TROISIÈME SECTION

DÉCISION

Requête no 39664/12
Franklin DE LAENDER et autres
contre la Belgique

La Cour européenne des droits de l’homme (troisième section), siégeant le 16 février 2021 en un comité composé de :

 Georgios A. Serghides, président,
 Paul Lemmens,
 María Elósegui, juges,
et de Olga Chernishova, greffière adjointe de section,

Vu la requête (no 39664/12) dirigée contre le Royaume de Belgique par M. Franklin De Laender et Mme Léa Heijblom, M. Luc De Buck, M. Pierre Vandael et Mme Christina Nijveld, et Mme Maria Janssens (« les requérants »), tous de nationalité belge sauf Mme Heijblom qui est une ressortissante néerlandaise, ont saisi la Cour en vertu de l’article 34 de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (« la Convention ») le 30 mai 2012,

Vu la décision de porter à la connaissance du gouvernement belge (« le Gouvernement ») le grief tiré de l’article 6 § 1 de la Convention (droit d’accès à un tribunal de pleine juridiction) et de déclarer irrecevable la requête pour le surplus,

Vu les observations des parties,

Vu la renonciation du gouvernement néerlandais à exercer son droit d’intervention (articles 36 § 1 de la Convention et 44 § 1 b) du règlement de la Cour),

Après en avoir délibéré, rend la décision suivante :

EN FAIT

1.  La liste des parties requérantes figure en annexe. Les requérants ont été représentés par Me B. Deltour, avocat.

2.  Le Gouvernement a été représenté par son agent, Mme I. Niedlispacher, du service public fédéral de la Justice.

1. Les circonstances de l’espèce

3.  Les requérants sont les propriétaires de parcelles de terrain sises sur le territoire de la commune d’Houffalize. Les parcelles font partie d’un ensemble composant le lieu-dit de « Nouan Pré » qui, sur le plan de secteur, est situé en zone de loisirs et en zone forestière.

4.  Par une lettre du 19 septembre 1984, le fonctionnaire délégué du gouvernement wallon pour la direction de l’urbanisme de la province de Luxembourg (ci-après « le fonctionnaire délégué ») informa le bourgmestre de la commune d’Houffalize que ses agents avaient constaté l’implantation sans autorisation de caravanes résidentielles, de caravanes tractées, d’abris ainsi que de dépôts de gaz sur les parcelles appartenant aux requérants. Il indiqua qu’à sa connaissance, aucune demande et aucun permis n’avait été délivré au sujet de ces parcelles et qu’il y avait donc lieu de procéder à la verbalisation des propriétaires qui y étaient implantés.

5.  Le 4 octobre 1984, la police communale d’Houffalize dressa des procès-verbaux de la situation litigieuse et les adressa aux requérants.

6.  Par un courrier du 9 mai 1989, le fonctionnaire délégué transmit le dossier au procureur du Roi, au bourgmestre de la commune d’Houffalize et au service des eaux et forêts de la région wallonne.

7.  Pendant les années qui suivirent, des courriers furent échangés entre le fonctionnaire délégué, la commune d’Houffalize, le procureur du Roi et les requérants afin de trouver une solution à la situation litigieuse. Il fut notamment indiqué aux requérants, par une lettre du 29 mai 1989, que leur situation pourrait être régularisée s’ils établissaient un schéma directeur. Toutefois, aucune des démarches entreprises n’aboutit.

8.  Par une lettre du 10 octobre 1995, le fonctionnaire délégué informa le procureur du Roi qu’eu égard à la décision de la commune d’Houffalize de ne pas intervenir dans l’infrastructure du camping dit de « Nouan Pré », il proposait la remise des lieux dans leur état initial.

9.  Les 10 et 13 janvier 2003, de nouveaux procès-verbaux de la situation litigieuse furent dressés par le contrôleur des travaux de la direction générale de l’aménagement du territoire et du logement de la région wallonne. Une copie des procès-verbaux fut envoyée au procureur du Roi par le fonctionnaire délégué qui demanda la remise en état des lieux.

10.  Par une lettre du 9 septembre 2004, le fonctionnaire délégué indiqua au procureur du Roi qu’aucune régularisation n’était envisageable et il sollicita comme mesure de réparation la remise en état des lieux.

11.  Le 25 février 2008, les requérants furent notifiés de leur citation devant le tribunal correctionnel.

12.  Le 28 mai 2008, ils formulèrent par l’intermédiaire de leur avocat une proposition concrète de réaménagement des parcelles litigieuses.

13.  Par une lettre du 9 juin 2008, les requérants furent informés que le fonctionnaire délégué refusait leur proposition de réaménagement au motif que l’administration « a[vait] sollicité à plusieurs reprises et déjà en 1995 la remise en état des lieux ».

14.  Le 17 février 2010, la chambre correctionnelle du tribunal de première instance de Marche-en-Famenne rendit quatre jugements à l’égard des requérants. Ils furent tous condamnés du chef de maintien d’installations érigées sans permis d’urbanisme sur les parcelles de terrain litigieuses. En ce qui concernait les autres préventions retenues à leur charge, le tribunal constata que le procureur du Roi abandonnait les poursuites, que l’action publique était éteinte ou que les préventions n’étaient pas établies. S’agissant du requérant M. De Buck, aucun dépassement du délai raisonnable ne fut constaté par le tribunal qui prononça la suspension du prononcé de la condamnation pendant un an. Une simple déclaration de culpabilité fut prononcée à l’encontre des autres requérants en raison du dépassement du délai raisonnable.

15.  En outre, le tribunal ordonna la remise en état des lieux dans un délai d’un an à compter de la signification du jugement sur le fondement de l’article 155 du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (« CWATUP » ; paragraphe 25 ci-dessous). Rappelant la jurisprudence de la Cour de cassation relative à la compétence du juge pénal en matière d’infractions urbanistiques (paragraphes 27 et 30 ci-dessous), le tribunal nota que les requérants estimaient qu’en raison du retard des poursuites pénales, la mesure de réparation choisie était disproportionnée et qu’ils proposaient des travaux d’aménagement tels que prévus par l’article 111 CWATUP. Le tribunal estima que cette disposition n’était applicable que si les installations existantes se trouvaient en situation régulière, ce qui n’était pas le cas en l’espèce puisque celles-ci n’avaient jamais été autorisées. Les autres mesures envisagées par l’article 155 CWATUP ne se concevaient que si elles étaient proposées par l’administration et qu’elles étaient conformes à la légalité. Or aucune régularisation n’était possible en ce qui concernait les parcelles litigieuses. Le maintien conditionnel des installations litigieuses avait été proposé par le collège communal au prix d’un aménagement global du site, dont les requérants avaient refusé de supporter le coût. La suppression des installations n’était donc pas disproportionnée puisque les requérants avaient fait obstacle à la proposition communale et, dans ce contexte, pareille suppression n’était pas non plus étrangère à l’aménagement du territoire et ne relevait pas d’une conception de l’aménagement du territoire qui était manifestement déraisonnable.

16.  Par quatre arrêts du 23 mai 2011, la cour d’appel de Liège confirma les jugements entrepris dans la mesure où étaient concernés la condamnation des requérants du chef de maintien d’installations érigées sans permis d’urbanisme et le prononcé de la remise des lieux en leur état initial. La cour d’appel indiqua que le délai d’un an endéans lequel la remise en état devait intervenir prendrait cours le jour où l’arrêt serait coulé en force de chose jugée.

17.  La cour d’appel rappela qu’il ne revenait pas aux requérants de choisir une mesure de réparation en lieu et place de l’autorité administrative ; seuls le fonctionnaire délégué et le collège communal avaient le droit de choisir entre les modes de réparation, ce choix impliquant une appréciation de l’aménagement du territoire au point de vue de l’urbanisme qui relevait du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative. Après avoir exposé la jurisprudence de la Cour de cassation en la matière (paragraphes 27-30 ci-dessous), la cour d’appel expliqua ce qui distinguait la situation des requérants de celle d’autres justiciables ayant obtenu des décisions différentes des juridictions pénales. Elle considéra que la position du fonctionnaire délégué ne constituait pas un revirement puisque la régularisation qui avait été envisagée s’était révélée impraticable ; le fonctionnaire délégué ne pouvait donc que demander une mesure de réparation. La procédure de régularisation avait échoué en raison du refus des requérants de normaliser la situation. Le refus de la commune de prendre en charge tout ou partie du coût de l’opération ne pouvait pas constituer une cause de justification dans le chef des requérants. La demande du fonctionnaire délégué ne pouvait pas être considérée tardive et contrairement aux affirmations des requérants, le choix de la mesure de réparation n’avait jamais été modifié par le fonctionnaire délégué. Ni l’importance que pouvaient avoir les conséquences du mode de réparation ni la bonne foi des requérants ni l’attitude apparemment conciliante des autorités communales ne portaient atteinte à la légalité interne de la demande introduite par le fonctionnaire délégué ou n’entachaient sa demande d’excès ou de détournement de pouvoir.

18.  La cour d’appel releva encore que s’il ne lui appartenait pas de s’immiscer dans l’appréciation du caractère régularisable de la situation urbanistique sous peine de violer le principe de la séparation des pouvoirs, il y avait lieu de constater que les requérants n’avaient non seulement introduit aucune demande de régularisation mais qu’ils avaient en outre confirmé à plusieurs reprises leur refus de régulariser la situation. Pour le surplus, la cour d’appel considéra que l’article 111 CWATUP invoqué par les requérants ne trouvait pas à s’appliquer. Il résultait de ce qui précédait que la demande de remise en état était régulièrement sollicitée par le fonctionnaire délégué. Le choix qu’il avait opéré avait été énoncé de manière claire et fondée sur une motivation pertinente en droit comme en fait, invoquant, d’une part, la violation des dispositions du CWATUP et, d’autre part, des motifs d’ordre urbanistique et de bon aménagement des lieux. Ces motifs rencontraient de manière aussi adéquate que complète les moyens développés par les requérants dans leurs conclusions. La demande du fonctionnaire délégué avait pour seul objectif de mettre fin à une situation qui durait depuis plusieurs années et qui violait la réglementation urbanistique. Le mode de réparation sollicité mettait en œuvre une réparation en nature sans qu’il apparaissait que la demande s’appuyait sur des motifs étrangers à l’aménagement du territoire ou sur une conception du bon aménagement du territoire qui était manifestement déraisonnable, de sorte que le fonctionnaire délégué n’avait pas outrepassé ses compétences ni commis un quelconque abus de droit.

19.  Les requérants se pourvurent en cassation invoquant dans un troisième moyen la violation de l’article 6 § 1 de la Convention, arguant de l’absence de recours de pleine juridiction pour contester l’opportunité de la mesure de réparation.

20.  Par quatre arrêts du 30 novembre 2011 (P.11.1142.F, P.11.1145.F et P.11.1146.F) et du 1er février 2012 (P.11.1148.F), la Cour de cassation rejeta les pourvois introduits par les requérants. La Cour de cassation décida que le troisième moyen ne pouvait être accueilli en ces termes :

« Les demandeurs soutiennent qu’il est contraire à l’article 6.1 de la [Convention] de ne pas reconnaître au juge pénal le pouvoir de se prononcer sur l’opportunité de la mesure de réparation choisie par l’administration, quelle que soit la nature pénale ou civile de cette mesure.

L’arrêt [de la cour d’appel] décide qu’il n’appartient pas au juge d’effectuer ce contrôle et il s’en explique en précisant que le choix du mode de réparation implique une appréciation de l’aménagement du territoire et relève, dans cette mesure, du pouvoir discrétionnaire de l’autorité administrative.

Pas plus que le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs sur lequel elle se fonde, cette considération ne viole l’article 6.1 de la Convention. »

Le délai d’un an pour la remise en état volontaire des lieux commença à courir à la date du prononcé des arrêts de la Cour de cassation.

21.  Le 10 janvier 2013, il fut constaté que les requérants avaient remis les lieux en état.

1. Le cadre juridique interne pertinent
   1. Les dispositions applicables

22.  En vertu de l’article 84 du Code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine (« CWATUP »), tel qu’applicable au moment des faits, nul ne peut, sans un permis d’urbanisme préalable écrit et exprès du collège des bourgmestres et échevins, construire ou utiliser un terrain pour le placement d’une ou plusieurs installations fixes, ou utiliser habituellement un terrain pour le placement d’une ou plusieurs installations mobiles, telles que roulottes et caravanes, à l’exception des installations mobiles autorisées par un permis de camping-caravaning.

23.  Il était prévu que ceux qui exécutent les actes et les travaux prévus à l’article 84 du CWATUP sont punis d’un emprisonnement de huit jours à trois mois et d’une amende de 100 à 300 000 euros ou d’une de ces peines seulement (article 154).

24.  Le fonctionnaire délégué ou le collège des bourgmestres et échevins peut poursuivre devant le tribunal correctionnel l’un des modes de réparation : soit la remise en état des lieux ou la cessation de l’utilisation abusive ; soit l’exécution d’ouvrages ou de travaux d’aménagements ; soit le paiement d’une somme représentative de la plus-value acquise par le bien à la suite de l’infraction pour autant qu’il ne soit ni inscrit sur la liste de sauvegarde, ni classé (article 155 § 1).

25.  Outre la pénalité prévue à l’article 154 (paragraphe 23 ci-dessus), le tribunal ordonne, à la demande du fonctionnaire délégué ou du collège des bourgmestres et échevins un des modes de réparation listés ci-dessus. Le tribunal fixe à cette fin un délai qui ne peut dépasser un an (article 155 § 2).

1. La jurisprudence

26.  Le choix de la mesure de réparation appartient à l’autorité administrative. Sans initiative de l’administration auprès des instances judiciaires, celles-ci ne peuvent pas requérir ou prononcer d’office la condamnation à la réparation (Cass., 10 mars 2009, P.08.1604.N). En effet, seule l’administration est compétente pour décider dans quelle mesure l’intérêt général requiert qu’une mesure de réparation soit demandée pour mettre fin à l’état illicite (Cass., 8 septembre 2009, P.09.0341.N).

27.  Selon la Cour de cassation, il appartient au pouvoir judiciaire de contrôler la légalité externe et interne de la demande de l’administration et d’examiner si elle est conforme à la loi ou si elle est entachée d’excès ou de détournement de pouvoir, mais qu’il n’appartient pas au juge d’apprécier l’opportunité de pareille demande. (Cass., 9 janvier 2002, P.00.0855.F ; Cass., 4 février 2003, P.01.1462.N ; Cass., 15 juin 2004, P.04.0237.N). Le juge doit examiner si le choix par l’administration de la remise en état ou d’une mesure de réparation déterminée a été opéré dans le seul but d’un bon aménagement du territoire. Il est tenu de ne donner aucune suite à une demande fondée sur des motifs étrangers à l’aménagement du territoire ou sur une conception manifestement déraisonnable d’un bon aménagement du territoire (Cass., 4 février 2003, précité ; Cass., 15 juin 2004, précité ; Cass., 6 juin 2018, P. 18.0314.F).

28.  Lorsque la légalité de la demande de réparation est critiquée, le juge est tenu de vérifier particulièrement si cette demande n’est pas manifestement déraisonnable, plus précisément apprécier l’avantage de la mesure de réparation demandée pour maintenir un bon aménagement du territoire par rapport à la charge qui en résulte pour le contrevenant. La réparation demandée doit être proportionnelle à l’atteinte portée à l’aménagement du territoire constatée in concreto et la mesure doit rester raisonnable comparativement à la charge qu’elle impose à la personne concernée (Cass., 5 janvier 2016, P.14.1754.N ; Cass., 5 février 2019, P.17.0756.N).

29.  Le caractère déraisonnable d’une demande de remise des lieux dans leur état peut s’apprécier en fonction de l’existence éventuelle d’une autre mesure de réparation s’avérant nécessaire compte tenu de la nature de l’infraction, de l’étendue de l’atteinte portée au bon aménagement du territoire, et de l’avantage résultant, pour cet aménagement, de la remise en état par rapport à la charge qui s’ensuivrait pour le contrevenant (Cass., 10 février 2009, P.08.1163.N ; Cass., 25 juin 2014, P. 14.0394.F ; Cass., 6 juin 2018, précité). Par ailleurs, l’importance du délai écoulé est également prise en compte en ce sens qu’en raison des circonstances ainsi modifiées, une réparation plus complète telle celle qui est demandée, pourrait paraître manifestement déraisonnable (Cass., 14 janvier 2014, P.12.1015.N).

30.  Le juge est en revanche tenu d’accueillir la mesure de réparation demandée si celle-ci est conforme à la loi (Cass., 16 mai 1995, Pasicrisie, 1995, I, no 238 ; Cass., 3 juin 2005, C.04.0029.N).

31.  La jurisprudence de la Cour d’arbitrage – désormais Cour constitutionnelle – va dans le même sens. Selon cette Cour, le juge est compétent pour contrôler la légalité externe et interne de la demande et pour examiner si elle est conforme à la loi ou si elle est entachée d’excès ou de détournement de pouvoir. Les cours et tribunaux doivent, dans chaque cas, examiner si la décision du fonctionnaire délégué et/ou du collège des bourgmestre et échevins de demander une mesure de réparation déterminée est exclusivement prise en vue du bon aménagement du territoire. S’il apparaissait que la demande de l’autorité s’appuie sur des motifs étrangers à l’aménagement du territoire ou sur une conception du bon aménagement du territoire qui serait manifestement déraisonnable, les cours et tribunaux ne devraient pas y donner suite. Un tel pouvoir de contrôle ne s’écarte pas de ce qui relève de la mission du juge dans toutes les contestations. Ce pouvoir de contrôle ne s’étend pas au-delà du domaine de la légalité externe et interne des actes administratifs. Lorsqu’il examine ces derniers, le juge ne peut se placer sur le plan de l’opportunité, car cela reviendrait à lui reconnaître une compétence incompatible avec les principes qui régissent les rapports entre l’administration et les juridictions (C. arbitr., 28 mars 2002, no 57/2002, considérants B.12.1-B.12.2 ; C. arbitr., 15 octobre 2002, no 152/2002, considérants B.12.1-B.12.2 ; C. arbitr., 14 janvier 2003, no 4/2003, considérants B.5.1-B.5.2).

GRIEF

32.  Invoquant l’article 6 § 1 de la Convention, les requérants se plaignent de ne pas avoir eu accès à un tribunal disposant d’une pleine juridiction.

EN DROIT

33.  Les requérants se plaignent que les juridictions pénales n’étaient pas compétentes pour se prononcer sur l’opportunité de la mesure de remise des lieux dans leur état initial. Ils invoquent l’article 6 § 1 de la Convention, qui, en ses parties pertinentes, est ainsi libellé :

« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue (...) par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ses droits et obligations de caractère civil, soit du bien-fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle. »

1. Thèses des parties
   1. Le Gouvernement

34.  Le Gouvernement indique que, dans le cadre des infractions à la réglementation urbanistique, le juge pénal est tenu d’apprécier si les éléments constitutifs de l’infraction sont réunis et, si tel est le cas, il examine la légalité externe et interne de la mesure de réparation sollicitée par l’administration. Le juge pénal peut ainsi rejeter toute mesure qui résulterait d’un excès de pouvoir ou d’un détournement de pouvoir, s’assurer que le choix de la mesure de réparation repose sur des faits avérés et n’est motivée que par un bon aménagement du territoire. Il peut également évaluer la proportionnalité de la mesure demandée par l’administration, celle-ci devant résulter d’un juste équilibre entre l’avantage apporté à l’aménagement du territoire et la charge qui en résulte pour l’intéressé (voir la jurisprudence de la Cour de cassation aux paragraphes 26-35 ci-dessus). Le juge pénal peut également tenir compte de l’existence éventuelle d’une autre mesure tout aussi efficace et moins contraignante pour l’intéressé, et de l’écoulement du temps (paragraphe 36 ci-dessus). Le Gouvernement en déduit que le juge pénal dispose d’une compétence suffisante pour exercer un contrôle approfondi de la mesure de réparation demandée, conformément aux exigences de l’article 6 § 1 de la Convention.

37.  Le Gouvernement concède que le juge pénal n’exerce pas un contrôle absolu, l’administration conservant un certain pouvoir discrétionnaire. Le juge pénal ne peut donc pas lui-même contrôler les motifs d’opportunité de la mesure sollicitée, faute de quoi il se substituerait intégralement au fonctionnaire délégué, ce qui contreviendrait au principe de la séparation des pouvoirs. De plus, il s’agit d’une matière particulièrement technique et seuls les services administratifs disposent de l’expertise suffisante pour estimer que le bon aménagement du territoire justifie une mesure de réparation, et le cas échéant laquelle en particulier.

38.  Enfin, le Gouvernement soutient que le juge pénal a en l’espèce examiné de manière attentive et approfondie la proportionnalité de la mesure de réparation demandée par l’administration. Il conclut à l’absence de fondement du grief.

1. Les requérants

39.  Selon les requérants, la mesure de remise des lieux en leur état initial devait faire l’objet d’un contrôle judiciaire de pleine juridiction, permettant au juge d’apprécier cette mesure et de la réformer en totalité, en droit comme en fait. Ils se plaignent que le juge pénal ne s’est pas prononcé sur l’opportunité et la proportionnalité de la mesure sollicitée par l’administration et n’a pas envisagé des mesures alternatives moins radicales que la remise en état des lieux. La question soulevée ne relevait d’aucune technicité particulière et le fonctionnaire délégué avait de façon sommaire refusé leur proposition de réaménagement. Ils en déduisent que leur cause n’a pas été entendue par un tribunal doté de pleins pouvoirs d’appréciation et d’une pleine juridiction quant à la mesure sollicitée par l’autorité administrative.

1. Appréciation de la Cour
   1. Principes généraux

40.  La Cour renvoie aux principes généraux relatifs à l’exigence d’un recours de « pleine juridiction » tels qu’ils ont été énoncés dans l’arrêt Ramos Nunes de Carvalho e Sá c. Portugal ([GC], nos 55391/13 et 2 autres, §§ 176-184, 6 novembre 2018 ; voir aussi SA Patronale hypothécaire c. Belgique, no 14139/09, §§ 36-39, 17 juillet 2018).

41.  En particulier, la Cour rappelle que pour qu’un « tribunal » puisse décider d’une contestation sur des droits et obligations de caractère civil en conformité avec l’article 6 § 1 de la Convention, il faut qu’il ait compétence pour se pencher sur toutes les questions de fait et de droit pertinentes pour le litige dont il se trouve saisi (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 176).

42.  Afin d’évaluer si, dans un cas donné, les juridictions internes ont effectué un contrôle d’une étendue suffisante, elle doit prendre en considération les compétences attribuées à la juridiction en question et des éléments tels que : a) l’objet de la décision attaquée, plus particulièrement si celle-ci a trait à un domaine spécifique exigeant des connaissances spécialisées ou si, et dans quelle mesure, elle implique l’exercice du pouvoir discrétionnaire de l’administration ; b) la méthode suivie pour parvenir à cette décision et, en particulier, les garanties procédurales existantes dans le cadre de la procédure devant l’autorité administrative ; et c) la teneur du litige, y compris les moyens de recours, tant souhaités que réellement développés (Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, 179, et les références qui y sont citées).

1. Application au cas d’espèce

43.  Avant toute chose, la Cour observe que les principes rappelés ci‑dessus (paragraphes 40-42) s’appliquent également aux contentieux relevant de la matière pénale au sens autonome donné à cette notion par la Convention (voir, par exemple, Silvester’s Horeca Service c. Belgique, no 47650/99, 4 mars 2004, A. Menarini Diagnostics S.r.l. c. Italie, no 43509/08, 27 septembre 2011, et Grande Stevens et autres c. Italie, nos 18640/10 et 4 autres, § 139, 4 mars 2014). Elle note toutefois que la mesure litigieuse n’a en l’espèce pas été infligée par une autorité administrative mais a seulement été sollicitée par celle-ci. Ce sont ensuite les juridictions pénales qui, après avoir déclaré les requérants coupables au pénal, ont décidé de leur imposer la mesure de réparation qui avait été sollicitée par le fonctionnaire délégué.

44.  Eu égard au grief formulé par les requérants, la Cour doit vérifier si la procédure dont ils ont fait l’objet a, prise dans son ensemble, respecté les exigences de l’article 6 de la Convention et, plus particulièrement, si les juridictions pénales ont opéré un contrôle juridictionnel d’une étendue suffisante. Pour déterminer si ces juridictions jouissaient de la plénitude de juridiction, au sens de la Convention, la Cour tiendra compte de leurs compétences et, dans la mesure du possible, des éléments rappelés au paragraphe 42 ci-dessus (voir, mutatis mutandis, Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 194).

a)      L’objet de la demande du fonctionnaire délégué

45.  Le litige portait sur le maintien, par les requérants, d’installations sans permis de bâtir, en infraction des règles urbanistiques applicables.

46.  Les juridictions internes ont considéré que le choix du mode de réparation impliquait une appréciation de l’aménagement du territoire (paragraphes 17 et 20 ci-dessus).

47.  La Cour note – tel que cela a été relevé par les juridictions internes et le Gouvernement – qu’il s’agissait là d’une question qui impliquait l’exercice d’un certain pouvoir discrétionnaire de la part de l’administration. Ce pouvoir était encadré par l’article 155 CWATUP qui déterminait les mesures de réparation que le fonctionnaire délégué pouvait demander (paragraphe 24 ci-dessus). En l’espèce, le fonctionnaire délégué a opté pour la remise en état des lieux.

b)     La procédure suivie par le fonctionnaire délégué pour parvenir à sa décision

48.  S’agissant ensuite de la méthode suivie pour parvenir à la décision litigieuse, la Cour constate que le fonctionnaire délégué ayant sollicité la mesure de réparation litigieuse ne constitue d’aucune manière un « tribunal » indépendant et impartial au sens de l’article 6 § 1 de la Convention.

49.  Cela étant dit, celui-ci n’a fait que solliciter une mesure de réparation, il n’a pas lui-même ordonné ladite mesure (paragraphe 43 ci‑dessus). Aussi, avant de transmettre le dossier au procureur du Roi aux fins d’entamer les poursuites pénales contre les requérants, le fonctionnaire délégué a entrepris des démarches auprès des requérants et de l’administration communale d’Houffalize en vue de régulariser la situation des parcelles litigieuses (paragraphe 7 ci-dessus). Au cours de cette phase administrative, les requérants ont pu faire valoir leurs arguments et proposer au fonctionnaire délégué des mesures de réparation alternatives.

50.  En l’absence de régularisation de la situation, la procédure s’est ensuite poursuivie devant les juridictions pénales dont il n’est pas contesté qu’elles constituent des tribunaux indépendants et impartiaux au sens de l’article 6 § 1 de la Convention et devant lesquelles les requérants ont bénéficié de l’ensemble des garanties procédurales prévues par cette disposition.

c)      Le litige devant les juridictions pénales

51.  S’agissant ensuite des moyens de recours souhaités et réellement développés par les requérants devant les juridictions internes, la Cour constate que les requérants se plaignent du fait que les juridictions pénales n’ont pas procédé au contrôle de l’opportunité et de la proportionnalité de la mesure de réparation sollicitée par l’administration. Des alternatives à la remise des lieux en état n’auraient pas été envisagées par le juge pénal.

52.  Le rôle de l’article 6 n’est pas, en principe, de garantir l’accès à un tribunal qui pourrait substituer sa propre appréciation ou son propre avis à ceux des autorités administratives (Bryan c. Royaume-Uni, 22 novembre 1995, § 44, série A no 335‑A, Sigma Radio Television Ltd c. Chypre, nos 32181/04 et 35122/05, § 153, 21 juillet 2011, SA Patronale hypothécaire, précité, § 47, et Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 178). La Cour a en particulier souligné le respect dû aux décisions prises par l’administration sur des questions d’opportunité qui souvent ont trait à des domaines spécialisés du droit (Sigma Radio Television Ltd, précité, § 153, Fazia Ali c. Royaume-Uni, no 40378/10, § 77, 20 octobre 2015, et Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 178).

53.  En revanche, une juridiction ne peut être considérée comme jouissant de la plénitude de juridiction que si elle a le pouvoir, notamment, d’apprécier la proportionnalité entre la faute commise et la sanction infligée (Le Compte, Van Leuven et De Meyere c. Belgique, 23 juin 1981, § 51, série A no 43, Albert et Le Compte c. Belgique, 10 février 1983, § 36, série A no 58, Diennet c. France, 26 septembre 1995, § 34, série A no 325‑A, Mérigaud c. France, no 32976/04, § 69, 24 septembre 2009, et Ramos Nunes de Carvalho e Sá, précité, § 201).

54.  En droit belge, dans le cadre des infractions urbanistiques, le juge pénal a la compétence de contrôler la légalité externe et interne d’une demande de remise en état et d’examiner si elle est conforme à la loi ou si elle est entachée d’excès ou de détournement de pouvoir. Il ne lui appartient en revanche pas d’apprécier l’opportunité de pareille demande. Le juge pénal examine si la décision de l’administration de demander une mesure de remise en état a été prise dans le but exclusif d’un bon aménagement du territoire et il doit laisser sans suite une demande qui est fondée sur des motifs qui sont étrangers à l’aménagement du territoire ou sur une conception de l’aménagement du territoire qui est manifestement déraisonnable (paragraphe 27 ci‑dessus).

55.  La présente affaire doit ainsi être distinguée de l’affaire Silvester’s Horeca Service c. Belgique, précité, qui concernait des amendes administratives infligées en raison d’infractions au code de la taxe sur la valeur ajoutée. Dans cette affaire, la Cour avait conclu à la violation de l’article 6 § 1 de la Convention au motif que la cour d’appel avait estimé qu’elle était uniquement appelée à examiner la réalité des infractions et à contrôler la légalité des amendes fiscales réclamées, sans être compétente pour apprécier l’opportunité ou accorder une remise complète ou partielle de celles-ci (ibidem, § 28).

56.  D’une part, la Cour note que dans cette dernière affaire il s’agissait d’amendes fiscales infligées comme sanction pour des infractions commises au code de la taxe sur la valeur ajoutée. En revanche, en l’espèce, il s’agit d’une mesure de remise des lieux dans leur état initial qui ne constitue pas une « peine » au sens du droit pénal belge (Jacques c. Belgique (déc.), no 11593/09, § 32, 5 septembre 2017). Aussi, la Cour a qualifié cette mesure d’« accessoire » qui a pour objectif de ne pas faire pérenniser une situation contraire aux règles d’aménagement du territoire (Steyaert c. Belgique (déc.), no 67963/12, § 51, 26 septembre 2017).

57.  D’autre part, et de manière plus importante encore, à la différence de l’affaire Silvester’s Horeca Service, les juridictions pénales étaient, en l’espèce, compétentes pour vérifier en particulier si la mesure de remise des lieux dans leur état initial n’était pas manifestement déraisonnable ou disproportionnée. Si cette mesure ne leur apparaissait pas raisonnable, elles devaient décider de ne pas donner suite à la mesure sollicitée par l’administration (paragraphe 58 ci-dessus ; voir dans le même sens, A. Menarini Diagnostics S.r.l., précité, § 64).

59.  Dans ces circonstances, la Cour considère que le seul fait que les juridictions pénales n’étaient pas compétentes pour contrôler l’opportunité de la mesure sollicitée par l’administration et donc pour, le cas échéant, choisir une autre mesure de réparation que la remise des lieux dans leur état initial, ne pose pas problème au regard de l’article 6 § 1 de la Convention.

60.  Pour le surplus, la Cour relève que tant le tribunal correctionnel que la cour d’appel ont dûment examiné la légalité de la mesure sollicitée par le fonctionnaire délégué, ont procédé à un examen approfondi, point par point, des moyens soulevés par les requérants et ont expliqué, pour chacune des mesures alternatives proposées, pourquoi elles n’étaient pas envisageables au regard de la loi (paragraphes 15, 17 et 18 ci-dessus). Ces juridictions ont également étudié en détail les allégations de violation de la Convention avant de conclure de manière motivée à l’absence de violation des dispositions invoquées par les requérants (dans le même sens, Potocka et autres c. Pologne, no 33776/96, § 57, CEDH 2001‑X, et Chaudet c. France, no 49037/06, § 37, 29 octobre 2009 ; voir également, a contrario, Steininger c. Autriche, no 21539/07, §§ 52-56, 17 avril 2012).

61.  Les considérations qui précèdent sont suffisantes pour permettre à la Cour de conclure que les juridictions internes ont procédé en l’espèce à un contrôle d’une portée suffisante au regard de l’article 6 § 1 de la Convention.

62.  Il s’ensuit que la requête est manifestement mal fondée et doit être rejetée conformément à l’article 35 §§ 3 a) et 4 de la Convention.

Par ces motifs, la Cour, à l’unanimité,

Déclare la requête irrecevable.

Fait en français puis communiqué par écrit le 18 mars 2021.

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Olga Chernishova Georgios A. Serghides
Greffière adjointe Président

ANNEXE