, et le requérant y a répondu le 23 mars 1999, également après prorogation du délai imparti.

EN DROIT

1.Le requérant soutient que la suspension administrative de son permis de conduire s’analyse en une « sanction » de nature « pénale » qui lui aurait été infligée sans qu’un juge ait préalablement statué sur l’infraction qui en constituait le fait générateur, et alors qu’il ne disposait d’aucun recours répondant aux exigences de la Convention pour la contester. Il voit là une méconnaissance de l'article 6 §§ 1 et 3, aux termes duquel :

«1. Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera (...) du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle (...).

3. Tout accusé a droit notamment à :

a)  être informé, dans le plus court délai, dans une langue qu’il comprend et d’une manière détaillée, de la nature et de la cause de l’accusation portée contre lui ;

b)  disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense ;

c)  se défendre lui-même ou avoir l’assistance d’un défenseur de son choix et, s’il n’a pas les moyens de rémunérer un défenseur, pouvoir être assisté gratuitement par un avocat d’office, lorsque les intérêts de la justice l’exigent ;

d)  interroger ou faire interroger les témoins à charge et obtenir la convocation et l’interrogation des témoins à décharge dans les mêmes conditions que les témoins à charge ;

e)  se faire assister gratuitement d’un interprète, s’il ne comprend pas ou ne parle pas la langue employée à l’audience. »

2.Le Gouvernement plaide, à titre principal, que la requête est irrecevable. D’une part, elle serait incompatible ratione materiae avec les dispositions de l’article 6 de la Convention, un litige relatif à la suspension provisoire d’un permis de conduire par le préfet n’ayant pas trait à une « accusation en matière pénale ». Il se réfère à cet égard au rapport adopté par la Commission européenne des Droits de l’Homme le 12 mars 1998 dans l’affaire Alain Escoubet c. Belgique (requête n° 26780/95), ainsi qu’aux critères dégagés par la jurisprudence de la Cour en la matière. Tout d’abord, les juridictions françaises auraient clairement adopté une qualification non pénale de cette mesure, laquelle, de surcroît, serait infligée à l’issue d’une procédure purement administrative. Ensuite, l’objet d’une telle suspension ne serait pas répressif, mais exclusivement préventif ; cela résulterait de son caractère provisoire et faiblement modulable et du fait qu’elle cesserait en tout état de cause de produire ses effets à compter du prononcé de la décision judiciaire (elle seule viserait à réprimer l’infraction commise et à produire un effet dissuasif sur le contrevenant). D’autre part, le requérant n’aurait pas épuisé les voies de recours internes. Il aurait en effet omis de saisir le juge administratif d’une demande d’annulation pour excès de pouvoir de la décision litigieuse alors que, par ce biais, il aurait obtenu un contrôle efficace de celle-ci, portant sur la matérialité des faits, la régularité de la procédure et le bien-fondé de la mesure de suspension. Il ajoute que l’intéressé pouvait parallèlement demander qu’il soit sursis à l’exécution de ladite décision et même, en vertu de l’article L. 10 du code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, solliciter la suspension de son exécution.

Subsidiairement, il soutient que le grief tiré de l’article 6 est manifestement mal fondé. Selon lui, le requérant eut la possibilité de discuter le bien-fondé de la mesure de suspension devant le juge judiciaire. En outre, l’intéressé ayant omis de saisir le juge administratif, il serait mal venu à se plaindre de ce que sa cause n’aurait pas été entendue par un tribunal répondant aux exigences de cette disposition ; à cet égard, le Gouvernement insiste sur l’efficacité et l’accessibilité du recours en excès de pouvoir, et notamment sur le fait qu’il est dispensé du ministère d’avocat et qu’un requérant impécunieux peut obtenir l’aide judiciaire.

3.Le requérant réplique que l’excès de vitesse est une infraction pénale en droit français. Il ajoute que la suspension provisoire du permis de conduire prononcée par le préfet au vu d’un procès-verbal constatant une telle infraction est, tant par sa nature que par sa sévérité, une sanction s’apparentant à celles prononcées par les juridictions répressives ; d’ailleurs, la durée d’une suspension administrative s’imputerait le cas échéant sur celle des mesures du même ordre prononcées par le tribunal. De plus, cette durée serait modulée en fonction d’un barème prenant en compte la gravité des faits, la nature de l’infraction en cause et la personnalité du contrevenant, fixé par une circulaire du ministère de l’Intérieur du 30 décembre 1991. Quant aux exigences de l’article 35 de la Convention, il plaide qu’un recours devant les juridictions administratives, d’une part, n’eût pas été effectif (un tel recours serait lent et dépourvu d’effet suspensif et ne permettrait qu’un contrôle restreint) et, d’autre part, eût été voué à l’échec dans la mesure où lesdites juridictions jugeraient constamment l’article 6 inapplicable en la matière. Il ne pourrait davantage lui être reproché de ne pas avoir saisi la commission de suspension des permis de conduire, cet organe ne remplissant pas les conditions requises pour être qualifié de « tribunal » au sens de cette disposition.

Quant au fond, le requérant insiste sur la circonstance qu’une personne faisant l’objet d’une mesure de suspension administrative de son permis de conduire a nécessairement « purgé » tout ou une grande partie de cette « peine » lorsque le juge répressif statue sur l’infraction au code de la route qui en constitue le fait générateur ; le jugement ainsi obtenu serait en conséquence dépourvu d’efficacité. Il soutient en outre que la solution retenue par la Commission dans l’affaire Alain Escoubet n’est pas transposable en l’espèce : cette affaire serait fondamentalement différente de la présente dans la mesure où elle concernerait la suspension du permis de conduire d’une personne ayant conduit en état d’ivresse et représentant de ce fait un danger potentiel pour les usagers de la route.

4.La tâche de la Cour consiste d’abord à déterminer si l’article 6 § 1 de la Convention s’applique en l’espèce. Le requérant ne prétendant pas qu’un droit « de caractère civil » était en jeu, la Cour se limitera à vérifier si la procédure litigieuse avait trait à une « accusation en matière pénale ». Pour ce faire, elle aura égard aux trois critères suivants : « la qualification juridique de la mesure litigieuse en droit national, la nature même de celle-ci, et la nature et le degré de sévérité de la « sanction » » (arrêt Escoubet c. Belgique du 28 octobre 1999, à paraître dans le Recueil des arrêts et décisions 1999).

Quant au premier point, il ressort clairement de la jurisprudence des juridictions françaises, aussi bien administratives que judiciaires, qu’une mesure de suspension de permis de conduire prononcée par le préfet n’emporte pas une qualification pénale en droit français.

S’agissant de la « nature même » de ladite mesure, la Cour relève qu’aux termes de l’article L. 18 du code de la route, lorsque le préfet est saisi d’un procès-verbal constatant une infraction susceptible d’entraîner une suspension judiciaire du permis de conduire – telle qu’une contravention à la police de la circulation routière –, il peut prononcer « à titre provisoire » la suspension du permis du contrevenant. Cette décision intervient en principe sur avis d’une commission spéciale ; « en cas d’urgence », elle peut être prononcée, pour une durée n’excédant pas deux mois, par arrêté préfectoral pris sur avis d’un délégué permanent de ladite commission (troisième alinéa de l’article 18). Une telle mesure ne présume pas la culpabilité du conducteur concerné, lequel conserve la faculté de contester les faits constitutifs de l’infraction dont il est question devant le juge judiciaire ; elle n’a donc pas un objet punitif. Comme le souligne le Gouvernement, elle a en vérité un caractère très essentiellement préventif : elle peut être considérée comme visant à la protection du public contre le risque potentiel que représente pour lui un conducteur soupçonné d’avoir contrevenu à la police de la circulation routière et notamment, eu égard au danger que constituent les excès de vitesse pour les usagers de la route, aux règles relatives à la limitation de la vitesse (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Escoubet précité, § 37). Bref, la mesure litigieuse ne saurait être qualifiée de « pénale » par nature.

Enfin, la Cour souligne que la suspension du permis de conduire prévue au troisième alinéa de l’article L. 18 du code de la route est limitée dans le temps à un maximum de deux mois ; elle ne présente donc pas un degré de sévérité suffisant pour placer les procédures y relatives dans la sphère pénale (au demeurant, en l’espèce, la mesure prise à l’encontre du requérant se limitait à vingt et un jours). Cette conclusion n’est pas mise en cause par la circonstance que, ayant refusé de remettre son permis de conduire aux autorités compétentes, le requérant fut poursuivi sur le fondement de l'article L. 19 du code de la route et condamné à une peine d'emprisonnement de six mois avec sursis et à une amende de 10 000 FRF ; en effet, cette condamnation résulte non seulement d’un refus du requérant d’obtempérer mais aussi de l’ouverture d’une procédure – pénale – distincte de la procédure de suspension prévue à l’article L. 18 du même code (voir, mutatis mutandis, l’arrêt Escoubet précité, § 38).

Il s’ensuit que la mesure prise à l’encontre du requérant en application du troisième alinéa de l’article L. 18 du code de la route ne constituait pas une « accusation en matière pénale » au sens de l’article 6 § 1 de la Convention. Ceci étant, l’intéressé ne se trouvait pas davantage « accusé » au sens de l’article 6 § 3 dans le contexte de la procédure relative à cette mesure (voir, notamment, la décision de la Cour du 17 juillet 1999 dans l’affaire Masson c. France, requête n° 41944/98).

Partant, en tout état de cause, la requête est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention et doit être rejetée, en application de l’article 35 §§ 3 et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

DÉCLARE LA REQUÊTE IRRECEVABLE.

S. DolléN. Bratza

GreffièrePrésident

[Note1]Ne pas oublier de bloquer le texte avec Alt+B pour éviter que les informations en zones grisées disparaissent.

[Note2]Ne mettre que les initiales si non public ; prénom et, en majuscules, le nom de famille ; nom corporatif en majuscules ; pas de traduction des noms collectifs.

[Note3]Première lettre du pays en majuscule. Mettre l’article selon l’usage normal de la langue.