CINQUIÈME SECTION

DÉCISION

SUR LA RECEVABILITÉ

de la requête no 30330/04
présentée par Jean-Hugues MATELLY
contre la France

La Cour européenne des droits de l’homme (cinquième section), siégeant le 15 septembre 2009 en une chambre composée de :

Peer Lorenzen, président,

Renate Jaeger,

Jean-Paul Costa,

Karel Jungwiert,

Rait Maruste,

Mark Villiger,

Isabelle Berro-Lefèvre, juges

et de Claudia Westerdiek, greffière de section,

Vu la requête susmentionnée introduite le 10 août 2004,

Vu les observations soumises par le gouvernement défendeur et celles présentées en réponse par le requérant,

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

Le requérant, M. Jean-Hugues Matelly, est un ressortissant français, né en 1965 et résidant à Amiens. Il a été autorisé à assumer lui-même la défense de ses intérêts dans la procédure devant la Cour. Le gouvernement français (« le Gouvernement ») est représenté par son agent, Mme E. Belliard, directrice des Affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères.

A.  Les circonstances de l’espèce

Les faits de la cause, tels qu’ils ont été exposés par les parties, peuvent se résumer comme suit.

Le requérant, officier de gendarmerie depuis 1992, est affecté depuis le 15 février 2002 au commandement des écoles de gendarmerie nationale à Maisons-Alfort, où il sert au Centre de Documentation et de Pédagogie. Titulaire d’un doctorat de science politique sur les problématiques d’exercice de la police judiciaire, le requérant publie régulièrement des articles spécialisés et des ouvrages littéraires, dans le cadre de ses recherches universitaires ou dans un cadre privé.

En janvier 2003, le requérant, qui était également, en sus de ses fonctions dans la gendarmerie, chercheur associé au Centre d’Études et de Recherches sur la Police de Toulouse, publia dans la revue trimestrielle « Les Cahiers de la Sécurité Intérieure » (no 49, 3ème trimestre 2002) – vecteur de publication de l’Institut des Hautes Études pour la Sécurité Intérieure – un article intitulé « Une obligation de résultat pour les gendarmes ? », dans lequel il analysait une expérience de commandement opérationnel par objectifs menée sur une compagnie de gendarmerie départementale de 1999 à 2001, au regard des nouvelles orientations et méthodes de management préconisées par le Ministère de l’Intérieur en matière de lutte contre l’insécurité.

L’expérience menée montrait, selon le requérant, qu’une gestion par objectif pouvait être conduite dans les unités de gendarmerie de terrain, en utilisant des indicateurs directement liés aux missions principales de la gendarmerie, mais que de fortes résistances existaient, « notamment face au risque de glissement d’un commandement participatif avec des objectifs négociés vers une obligation stricte de résultat ». Il concluait que « face aux réticences des gendarmes, l’imposition d’une telle obligation, dans un cadre où l’évaluation même de l’efficacité est liée à des indicateurs chiffrés peu fiables, risque de se traduire par des tensions accrues entre officiers et sous‑officiers et par un recours systématique à la manipulation des statistiques de service ».

Le requérant, sollicité par divers médias pour commenter l’article paru dans cette revue, accorda fin janvier 2003 des interviews aux quotidiens nationaux « Le Monde » et « Libération » ainsi qu’à l’hebdomadaire « L’express » puis, début février, à différents organes de la presse écrite, télévisée ou radiodiffusée, tels que France Inter, France 2, l’Agence France Presse et « La Nouvelle République ».

Le 4 février 2003, le journal « Libération » publia une interview du requérant dans un article intitulé « Un capitaine de gendarmerie dénonce le flou des chiffres de la délinquance : "La Tentation du bidonnage" », avec comme sous-titre « La culture du résultat et le manque de contrôle sont, selon lui, à l’origine des dérives ». L’article est ainsi rédigé :

« Attention, danger de manipulation des chiffres de la délinquance ! La mise en garde vient d’un officier de gendarmerie ayant expérimenté la « culture du résultat », chère au ministre de l’Intérieur, qui veut la développer parmi les policiers et les gendarmes. Le capitaine Jean-Hugues Matelly fait preuve d’une liberté de ton inhabituelle dans l’entretien qu’il a accordé à Libération. Bien avant l’arrivée de Nicolas Sarkozy place Beauvau, il a initié une expérience de « culture du résultat » dans le cadre de la compagnie de gendarmerie départementale de Blois (Loir-et-Cher) entre 1999 et 2001. Pendant trois ans, les militaires se sont vu attribuer des objectifs à atteindre, dans chaque brigade, en termes de lutte contre la délinquance et d’insécurité routière. Le capitaine Jean-Hugues Matelly a tiré le bilan de son expérience dans le dernier numéro des Cahiers de la sécurité intérieure. L’officier prolonge ici sa réflexion sur la « culture du résultat ».

Le risque de bidonnage des chiffres de la délinquance est-il plus grand quand le politique et l’opinion publique réclament davantage de résultats en matière de sécurité ?

Plus on exerce sur les gendarmes et les policiers de base une pression en termes d’obligation de résultat sur les chiffres de la délinquance, plus on crée la tentation du bidonnage, dès lors que les individus et les services ne sont pas en mesure, dans le court terme, d’engager une action de fond contre la délinquance. Tous les chercheurs qui se sont penchés sur la question policière au sens large ont bien noté la malléabilité des statistiques, car elles sont réalisées par ceux-là mêmes qui agissent sur le terrain contre la délinquance.

Comment se sortir de ce risque de bidonnage alors que Nicolas Sarkozy prône la culture de l’objectif ?

Il faut inviter les acteurs de terrain à s’approprier les objectifs, en les étudiant avec eux. Il faut contractualiser la relation de commandement entre la hiérarchie et la base. Cela permettrait à tous les gradés et gendarmes de se dire : « Moi, l’année prochaine, je pense que je vais pouvoir atteindre tel but. »

C’est plutôt inédit pour un militaire de vouloir consulter la base ?

Inédit, je ne pense pas. L’armée s’ouvre de plus en plus sur la société civile. Pour que les gens s’investissent dans leur travail et qu’ils soient motivés au quotidien, ils doivent s’approprier les objectifs de l’institution.

A lire votre expérience, on a pourtant l’impression que la culture du résultat risque de creuser le fossé entre officiers et sous-officiers.

Parce que la désignation d’objectifs venant d’en haut n’est pas forcément adaptée aux réalités locales. Les officiers qui ont le sentiment d’être jugés sur les résultats vont vouloir à tout prix que les résultats obtenus soient conformes aux souhaits de leur hiérarchie. Ils vont donc mettre la pression, par exemple, pour faire baisser les chiffres de la délinquance. De leur côté, les sous-officiers souhaitent conserver une marge d’autonomie dans la manière dont ils conçoivent leur travail au contact de la population. Dans une perspective de renfort d’effectifs et de moyens supplémentaires, ils savent pertinemment que l’octroi de ces moyens dépend en fait d’un certain niveau de délinquance. Tout à fait paradoxalement, si la délinquance baisse trop chez eux, ils auront moins de moyens.

En vous fondant sur votre expérience, y a-t-il des objectifs plus accessibles que d’autres dans le cadre d’une politique de culture du résultat ?

A la compagnie de Blois, j’avais choisi d’une part les chiffres de la délinquance, avec les infractions constatées et les infractions résolues, et d’autre part le nombre d’accidents, avec les tués et les blessés, car ce sont les chiffres-clés des statistiques fournies par la gendarmerie. Ils sont accessibles et intelligibles pour tout le monde. Autant pour l’accidentologie, cela me paraît être les bons indicateurs avec notamment le nombre de tués sur lequel il n’y a malheureusement aucun risque de contestation et de manipulation des chiffres. Autant les chiffres de la délinquance, eux, sont aisément manipulables. Il faudrait choisir des indicateurs plus pertinents, qui soient en liaison avec la justice. Il n’y a pas de lien systématique entre les statistiques policières et judicaires. La police peut compter un fait résolu alors que le tribunal conclura à une relaxe : prenez le cas d’une personne arrêtée et suspectée, considérée comme l’auteur présumé par la police mais qui est innocente pour les juges. Cela constitue un biais important. L’indicateur le plus pertinent et le moins manipulable, c’est le nombre de personnes déférées au parquet, car cette procédure fait intervenir un tiers, la justice, qui exerce donc un contrôle extérieur. D’une manière plus générale, une politique de management en matière de sécurité n’a de sens que si elle va de pair avec un outil de contrôle extérieur sur l’enregistrement des faits de délinquance.

Vous parlez de non-dit au sein de la hiérarchie militaire à propos des chiffres sur la délinquance...

Tout à fait. Le commandement qui est censé exercer une mission de contrôle vis‑à‑vis de ses subordonnés n’a aucun intérêt à exercer ce contrôle, car les « arrangements » qu’il pourrait découvrir peuvent lui permettre d’afficher des chiffres satisfaisants. Je ne dis pas que la pratique est généralisée, mais le système favorise ce type de comportement. D’où l’importance d’un regard extérieur qui éliminerait la tentation.

Votre liberté de ton n’est pas très courante dans l’institution militaire. Est-elle conciliable avec votre fonction d’officier ?

De mon point de vue, tout à fait. Si on veut faire preuve d’innovation, de capacité de changement et de progrès, il faut un minimum d’espace de débat public car les questions qui concernent notamment la gendarmerie au sein des armées sont en prise directe et quotidienne avec l’ensemble de la société civile. Le débat ne doit pas être réservé à un cercle fermé et confidentiel. »

Le 4 février 2003 à seize heures, le requérant fut convoqué dans le bureau du chef d’état-major du commandement des écoles de la gendarmerie, en présence du commandant du Centre de Documentation et de Pédagogie. Il reçut l’ordre verbal de ne plus communiquer avec la presse écrite et audiovisuelle.

Le 6 février 2003, une demande de punition fut formulée puis instruite à l’encontre du requérant, au motif que celui-ci s’était exprimé sans avoir reçu l’autorisation préalable du ministre de la défense, au mépris tant des dispositions contenues dans la loi portant statut des militaires, que de l’instruction du 29 septembre 1972 relative à l’exercice du droit d’expression sur les problèmes militaires et de la circulaire du 27 mai 1974 relative aux rapports des militaires de la gendarmerie avec la presse. Par une décision du 18 mars 2003, le requérant fut puni pour « avoir, sans autorisation de sa hiérarchie, accordé des entretiens à plusieurs médias nationaux à propos de sujets sensibles d’actualité tels ceux se rapportant à la lutte contre la délinquance ». Il se vit infliger un blâme du ministre de la défense pour violation d’un « règlement militaire » et pour « manquement à l’obligation de réserve dans l’expression écrite ou orale ».

Le requérant diligenta alors plusieurs procédures.

1. Procédures engagées contre l’ordre du 4 février 2003

a) Le référé-liberté

Le 4 février 2003, le requérant saisit le Conseil d’État d’une demande de sauvegarde d’une liberté fondamentale, sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative, estimant que l’ordre donné le privait de sa liberté d’expression, qu’il était manifestement illégal et qu’il y avait urgence.

Par une ordonnance du 5 février 2003, le Conseil d’État rejeta la demande, au motif que « l’ordre de ne pas s’exprimer à la radio ou à la télévision sur un thème qui avait donné lieu de sa part à un article intitulé "une obligation de résultat pour les gendarmes ?" publié dans les "cahiers de la sécurité intérieure" et à propos duquel il avait accordé une interview publiée le 4 février 2003 par le journal "Libération" ne révél[ait] pas qu’une atteinte "manifestement illégale" ait été portée à sa liberté d’expression ».

b) Le référé-suspension

Le requérant forma également une demande tendant à ordonner la suspension de l’exécution de la décision verbale prise le 4 février 2003 en ce que toute communication avec la presse audiovisuelle lui a été interdite, et, subsidiairement, en tant qu’elle porte sur d’autres sujets que celui qui a fait l’objet d’un article de presse publié par lui.

Par une ordonnance du 19 mars 2003, le Conseil d’État rejeta la demande. Rappelant que les militaires en activité devaient obtenir l’autorisation du ministre de la défense lorsqu’ils désiraient évoquer publiquement des questions politiques, conformément à l’article 7 de la loi du 13 juillet 1972, le Conseil d’Etat releva que l’interdiction faite au requérant de s’exprimer à la radio ou à la télévision ne concernait que le thème qui avait fait l’objet de l’article de presse paru le 4 février 2003. Il considéra qu’eu égard à son objet limité, l’ordre reçu n’était pas de nature à constituer une situation d’urgence, condition de mise en œuvre de la procédure en référé-suspension. En outre, il estima « qu’il appartenait aux supérieurs hiérarchiques [du requérant] de prendre des mesures de nature à éviter qu’un sujet politique par sa nature ne fût évoqué par cet officier ». Il conclut que « cet ordre ne faisait pas apparaître, en l’état de l’instruction, compte tenu des obligations qui s’imposent aux militaires, d’atteinte illégale à la liberté d’expression du requérant ni aux droits qu’il tient de son statut ».

c) Les recours pour excès de pouvoir

Parallèlement à cette procédure de référé, le requérant introduisit un recours pour excès de pouvoir devant la Haute juridiction administrative en vue d’annuler l’ordre du 4 février 2003. Par un arrêt du 19 mai 2004, la demande fut rejetée, au motif que cet ordre verbal constituait une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours pour excès de pouvoir.

Le 21 décembre 2004, le requérant introduisit un nouveau recours pour excès de pouvoir tendant à l’annulation de la décision implicite par laquelle le ministre de la défense avait rejeté le recours dirigé contre la décision du 4 février 2003. Par un arrêt du 7 juin 2006, le Conseil d’État, après avoir rappelé que cette décision constituait une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours, déclara irrecevables les conclusions du requérant dirigées contre la décision implicite de rejet du ministre de la défense.

2. Procédures engagées contre la sanction disciplinaire du 18 mars 2003

Le 5 mai 2003, le requérant forma un recours pour excès de pouvoir à l’encontre de la décision du 18 mars 2003.

Par un arrêt du 10 novembre 2004, le Conseil d’Etat annula la décision litigieuse au motif notamment que la procédure suivie en matière de punitions disciplinaires dans les armées avait été irrégulière, faute pour l’intéressé d’avoir été en mesure d’exercer son droit de s’expliquer par écrit.

Par ailleurs, le requérant adressa au directeur général de la gendarmerie nationale et au ministre de la défense une demande d’indemnisation des préjudices moral et de carrière qu’il estimait avoir subis du fait de la sanction prise à son endroit le 18 mars 2003.

Par un arrêt du 24 octobre 2004, le Conseil d’Etat rejeta la demande, considérant notamment que si la sanction disciplinaire infligée était entachée d’un vice de procédure, elle était néanmoins fondée sur un manquement au devoir de réserve de nature à la justifier légalement.

B.  Le droit et la pratique internes pertinents

1. Législation

La loi no 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires, en son article 7, disposait :

« Les opinions ou croyances, philosophiques, religieuses ou politiques sont libres. Elles ne peuvent cependant être exprimées qu’en dehors du service et avec la réserve exigée par l’état militaire. Cette règle ne fait pas obstacle au libre service du culte dans les enceintes militaires et à bord des bâtiments de la flotte.

Les militaires en activité de service doivent obtenir l’autorisation du ministre lorsqu’ils désirent évoquer publiquement des questions politiques ou mettant en cause une puissance étrangère ou une organisation internationale.

Une instruction ministérielle déterminera dans quelles conditions les militaires pourront, sans autorisation préalable, traiter publiquement de problèmes militaires non couverts par les exigences du secret.

Ces dispositions s’appliquent à tous les moyens d’expression, notamment aux écrits, conférences ou exposés. »

Elle fut totalement abrogée par la loi no 2005-270 du 24 mars 2005, laquelle, en son article 4, se lit comme suit :

« Les opinions ou croyances, notamment philosophiques, religieuses ou politiques, sont libres.

Elles ne peuvent cependant être exprimées qu’en dehors du service et avec la réserve exigée par l’état militaire. Cette règle s’applique à tous les moyens d’expression. Elle ne fait pas obstacle au libre exercice des cultes dans les enceintes militaires et à bord des bâtiments de la flotte.

Indépendamment des dispositions du code pénal relatives à la violation du secret de la défense nationale et du secret professionnel, les militaires doivent faire preuve de discrétion pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. En dehors des cas expressément prévus par la loi, les militaires ne peuvent être déliés de cette obligation que par décision expresse de l’autorité dont ils dépendent.

L’usage de moyens de communication et d’information, quels qu’ils soient, peut être restreint ou interdit pour assurer la protection des militaires en opération, l’exécution de leur mission ou la sécurité des activités militaires. »

2. Instruction et note relative à l’application de la loi du 13 juillet 1972

Une instruction ministérielle du 29 septembre 1972, relative à l’exercice, dans les armées, du droit d’expression sur les problèmes militaires, rappelle le principe de la liberté d’expression, et explicite le contenu du devoir de réserve, des exigences du secret et des cas de maintien du régime de l’autorisation préalable. S’agissant du devoir de réserve, l’instruction stipule que ce devoir « interdit aux fonctionnaires civils et militaires, d’une part, de faire de la fonction exercée un instrument d’action ou de propagande et, d’autre part, de faire des actes ou des déclarations de nature à faire douter non seulement de leur neutralité, mais aussi du minimum de loyalisme envers les institutions dont doit faire preuve celui qui a accepté de servir l’État. » En ce qui concerne les cas de maintien du régime de l’autorisation préalable, les deux premiers cas sont prévus par la loi portant statut général (articles 7 et 18), et le troisième concerne les communications de toute nature destinées principalement à être présentées soit à l’étranger, soit sur le territoire national même, à des lecteurs ou auditeurs étrangers.

Une note du ministère de la défense du 4 septembre 1981 relative à la procédure d’autorisation préalable en matière de droit d’expression, faisant référence à l’instruction du 29 septembre 1972, se lit comme suit :

« (...). L’expérience montre que dans la quasi-totalité des cas les personnels qui sollicitent de telles autorisations se proposent d’évoquer des sujets militaires ou scientifiques, sans que soient réellement mis en cause, ni le devoir de réserve et l’obligation de discrétion, ni des questions politiques ou concernant une puissance étrangère ou une organisation internationale, seuls domaines que la loi soumet à l’autorisation ministérielle.

Dans ces conditions, les dispositions suivantes seront désormais appliquées.

I. Continueront à être soumises à l’autorisation préalable du ministre, selon la procédure actuellement en vigueur, les demandes émanant des militaires, des ingénieurs et techniciens civils, relatives à des communications de toute nature :

- abordant des questions politiques ou mettant en cause une puissance étrangère ou une organisation internationale ;

- relevant de l’obligation de discrétion ou de l’interdiction de communiquer des documents de service à des tiers,

Que ces publication ou prises de parole soient destinées à des lecteurs ou prononcées devant des auditeurs français ou étrangers, sur le territoire national ou dans un pays étranger.

II. Dans les autres cas, il ne sera plus délivré d’autorisation puisque celle-ci n’est pas nécessaire.

Ces directives (...) doivent permettre une amélioration en matière d’expression des personnels du département dans les limites actuelles des prescriptions légales et règlementaires (...). »

GRIEFS

1. Invoquant l’article 10 de la Convention, le requérant estime que la restriction imposée n’est pas « prévue par la loi » et qu’elle ne répond à aucun des motifs légitimes posés par le paragraphe 2 de l’article 10. Il ajoute que la restriction est totalement disproportionnée, et qu’elle aboutit à priver l’accès des médias comme du public à certaines informations et sources d’information.

2. Invoquant l’article 13 de la Convention combiné avec l’article 10, le requérant se plaint de ne pas avoir disposé d’un recours pour contester la mesure litigieuse, les juridictions administratives ayant considéré que l’ordre verbal donné constituait une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours.

3. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant expose que la privation de sa liberté d’expression s’analyse en une mise en cause de ses droits et obligations à caractère civil par une autorité publique, affectant sa vie personnelle et ses activités privées, y compris ses droits patrimoniaux de propriété intellectuelle et sa liberté de contracter. Il soutient également que l’égalité des armes entre les parties n’a pas été respectée par le juge, celui-ci ayant retenu les affirmations non étayées du ministère de la défense sans diligenter aucune investigation.

4. Invoquant l’article 1 du Protocole no 1, le requérant dénonce une atteinte à son droit de propriété, dans sa dimension patrimoniale et morale, dans la mesure où il ne peut plus librement participer à la promotion de ses œuvres intellectuelles dans les médias, les commenter ou les défendre, et contracter avec des éditeurs.

EN DROIT

1. Le requérant allègue une violation de son droit à la liberté d’expression tel que garanti par l’article 10 de la Convention, ainsi libellé :

« 1.  Toute personne a droit à la liberté d’expression. Ce droit comprend la liberté d’opinion et la liberté de recevoir ou de communiquer des informations ou des idées sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques et sans considération de frontière. Le présent article n’empêche pas les Etats de soumettre les entreprises de radiodiffusion, de cinéma ou de télévision à un régime d’autorisations.

2.  L’exercice de ces libertés comportant des devoirs et des responsabilités peut être soumis à certaines formalités, conditions, restrictions ou sanctions prévues par la loi, qui constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime, à la protection de la santé ou de la morale, à la protection de la réputation ou des droits d’autrui, pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles ou pour garantir l’autorité et l’impartialité du pouvoir judiciaire. »

1.  Thèse des parties

a)  Le Gouvernement

Le Gouvernement estime que l’ordre donné au requérant ne constituait qu’un simple rappel des dispositions statutaires qui s’appliquaient à lui, et ne saurait, dès lors, être qualifié d’ingérence dans le droit à la liberté d’expression. Si le statut des militaires, lui-même, peut être considéré comme une ingérence, il en est différemment en ce qui concerne le rappel de ce statut. En toute hypothèse, dès lors que le requérant a accepté, en embrassant la carrière militaire, les limitations à sa liberté d’expression imposées par les dispositions statutaires, il ne peut utilement invoquer l’article 10 de la Convention.

Il considère que l’ingérence était prévue par une loi suffisamment précise et accessible, puisque constituant le statut même auquel le requérant s’était soumis, en l’occurrence l’article 7 de la loi no 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires et l’instruction du 29 décembre 1972 relative à l’exercice dans les armées du droit d’expression sur les problèmes militaires. Il relève par ailleurs qu’il était à ce point évident que le requérant méconnaissait son obligation de réserve que les journalistes l’ont expressément mentionné dans leurs articles.

Le Gouvernement, s’appuyant sur la jurisprudence de la Cour (Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs et Gubi c. Autriche, 19 décembre 1994, série A no 302, et Camacho Lopez Escobar c. Espagne, (déc.), 20 mai 2003), estime que la décision litigieuse a été prise en vue de la défense de l’ordre dans les forces armées, et en particulier de la discipline militaire.

Sur la nécessité de l’ingérence, le Gouvernement fait observer tout d’abord que le requérant s’est prévalu de sa qualité de gendarme pour justifier son opinion puisqu’il apparaît en tenue sur une photo publiée par un journal (« La nouvelle République ») et qu’il est désigné par son grade dans l’ensemble des entretiens. Il estime ensuite que les supérieurs hiérarchiques du requérant ont légitimement considéré que cette campagne de presse pouvait contribuer à affaiblir la discipline, indispensable au fonctionnement militaire, en raison de la très ample couverture médiatique des propos polémiques, voire provocateurs, tenus par l’intéressé, notamment dans l’article de presse paru dans « Libération » le 4 février 2003, média national destiné à un large public. Il ajoute que ces propos pouvaient avoir des conséquences dommageables pour l’ordre public français dans la mesure où ils ont été formulés dans un contexte particulier d’élections et dans une atmosphère tendue après la présence au deuxième tour de l’élection présidentielle du leader d’extrême droite Jean-Marie Le Pen.

Par ailleurs, en lui rappelant ses obligations, le Gouvernement estime que l’autorité hiérarchique a également protégé le requérant, manifestement dépassé, contre la pression médiatique, celui-ci admettant avoir été imprudent, ce qui permit une exploitation dénigrante de ses propos avec un retentissement injustifié.

Enfin, l’ordre que le requérant reçut ne consistait pas en une interdiction générale et absolue de s’exprimer dans la presse audiovisuelle, mais était limité au sujet en cause dans une période troublée. Dès lors, il n’était pas disproportionné au regard de la nécessité de faire rapidement cesser une atteinte caractérisée au devoir de réserve, dont l’écho ne pouvait que s’amplifier à mesure de sa propagation dans de nombreux médias.

b)  Le requérant

De l’avis du requérant, un ordre militaire, qui ouvre des sanctions spécifiques sur la base du code de justice militaire, ne saurait être assimilé à un simple rappel de dispositions législatives et règlementaires. Il estime qu’interdire à un docteur en science politique et chercheur dans une université, fut-il militaire, de s’exprimer sur ses recherches et sur ses travaux constitue une ingérence dans son droit à la liberté d’expression.

Le requérant estime que l’ordre imposé était dépourvu de base légale, dans la mesure où le régime de l’autorisation préalable issu de la loi du 13 juillet 1972 et de la note du ministère de la Défense du 4 septembre 1981 n’était pas applicable en l’espèce, les propos tenus s’inscrivant dans un cadre scientifique et non politique. De plus, en l’absence d’un ordre écrit délimitant son objet, ses limites et ses motifs, il est impossible de prévoir les risques encourus en cas de refus d’obéissance, et cela ne permet pas à l’intéressé de régler sa conduite.

Le requérant considère que le but légitime avancé par le Gouvernement, tiré de la défense de l’ordre dans les forces armées, est inapproprié. Il ne distingue pas en quoi ses propos constitueraient un appel ou une menace réelle à l’indiscipline militaire, et il rappelle que le sens de son discours était de mettre en garde contre des risques de dérives dans l’application de certaines techniques managériales, et visait en réalité à renforcer le rôle de la hiérarchie.

Le requérant estime encore que le véritable objectif poursuivi est celui de conserver la capacité à produire des données erronées à destination du Gouvernement, des médias et de l’opinion publique, objectif qui est illégitime dans une société démocratique. Il soutient que ses travaux, qui ont donné lieu à trois publications en 2007, ont amené d’autres organismes de recherches à mener des investigations sur la fiabilité des statistiques de police et de gendarmerie, et à valider l’ensemble des constats et prévisions qu’il avait établis dès 2002. Il fait observer en outre qu’il fut muté à Amiens le 1er juillet 2005 en tant que contrôleur de gestion, alors qu’il avait sollicité dans une fiche de vœux établie le 15 mars 2004 une affectation dans la région de Marseille en vue d’une reconversion dans la recherche pure. Il y voit une volonté des autorités militaires de le garder sous leur contrôle.

Enfin, le requérant considère que la restriction est disproportionnée, et qu’elle aboutit à priver l’accès des médias comme du public à certaines informations et sources d’information. Il explique que la mise en avant de ses fonctions militaires n’est pas de son fait mais est liée à l’orientation éditoriale choisie par le quotidien Libération suivie ensuite par tous les autres médias, que les titres des journaux et les commentaires des journalistes ne sauraient être confondus avec ses propos personnels, et qu’il a toujours fait preuve de sérieux, de pondération et d’objectivité dans son discours. Il ajoute que le contexte électoral évoqué par le Gouvernement n’est pas pertinent, puisque l’article de presse en cause est paru près d’un an plus tard, et estime que le risque de trouble à l’ordre public est infondé.

2.  Appréciation de la Cour

a) Sur l’existence d’une ingérence

La Cour considère que l’interdiction faite au requérant de ne plus s’exprimer dans la presse audio-visuelle et écrite ne peut être assimilée à un simple rappel de dispositions législatives et règlementaires, comme le soutient le Gouvernement. Constatant que le non-respect d’une telle interdiction expose le contrevenant à des sanctions disciplinaires, la Cour estime, avec la partie requérante, que l’ordre verbal militaire qu’il reçut constitue une ingérence dans son droit à la liberté d’expression.

b) Sur la justification de l’ingérence

Pareille ingérence enfreint la Convention si elle ne remplit pas les exigences du paragraphe 2 de l’article 10. Il y a donc lieu de déterminer si elle était « prévue par la loi », inspirée par un ou des buts légitimes au regard dudit paragraphe et « nécessaire, dans une société démocratique », pour les atteindre.

1. « Prévue par la loi »

La Cour constate que la liberté d’expression des militaires était régie, à l’époque des faits, par la loi no 72-662 du 13 juillet 1972 portant statut général des militaires (article 7), ainsi que par l’instruction du 29 décembre 1972 relative à l’exercice dans les armées du droit d’expression sur les problèmes militaires et une note du ministère de la défense du 4 septembre 1981 relative à la procédure d’autorisation préalable en matière de droit d’expression. Elle relève de plus que ni l’accessibilité ni la prévisibilité de la base légale de l’ingérence ne sont sérieusement contestées par le requérant, celui-ci se bornant à invoquer l’inapplicabilité de la loi aux faits qui lui étaient reprochés.

Partant, ce constat suffit à considérer, selon la Cour, que l’ingérence dénoncée était « prévue par la loi ».

2. « But légitime »

La Cour estime que l’ingérence dénoncée a manifestement été prise en vue de défendre l’ordre dans les forces armées, but légitime aux fins de l’article 10 § 2 (voir Engel c. Pays-Bas, 8 juin 1976, § 98 série A no 22 ; Vereinigung Demokratischer Soldaten Österreichs and Gubi c. Autriche, 1994, § 36, série A no 302, et Grigoriades c. Grèce du 25 novembre 1997, Recueil des arrêts et décisions 1997-VII, § 45).

3. « Nécessaire dans une société démocratique »

La Cour rappelle que l’article 10 ne s’arrête pas aux portes des casernes. Il vaut donc pour les militaires comme pour l’ensemble des autres personnes relevant de la juridiction des Etats contractants (voir, parmi d’autres, Grigoriades c. Grèce, précité, § 45).

En interprétant et en appliquant les normes de ce texte dans des affaires comme en l’espèce, la Cour doit cependant être attentive aux particularités de la condition militaire et à ses conséquences sur la situation des membres des forces armées : l’Etat doit donc pouvoir imposer des restrictions à la liberté d’expression là où existe une menace réelle pour la discipline militaire, le fonctionnement efficace d’une armée ne se concevant guère sans des règles juridiques destinées à empêcher de saper cette discipline. Les autorités nationales ne peuvent toutefois pas s’appuyer sur de telles règles pour faire obstacle à l’expression d’opinions, quand bien même elles seraient dirigées contre l’armée en tant qu’institution (arrêts Engel et autres c. Pays-Bas, précité, § 54, et Vereinigung demokratischer Soldaten Österreichs et Gubi c. Autriche, précité, § 36). En d’autres termes, les Etats peuvent adopter pour leurs armées des règlements disciplinaires interdisant tel ou tel comportement, notamment une attitude qui va à l’encontre de l’ordre établi répondant aux nécessités du service militaire (voir, parmi d’autres, Kalaç c. Turquie du 1er juillet 1997, Recueil 1997-IV, § 28).

Pour déterminer si l’ingérence est proportionnée au but légitime visé et, partant, « nécessaire dans une société démocratique », la Cour apprécie l’ensemble des circonstances de la cause, tel que le contenu des déclarations litigieuses, le contexte dans lesquelles elles ont été formulées, la valeur essentielle de la discipline dans les forces armées et le statut particulier de l’intéressé. Il convient en fait de tenir compte de l’équilibre à ménager entre les divers intérêts en jeu. Grâce à leurs contacts directs et constants avec les réalités du pays, les cours et tribunaux d’un Etat se trouvent mieux placés que le juge international pour préciser où se situe, à un moment donné, ce juste équilibre. C’est pourquoi ils jouissent d’une certaine marge d’appréciation pour juger de la nécessité d’une ingérence en la matière, même si cette marge va de pair avec un contrôle européen portant à la fois sur les normes pertinentes et sur les décisions les appliquant (arrêt Schöpfer c. Suisse du 20 mai 1998, Recueil 1998-III, § 33).

En l’espèce, la Cour relève que l’article du requérant, intitulé « Une obligation de résultat pour les gendarmes ? » paru en janvier 2003 dans la revue spécialisée « Les Cahiers de la Sécurité Intérieure », ne s’est heurté à aucune opposition tant dans sa publication que dans sa diffusion : il n’a donc jamais été remis en cause par les autorités nationales. Elle souligne en revanche que seul est ici en litige l’ordre militaire intimé au requérant, tendant à ne plus communiquer avec les médias de la presse écrite et audiovisuelle sur le sujet de l’article qu’il a publié.

La Cour estime qu’en embrassant une carrière militaire, le requérant a accepté les devoirs et responsabilités liés à la vie militaire et ne pouvait méconnaître les obligations dérivant de son statut particulier.

A cet égard, elle relève, avec le Gouvernement, que l’intéressé, capitaine de gendarmerie, était présenté comme tel dans l’article de presse paru dans le journal « Libération » le 4 février 2003, ainsi que dans l’ensemble des entretiens accordés.

La Cour considère ensuite que les propos tenus par le requérant dans les différents médias, faisant en particulier référence à une manipulation des chiffres de la délinquance par les officiers de gendarmerie, et à une absence de contrôle par la hiérarchie, sont de nature à porter atteinte à la crédibilité de ce corps militaire, et à la confiance du public dans l’action de la gendarmerie elle-même. Dans ces conditions, les autorités internes ont pu avoir des raisons fondées d’estimer que le requérant avait outrepassé son devoir de réserve, et qu’il était nécessaire à la défense de l’ordre et de la discipline militaire de prendre la décision critiquée.

La Cour note sur ce point que les organes et les autorités nationales ont procédé à une analyse minutieuse des faits de la cause, du contexte dans lequel le requérant a fait les déclarations litigieuses au grand public à la lumière de sa situation particulière et de ses devoirs envers l’institution qu’il sert, notamment en ce qui concerne l’absence de toute tentative de rechercher au préalable l’approbation de ses supérieurs hiérarchiques.

Surtout – c’est là un élément déterminant de cette affaire – il y a lieu de prendre en compte le caractère limité de l’interdiction de communiquer avec la presse, puisqu’il ressort des décisions internes (ordonnances des 5 février et 19 mars 2003 du Conseil d’Etat) que l’interdiction faite au requérant de s’exprimer à la radio ou à la télévision ne concernait que le thème qui avait fait l’objet de l’article de presse paru le 4 février 2003.

Par ailleurs, la Cour note que la sanction disciplinaire prononcée qui était d’une gravité modérée – le blâme du ministre de la défense du 18 mars 2003 – fut par la suite annulée, certes pour des motifs procéduraux, par le Conseil d’Etat dans son arrêt du 10 novembre 2004.

Eu égard aux considérations exposées ci-dessus, la Cour considère que les autorités nationales n’ont pas outrepassé leur marge d’appréciation. Elle en conclut que la mesure litigieuse ne constitue pas une ingérence disproportionnée dans le droit garanti par l’article 10 de la Convention. Il s’ensuit que ce grief est manifestement mal fondé au sens de l’article 35 § 3 de la Convention et doit être rejeté conformément à l’article 35 § 4.

2. Le requérant se plaint de ne pas avoir disposé d’un recours pour contester la mesure litigieuse, les juridictions administratives ayant considéré que l’ordre verbal donné constituait une mesure d’ordre intérieur insusceptible de recours. Il dénonce une violation de l’article 13 de la Convention, combiné avec l’article 10, qui se lit comme suit :

« Toute personne dont les droits et libertés reconnus dans la (...) Convention ont été violés, a droit à l’octroi d’un recours effectif devant une instance nationale, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l’exercice de leurs fonctions officielles. »

La Cour rappelle que l’article 13 de la Convention garantit l’existence en droit interne d’un recours permettant de se prévaloir des droits et libertés de la Convention tels qu’ils peuvent s’y trouver consacrés. Cette disposition a donc pour conséquence d’exiger un recours interne habilitant à examiner le contenu d’un « grief défendable » fondé sur la Convention et à offrir le redressement approprié (voir, parmi beaucoup d’autres, Leander c. Suède du 26 mars 1987, série A no 116, § 77, et Kudla c. Pologne [GC], no 30210/96, § 157, CEDH 2000-XIP).

Or la Cour constate qu’elle a déclaré le grief tiré de l’article 10 de la Convention irrecevable pour défaut manifeste de fondement.

En conséquence, le grief que le requérant développe présentement sous l’angle de l’article 13 de la Convention ne peut être considéré comme défendable. Cette disposition ne trouve donc pas à s’appliquer.

Il s’ensuit que ce grief est incompatible ratione materiae avec les dispositions de la Convention au sens de l’article 35 § 3 et doit être rejeté en application de l’article 35 § 4.

3. Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, le requérant soutient que l’égalité des armes entre les parties n’a pas été respectée par le juge, celui-ci ayant retenu les affirmations non étayées du ministère de la défense sans diligenter aucune investigation. Le requérant dénonce également une atteinte à son droit de propriété tel que garanti par l’article 1 du Protocole no 1, dans la mesure où il ne peut plus librement participer à la promotion de ses œuvres intellectuelles dans les médias et contracter avec des éditeurs.

Compte tenu de l’ensemble des éléments en sa possession, et dans la mesure où elle était compétente pour connaître des allégations formulées, la Cour n’a relevé aucune apparence de violation des droits et libertés garantis par la Convention ou ses Protocoles. Il s’ensuit que cette partie de la requête doit être rejetée pour défaut manifeste de fondement en application de l’article 35 § 1 et 3 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

              Claudia WesterdiekPeer Lorenzen
GreffièrePrésident