61984j0205

1 . recours en manquement – droit d ' action de la commission – proposition , dont l ' adoption serait de nature a mettre fin a l ' infraction , en instance devant le conseil – absence d ' incidence

( traite cee , art . 155 et 169 )

2 . libre circulation des personnes – liberte d ' etablissement – libre prestation des services – delimitation – entreprise maintenant , dans l ' etat membre ou les services sont pretes , une presence permanente – entreprise dont l ' activite est entierement ou principalement tournee vers le territoire d ' un autre etat membre – application des regles du traite relatives au droit d ' etablissement

( traite cee , art . 52 et 59 )

3 . libre prestation des services – restrictions – interdiction – effet direct

( traite cee , art . 59 et 60 )

4 . libre prestation des services – restrictions justifiees par l ' interet general – admissibilite – conditions

( traite cee , art . 59 et 60 )

5 . libre prestation des services – entreprises d ' assurance – exigence d ' un agrement – liceite – conditions

( traite cee , art . 59 et 60 ; directives du conseil 73/239 et 79/267 )

6 . libre prestation des services – entreprises d ' assurance – exigence d ' un etablissement stable – illiceite

( traite cee , art . 59 et 60 )

7 . droit communautaire – interpretation – methodes

8 . libre prestation des services – entreprises d ' assurance – coassurance – aperiteur – exigence d ' un etablissement stable – illiceite – exigence d ' un agrement – illiceite

( traite cee , art . 59 et 60 ; directive du conseil 78/473 )

1 . dans l ' accomplissement de la mission de veiller a l ' application des dispositions du traite que lui assigne l ' article 155 , il appartient a la commission , si elle estime qu ' un etat membre a manque a une des obligations qui incombent a celui-ci en vertu du traite , d ' introduire un recours en application de l ' article 169 . le seul fait que le conseil soit saisi d ' une proposition dont l ' adoption et la mise en oeuvre dans le droit national seraient de nature a faire disparaitre l ' infraction alleguee ne saurait faire obstacle a l ' introduction d ' un recours en manquement par la commission .

2 . une entreprise d ' assurance d ' un autre etat membre qui maintient , dans l ' etat membre ou elle prete des services , une presence permanente releve des dispositions du traite sur le droit d ' etablissement et cela meme si cette presence n ' a pas pris la forme d ' une succursale ou d ' une agence , mais s ' exerce par le moyen d ' un simple bureau , gere par le propre personnel de l ' entreprise , ou d ' une personne independante , mais mandatee pour agir en permanence pour celle-ci comme le ferait une agence . une telle entreprise d ' assurance ne saurait donc se prevaloir des dispositions relatives a la libre prestation des services pour ce qui est de ses activites dans l ' etat membre en cause .

De meme , on ne saurait denier a un etat membre le droit de prendre des disposi tions destinees a empecher que la liberte garantie par l ' article 59 soit utilisee par un prestataire dont l ' activite serait entierement ou principalement tournee vers son territoire , en vue de se soustraire aux regles professionnelles qui lui seraient applicables au cas ou il serait etabli sur le territoire de cet etat , une telle situation pouvant etre justiciable du chapitre relatif au droit d ' etablissement et non de celui des prestations de service .

3 . les articles 59 et 60 du traite sont devenus d ' application directe a l ' expiration de la periode de transition , sans que leur applicabilite soit surbordonnee a l ' harmonisation ou a la coordination des legislations des etats membres . ces articles exigent l ' elimination non seulement de toutes discriminations a l ' encontre du prestataire en raison de sa nationalite , mais egalement de toutes restrictions a la libre prestation des services imposees en raison de la circonstance que le prestataire est etabli dans un etat membre autre que celui ou la prestation doit etre fournie .

4 . la libre prestation des services , en tant que principe fondamental du traite , ne peut etre limitee que par des reglementations justifiees par l ' interet general et s ' appliquant a toute personne ou entreprise exercant une activite sur le territoire de l ' etat destinataire , dans la mesure ou cet interet n ' est pas sauvegarde par les regles auxquelles le prestataire est soumis dans l ' etat membre ou il est etabli . en outre , lesdites exigences doivent etre objectivement necessaires en vue de garantir l ' observation des regles professionnelles et d ' assurer la protection des interets qui constitue l ' objectif de celles-ci .

5 . en matiere d ' assurance directe , la protection des preneurs d ' assurance et des assures justifie , en l ' etat actuel du droit communautaire , que l ' etat membre destinataire de prestations d ' assurance assure l ' application de sa propre legislation en ce qui concerne les reserves ou provisions techniques et les conditions d ' assurance , des lors que les exigences de cette legislation ne vont pas au-dela de ce qui est necessaire pour assurer la protection des preneurs d ' assurance et des assures . l ' exigence d ' un agrement qu ' il appartient a l ' etat membre destinataire d ' accorder et de retirer est seule de nature a assurer un controle efficace et est de ce fait admissible . l ' agrement doit etre accorde sur demande a toute entreprise , etablie dans un autre etat membre , qui remplit les conditions prevues par la legislation de l ' etat destinataire , ces conditions ne peuvent pas faire double emploi avec les conditions legales equivalentes deja remplies dans l ' etat d ' etablissement et l ' autorite de controle de l ' etat destinataire doit prendre en consideration les controles et verifications deja effectues dans l ' etat membre d ' etablissement .

6 . si l ' exigence d ' un agrement constitue une restriction a la libre prestation des services , l ' exigence d ' un etablissement stable des prestataires de service est en fait la negation meme de cette liberte . elle a pour consequence d ' enlever tout effet utile a l ' article 59 du traite , dont l ' objet est precisement d ' eliminer les restrictions a la libre prestation des services de la part de personnes non etablies dans l ' etat sur le territoire duquel la prestation doit etre fournie . une telle exigence n ' est admissible que si elle constitue une condition indispensable pour atteindre l ' objectif recherche . en matiere de prestations d ' assurance directe il ne suffit pas que la presence sur place de tous les documents necessaires pour le controle des autorites de l ' etat destinataire soit de nature a faciliter l ' accomplissement de la mission de celles-ci . il faut encore que , meme dans le cadre d ' un regime d ' agrement , ces autorites ne puissent executer leur mission de controle de maniere efficace sans que l ' entreprise dispose , dans ledit etat membre , d ' un etablissement stable possedant tous les documents necessaires . tel n ' est pas le cas dans l ' etat actuel du droit communautaire .

7 . lorsqu ' un texte de droit derive communautaire est susceptible de plus d ' une interpretation , il convient de donner la preference a celle qui rend la disposition conforme au traite plutot qu ' a celle conduisant a constater son incompatibilite avec celui-ci .

8 . pour les assurances comprises dans la directive 78/473 sur la coassurance , non seulement l ' exigence d ' etablissement , mais aussi l ' obligation d ' agrement de l ' aperiteur prevues par une legislation nationale relative au controle des entreprises d ' assurance sont en contradiction avec les articles 59 et 60 du traite et donc egalement avec la directive .

Dans l ' affaire 205/84 ,

Commission des communautes europeennes , representee par son conseiller juridique , m . f.-w . albrecht , en qualite d ' agent , assiste par m . e . steindorff , professeur a la faculte de droit de l ' universite de munich , ayant elu domicile a luxembourg , chez m . m . beschel , membre de son service juridique , batiment jean monnet , kirchberg ,

Partie requerante , soutenue par

1 ) royaume des pays-bas , represente par m . i . verkade , secretaire general au ministere des affaires etrangeres , en qualite d ' agent , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 5 , rue c . m . spoo ,

2 ) royaume-uni , represente par m . j . r . j . braggins , du treasury solicitors ' department , queen anne ' s chambers , a londres , en qualite d ' agent , assiste de m . n . phillips , qc , et de m . p . lasok , barrister , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 28 , boulevard royal ,

Parties intervenantes ,

Contre

Republique federale d ' allemagne , representee par m . m . seidel , mandataire ad litem , ministerialrat au ministere federal de l ' economie , assiste par m . r . lukes , professeur a la faculte de droit de l ' universite de munster , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 20-22 , avenue emile reuter ,

Partie defenderesse ,

Soutenue par

1 ) royaume de belgique , en la personne du ministre des relations exterieures , represente par m . r . hoebaer , directeur au ministere des affaires etrangeres , du commerce exterieur et de la cooperation au developpement , en qualite d ' agent , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 4 , rue des girondins ,

2 ) royaume de danemark , represente par m . l . mikaelsen , conseiller juridique au ministere des affaires etrangeres , en qualite d ' agent , assiste par m . claus gulmann , professeur de droit , ayant elu domicile a luxembourg , aupres du charge d ' affaires danois , m . ib bodenhagen , conseiller ministeriel , ambassade royale de danemark , 11b , boulevard joseph-ii ,

3 ) republique francaise , representee par m . g . guillaume , directeur des affaires juridiques au ministere des relations exterieures , en qualite d ' agent , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 2 , rue bertholet ,

4 ) irlande , representee par m . l . j . dockery , chief state solicitor , dublin castle , a dublin , en qualite d ' agent , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 28 , route d ' arlon ,

5 ) republique italienne , en la personne de son agent , m . l . ferrari bravo , chef du service du contentieux diplomatique , des traites et des affaires legislatives , en qualite d ' agent , represente et assiste par m . o . fiumara , avvocato dello stato , ayant elu domicile a luxembourg , au siege de son ambassade , 5 , rue marie-adelaide ,

Parties intervenantes ,

Ayant pour objet de faire constater que la republique federale d ' allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu du traite cee , notamment de ses articles 59 et 60 , dans le domaine de la libre prestation de services d ' assurance , y compris de coassurance , et de la directive 78/473 du conseil , du 30 mai 1978 , portant coordination des dispositions legislatives , reglementaires et administratives en matiere de coassurance communautaire ( jo l 151 , p . 25 ),

1 par requete deposee au greffe de la cour le 14 aout 1984 , la commission des communautes europeennes a introduit , en vertu de l ' article 169 du traite cee , un recours visant a faire constater que la republique federale d ' allemagne ,

A ) en appliquant la versicherungsaufsichtsgesetz ( loi relative au controle des entreprises d ' assurance , ci-apres la ' vag ' ), dans la version de la quatorzieme loi de modification du 29 mars 1983 ( bgbl . i , p . 377 ), laquelle soumet a l ' obligation d ' etablissement et d ' agrement les entreprises d ' assurances de la communaute desireuses de fournir en republique federale d ' allemagne – par des representants , mandataires , agents et autres intermediaires – des prestations d ' assurance directe ( a l ' exception des assurances de transport ), et interdit aux intermediaires d ' assurance etablis en republique federale d ' allemagne de proposer a des residents des contrats d ' assurance avec des assureurs etablis dans un autre etat membre , a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 59 et 60 du traite ;

B ) en mettant en vigueur et en appliquant la quatorzieme loi de modification de la vag , precitee , visant a transposer la directive 78/473 du conseil , du 30 mai 1978 , portant coordination des dispositions legislatives , reglementaires et administratives en matiere de coassurance communautaire ( jo l 151 , p . 25 ), a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 59 et 60 du traite et de la directive susmentionnee , dans la mesure ou les dispositions de la loi prescrivent pour la coassurance communautaire que l ' aperiteur ( dans le cas de risques situes en republique federale d ' allemagne ) doit y etre etabli et autorise a y couvrir egalement seul les risques assures ;

C ) en fixant , par l ' intermediaire du bundesaufsichtsamt fur das versicherungswesen ( office federal de controle des assurances ) et dans le cadre de la transposition de la directive susmentionnee , des seuils trop eleves pour les risques dans les branches assurance incendie , responsabilite civile vehicules aeriens et responsabilite civile generale – risques pouvant faire l ' objet d ' une coassurance communautaire – dans la mesure ou la coassurance en tant que service est exclue de ce fait en republique federale d ' allemagne pour les risques situes au-dessous des seuils , a manque aux obligations qui lui incombent en vertu de l ' article 1er , paragraphe 2 , et de l ' article 8 de la directive 78/473 ainsi que des articles 59 et 60 du traite .

2 la commission a egalement introduit des recours en manquement contre la republique francaise ( affaire 220/83 ), le danemark ( affaire 252/83 ) et l ' irlande ( affaire 206/84 ) relatifs a la transposition , par ces etats membres , de la directive 78/473 precitee . dans ces recours , la commission fait valoir des griefs qui concordent largement avec ceux souleves sous b ) et c ) dans la presente affaire . par contre , ces recours ne comportent pas de griefs qui correspondent a celui sous a ), bien que , dans lesdits etats membres , les legislations generales sur le controle des entreprises d ' assurance comportent des restrictions similaires a celles qui font l ' objet de ce grief .

3 dans la presente affaire , les gouvernements belge , danois , francais , irlandais et italien sont intervenus au soutien de la republique federale d ' allemagne , alors que les gouvernements britannique et neerlandais sont intervenus a l ' appui de la commission .

4 en ce qui concerne les dispositions de la legislation allemande en cause , les directives communautaires de coordination dans le secteur de l ' assurance et les moyens et arguments tant des parties au recours que des parties intervenantes , il est renvoye au rapport d ' audience . ces elements du dossier ne sont repris ci-dessous que dans la mesure necessaire au raisonnement de la cour .

I – sur la recevabilite 5 a titre liminaire , il convient d ' examiner certains problemes de recevabilite qui ont ete debattus devant la cour .

6 le gouvernement irlandais a fait valoir que , en introduisant l ' ensemble de ces recours , la commission tente d ' anticiper sur les procedures deja engagees par le conseil en vertu de l ' article 57 , paragraphe 2 , du traite . la proposition de deuxieme directive concernant l ' assurance directe autre que l ' assurance sur la vie ( jo 1976 , c 32 , p . 2 , ci-apres denommee ' la proposition de deuxieme directive ' ), actuellement soumise a l ' examen du conseil , traiterait exactement les memes problemes de delimitation de la libre prestation des services qui sont en cause en l ' espece . en fait , la commission demanderait a la cour d ' assurer la mission que le traite a assignee au conseil .

7 a cet egard , il convient de rappeler que , selon l ' article 155 du traite , il incombe a la commission de veiller a l ' application des dispositions du traite . dans l ' accomplissement de cette mission , il lui appartient , si elle estime qu ' un etat membre a manque a une des obligations qui incombent a celui-ci en vertu du traite , d ' introduire un recours en application de l ' article 169 . le seul fait que la proposition d ' un acte legislatif , dont l ' adoption et la transposition en droit national seraient de nature a mettre fin a l ' infraction alleguee par la commission , se trouve deja soumise au conseil , n ' exclut pas que la commission introduise un tel recours en manquement .

8 les gouvernements francais et irlandais ont soutenu qu ' en realite la commission met en cause la conformite avec le traite de la directive 78/473 et , partant , conteste la legalite de celle-ci . or , la commission n ' aurait pas introduit en temps utile un recours en annulation contre cette directive . ces gouvernements expriment , des lors , des doutes serieux quant a la recevabilite de l ' action de la commission , qui tend a remettre en cause un texte de droit communautaire repute definitif .

9 il y a lieu de constater que cette argumentation met en lumiere une divergence d ' interpretation de la directive . dans son recours , la commission entend celle-ci dans un sens conforme a son interpretation des articles 59 et 60 du traite , alors que les deux gouvernements comprennent la directive de maniere contraire a ladite interpretation des articles 59 et 60 . or , ces problemes d ' interpretation ne peuvent etre tranches qu ' au moment de l ' examen du fond de l ' affaire .

10 dans ces conditions , rien ne s ' oppose a ce que la cour procede a l ' examen au fond .

Ii – sur le fond a – quant au premier grief de la commission 1 ) sur l ' objet du grief 11 il resulte du texte meme des conclusions de la commission que le premier grief porte sur les obligations d ' agrement et d ' etablissement imposees par la vag a tout prestataire de service dans le secteur de l ' assurance directe en general , a l ' exception des assurances de transport , qui ne sont pas soumises a ces obligations , et de la coassurance communautaire qui fait l ' objet des deuxieme et troisieme griefs . en outre , la cour prend acte du fait que , lors de la procedure orale , la commission a precise que le recours ne concerne pas les assurances obligatoires .

12 en revanche , repondant a une question de la cour , la commission a explique que , contrairement aux griefs relatifs a la coassurance communautaire , le premier grief concerne egalement les assurances sur la vie . au cours de la procedure orale , le gouvernement allemand a confirme qu ' il n ' a jamais mis en doute que ces assurances etaient visees par la procedure en manquement . certains des gouvernements intervenant au soutien de la republique federale d ' allemagne ont cependant considere la reponse de la commission comme une tentative d ' etendre l ' objet du recours , les privant ainsi de la possibilite de faire etat de situations particulieres au secteur des assurances sur la vie .

13 a cet egard , il convient de constater que l ' avis motive de meme que la requete sont rediges dans des termes generaux et visent des dispositions allemandes qui , elles , s ' appliquent egalement aux assurances sur la vie . il est vrai que ces deux documents ne mentionnent que la directive 73/239 du conseil , du 24 juillet 1973 , portant coordination des dispositions legislatives , reglementaires et administratives concernant l ' acces a l ' activite de l ' assurance directe autre que l ' assurance sur la vie , et son exercice ( jo l 228 , p . 3 ), et la directive 78/473 precitee relative a la coassurance communautaire et non pas la directive 79/267 du conseil , du 5 mars 1979 , portant coordination des dispositions legislatives , reglementaires et administratives concernant l ' acces a l ' activite de l ' assurance directe sur la vie , et son exercice ( jo l 63 , p . 1 ). cette circonstance peut toutefois s ' expliquer par le fait que , sur les points pertinents pour le present recours , la directive de 1979 ne differe pas de celle de 1973 . bien que les assurances sur la vie posent effectivement des problemes specifiques , notamment en ce qui concerne les conditions d ' assurance et le placement des provisions techniques , ces problemes peuvent etre distingues de ceux des exigences d ' etablissement et d ' agrement qui sont les seules a etre contestees par la commission dans le cadre du premier grief . dans ces circonstances , il y a lieu de considerer la reponse de la commission comme une precision et non pas comme une extension du recours .

14 dans sa conclusion relative au premier grief , la commission a mentionne , de maniere separee , l ' interdiction faite par la vag aux intermediaires etablis en republique federale d ' allemagne de proposer a des residents des contrats d ' assurance avec des assureurs etablis dans un autre etat membre . lors de la procedure devant la cour , la commission et le gouvernement britannique ont soutenu que de tels intermediaires , en donnant des conseils sur le choix d ' assurances et d ' assureurs , agissent dans le seul interet des preneurs d ' assurance . les raisons tenant a la protection de ceux-ci , que le gouvernement allemand a invoquees , ne pourraient donc aucunement justifier cette interdiction et cela d ' autant moins que , selon ce dernier gouvernement , la vag n ' interdit pas aux preneurs d ' assurance residant sur le territoire allemand de s ' adresser directement a l ' entreprise d ' assurance etrangere en cause .

15 le gouvernement allemand a replique que , lorsque le preneur d ' assurance s ' adresse , de sa propre initiative , directement a l ' entreprise d ' assurance etrangere , il est conscient de renoncer a la protection de la legislation de son pays . par contre , dans le cas d ' un intermediaire etabli en republique federale d ' allemagne , le preneur d ' assurance s ' adresserait a une entreprise indigene qui , toutefois , exerce ses activites dans l ' interet des entreprises d ' assurance et , en l ' occurrence , dans celui d ' une entreprise qui n ' est ni etablie ni agreee en allemagne . l ' interdiction en cause constituerait donc un complement necessaire aux exigences d ' etablissement et d ' agrement .

16 sur ce point , il convient de rappeler que la profession d ' intermediaire dans le secteur des assurances ne fait l ' objet d ' aucune reglementation communautaire permettant a la cour de constater qu ' un tel intermediaire exerce ses activites dans l ' interet de l ' une ou de l ' autre partie au contrat d ' assurance . en outre , la circonstance que le contrat d ' assurance a ete negocie a l ' aide d ' un intermediaire non mandate par l ' entreprise d ' assurance etrangere ne saurait changer la nature de ce contrat en tant que prestation de service fournie par cette derniere entreprise au preneur d ' assurance . il s ' ensuit que , en ce qui concerne les regles sur la libre prestation des services , l ' interdiction en cause ne peut etre dissociee du grief concer nant les obligations d ' etablissement et d ' agrement imposees a l ' entreprise d ' assurance en tant que prestataire de services et qu ' il suffit donc , pour la cour , de statuer sur ce grief .

17 il y a donc lieu de conclure que le premier grief de la commission concerne le secteur de l ' assurance dans son ensemble , a l ' exception des assurances de transport , de la coassurance communautaire et des assurances obligatoires et qu ' il vise les exigences d ' etablissement et d ' agrement imposees par la legislation allemande aux assureurs communautaires en tant que prestataires de services au sens du traite .

2 ) sur la notion de prestation de services en matiere d ' assurance 18 selon l ' article 59 , paragraphe 1 , du traite , la suppression des restrictions a la libre prestation des services a l ' interieur de la communaute s ' etend a tous les services fournis par des ressortissants des etats membres etablis dans un pays de la communaute autre que celui du destinataire de la prestation . aux termes de l ' article 60 , alinea 1 , sont considerees comme services , au sens du traite , les prestations fournies normalement contre remuneration , dans la mesure ou elles ne sont pas regies par les dispositions relatives a la libre circulation des marchandises , des capitaux et des personnes .

19 en ce qui concerne les prestations de services ainsi definies , ces articles exigent la suppression de toute restriction a leur libre circulation , sous reserve toutefois des dispositions de l ' article 61 et de celles des articles 55 et 56 auxquelles renvoie l ' article 66 . alors que ces dernieres dispositions ne sont pas en cause dans le present recours , le gouvernement italien a rappele que , selon l ' article 61 , paragraphe 2 , la liberation des assurances qui sont liees a des mouvements de capitaux doit etre realisee en harmonie avec la liberation progressive de la circulation des capitaux . a cet egard , il convient toutefois de relever que deja la premiere directive du conseil , du 11 mai 1960 , pour la mise en oeuvre de l ' article 67 du traite ( jo 1960 , p . 921 ), a prevu que les etats membres accordent toute autorisation de change afferente aux mouvements de capitaux , requise pour les transferts en execution de contrats d ' assurance , au fur et a mesure que ces contrats sont admis au benefice de la libre circulation des services en execution des articles 59 et suivants du traite .

20 si les regles sur les mouvements de capitaux ne sont donc pas de nature a restreindre la liberte de conclure des contrats d ' assurance sous forme de prestations de services en vertu des articles 59 et 60 , se pose toutefois le probleme de la delimitation du champ d ' application de ces articles par rapport a celui des dispositions du traite relatives au droit d ' etablissement .

21 a cet egard , il convient d ' admettre qu ' une entreprise d ' assurance d ' un autre etat membre qui maintient , dans l ' etat membre en cause , une presence permanente releve des dispositions du traite sur le droit d ' etablissement et cela meme si cette presence n ' a pas pris la forme d ' une succursale ou d ' une agence , mais s ' exerce par le moyen d ' un simple bureau , gere par le propre personnel de l ' entreprise , ou d ' une personne independante , mais mandatee pour agir en permanence pour celle-ci comme le ferait une agence . en raison de la definition precitee contenue dans l ' article 60 , alinea 1 , une telle entreprise d ' assurance ne saurait donc se prevaloir des articles 59 et 60 pour ce qui est de ses activites dans l ' etat membre en cause .

22 de meme , ainsi que la cour l ' a constate dans son arret du 3 decembre 1974 ( van binsbergen , 33/74 , rec . p . 1299 ), on ne saurait denier a un etat membre le droit de prendre des dispositions destinees a empecher que la liberte garantie par l ' article 59 soit utilisee par un prestataire dont l ' activite serait entierement ou principalement tournee vers son territoire , en vue de se soustraire aux regles professionnelles qui lui seraient applicables au cas ou il serait etabli sur le territoire de cet etat , une telle situation pouvant etre justiciable du chapitre relatif au droit d ' etablissement et non de celui des prestations de service .

23 il convient enfin de mentionner que , le champ d ' application des articles 59 et 60 etant defini en fonction des lieux d ' etablissement ou de residence du prestataire des services et de leur destinataire , il peut se poser des problemes particuliers lorsque le risque couvert par le contrat d ' assurance est situe sur le territoire d ' un etat autre que celui du preneur d ' assurance , destinataire des services . ces problemes qui n ' ont pas fait l ' objet de debats devant la cour ne seront pas examines par celle-ci dans le cadre de la presente affaire . l ' examen suivant ne concerne donc que les assurances contre des risques se situant dans l ' etat membre du preneur d ' assurance ( ci-apres denomme ' l ' etat destinataire ' ).

24 il decoule de ce qui precede que les prestations de services qu ' il faut examiner en vue de statuer sur le present recours concernent les seuls contrats d ' assurance contre des risques situes dans un etat membre et conclus , par un preneur d ' assurance etabli ou residant dans cet etat , avec un assureur qui est etabli dans un autre etat membre et qui ne maintient aucune presence permanente dans le premier etat ni ne dirige ses activites entierement ou principalement vers le territoire de cet etat .

3 ) sur la conformite des exigences litigieuses avec les articles 59 et 60 du traite 25 selon une jurisprudence constante de la cour , les articles 59 et 60 du traite sont devenus d ' application directe a l ' expiration de la periode de transition , sans que leur applicabilite soit subordonnee a l ' harmonisation ou a la coordination des legislations des etats membres . ces articles exigent l ' elimination non seulement de toutes discriminations a l ' encontre du prestataire en raison de sa nationalite , mais egalement de toutes restrictions a la libre prestation de services imposees en raison de la circonstance qu ' il est etabli dans un etat membre autre que celui ou la prestation doit etre fournie .

26 etant donne que le gouvernement allemand et certains des gouvernements intervenant a son appui se sont referes a l ' article 60 , alinea 3 , pour faire valoir que l ' etat destinataire peut appliquer sa legislation de controle egalement aux assureurs etablis dans un autre etat membre , il convient d ' ajouter , ainsi que la cour l ' a precise , notamment dans son arret du 17 decembre 1981 ( webb , 279/80 , rec . p . 3305 ), que ledit alinea a pour but , en premier lieu , de rendre possible au prestataire l ' exercice de son activite dans l ' etat membre destinataire sans discrimination par rapport aux ressortissants de cet etat . il n ' implique cependant pas que toute legislation nationale applicable aux ressortissants de cet etat et visant normalement une activite permanente des entreprises etablies dans celui-ci puisse etre appliquee integralement et de la meme maniere a des activites , de caractere temporaire , exercees par des entreprises etablies dans d ' autres etats membres .

27 la cour a cependant admis , notamment dans ses arrets du 18 janvier 1979 ( van wesemael , 110 et 111/78 , rec . p . 35 ) et du 17 decembre 1981 ( webb , 279/80 , precite ), que , compte tenu de la nature particuliere de certaines prestations de services , on ne saurait considerer comme incompatibles avec le traite des exigences specifiques imposees au prestataire , qui seraient motivees par l ' application de regles regissant ces types d ' activites . toutefois , la libre prestation des services , en tant que principe fondamental du traite , ne peut etre limitee que par des reglementations justifiees par l ' interet general et s ' appliquant a toute personne ou entreprise exercant une activite sur le territoire de l ' etat destinataire , dans la mesure ou cet interet n ' est pas sauvegarde par les regles auxquelles le prestataire est soumis dans l ' etat membre ou il est etabli . en outre , lesdites exigences doivent etre objectivement necessaires en vue de garantir l ' observation des regles professionnelles et d ' assurer la protection des interets qui constitue l ' objectif de celles-ci .

28 il convient de constater que les exigences en cause dans la presente affaire , a savoir les obligations imposees a un assureur , etabli dans un autre etat membre , agree par l ' autorite de controle de celui-ci et soumis au controle de cette autorite , d ' avoir un etablissement stable sur le territoire de l ' etat destinataire et d ' obtenir un agrement separe aupres de l ' autorite de controle de cet etat , constituent des restrictions a la libre prestation des services en ce qu ' elles rendent plus onereuses ces prestations dans l ' etat destinataire , notamment lorsque les activites de l ' assureur dans cet etat presentent un caractere purement occasionnel .

29 il s ' ensuit que ces exigences ne peuvent etre considerees comme compatibles avec les articles 59 et 60 du traite que s ' il est etabli qu ' il existe , dans le domaine de l ' activite consideree , des raisons imperieuses liees a l ' interet general qui justifient des restrictions a la libre prestation des services , que cet interet n ' est pas deja assure par les regles de l ' etat d ' etablissement et que le meme resultat ne peut pas etre obtenu par des regles moins contraignantes .

A ) sur l ' existence d ' un interet justifiant certaines restrictions a la libre prestation des services en matiere d ' assurances 30 ainsi que le gouvernement allemand et les parties intervenant a son appui l ' ont affirme , sans etre contredits par la commission ni par les gouvernements britannique et neerlandais , le secteur de l ' assurance constitue un domaine particulierement sensible du point de vue de la protection du consommateur en tant que preneur d ' assurance et assure . cela resulte notamment du caractere specifique de la prestation de l ' assureur qui est liee a des evenements futurs dont la survenance ou , en tout cas , le moment de celle-ci reste incertain a l ' epoque ou le contrat est conclu . l ' assure qui , apres un sinistre , n ' en obtient pas le dedommagement peut se trouver dans une situation tres precaire . de meme , il est , en regle generale , extremement difficile pour le preneur d ' assurance d ' apprecier si les perspectives d ' evolution de la situation financiere de l ' assureur et les clauses du contrat , le plus souvent imposees par ce dernier , lui donnent suffisamment de garantie d ' etre dedommage en cas de sinistre .

31 il faut , en outre , prendre en consideration , comme le gouvernement allemand l ' a releve , que , dans certaines branches , l ' assurance est devenue un phenomene de masse . en effet , des contrats sont conclus par un tres grand nombre de preneurs d ' assurance , a tel point que la sauvegarde des interets des assures et des tiers leses touche pratiquement toute la population .

32 ces caracteristiques particulieres , propres au secteur de l ' assurance , ont conduit tous les etats membres a introduire des legislations soumettant les entreprises d ' assurances a des regles imperatives , en ce qui concerne aussi bien leur situation financiere que les conditions d ' assurance qu ' elles appliquent , et a un controle permanent du respect de ces regles .

33 il apparait donc qu ' il existe , dans le domaine en cause , des raisons imperieuses liees a l ' interet general qui peuvent justifier des restrictions a la libre prestation des services , a condition toutefois que les regles de l ' etat d ' etablissement ne suffisent pas pour atteindre le niveau de protection necessaire et que les exigences de l ' etat destinataire n ' aillent pas au-dela de ce qui est necessaire a cet egard .

B ) sur le point de savoir si l ' interet general n ' est pas deja assure par les regles de l ' etat d ' etablissement 34 la commission ainsi que les gouvernements britannique et neerlandais soutiennent que , en tout cas depuis l ' adoption des premieres directives de coordination 73/239 et 79/267 , les considerations de protection susmentionnees sont dans une large mesure sauvegardees par le controle des autorites de l ' etat d ' etablissement .

35 a cet egard , il convient de relever , a titre liminaire , que , selon leurs visas , leurs considerants et le libelle de leurs dispositions , ces deux directives visent a faciliter la creation de succursales ou d ' agences dans un etat membre autre que celui du siege . elles reglent les relations entre , d ' une part , la legislation et l ' autorite de controle de l ' etat du siege et , d ' autre part , celles des etats ou l ' entreprise a etabli des succursales ou agences , mais elles ne visent pas les activites que l ' entreprise exerce sous forme de prestations de service au sens du traite . par consequent , il n ' est pas possible d ' appliquer les dispositions de ces directives a la relation entre l ' etat d ' etablissement , ou se trouvent le siege , la succursale ou l ' agence , et l ' etat dans lequel la prestation de service est fournie . cette relation n ' est visee que dans la proposition de deuxieme directive .

36 il y a cependant lieu d ' examiner si les deux premieres directives ont neanmoins prevu des conditions d ' exercice des activites d ' assurance suffisamment equivalentes dans toute la communaute et des possibilites de controle suffisamment efficaces , pour que les restrictions imposees par les etats destinataires aux entreprises prestataires de services soient supprimees dans leur totalite ou , du moins , en partie .

37 en ce qui concerne la situation financiere des entreprises d ' assurance , les deux directives contiennent des dispositions tres detaillees sur le patrimoine libre de l ' entreprise , a savoir son capital propre . ces dispositions visent a assurer la solvabilite de l ' entreprise et les directives imposent a l ' autorite de controle de l ' etat membre du siege de verifier l ' etat de solvabilite de l ' entreprise ' pour l ' ensemble de ses activites ' . cette formule doit etre entendue comme comprenant egalement les activites exercees sous forme de prestations de services . il s ' ensuit que l ' etat destinataire n ' est pas en droit de proceder lui-meme a de telles verifications , mais doit accepter un certificat de solvabilite etabli par l ' autorite de controle de l ' etat membre , sur le territoire duquel est situe le siege social de l ' entreprise prestataire de services . selon le gouvernement allemand , qui n ' a pas ete contredit par la commission , tel est le cas en republique federale d ' allemagne .

38 par contre , les deux directives n ' ont pas procede a l ' harmonisation des regles nationales concernant les reserves ou provisions techniques , c ' est-a-dire les moyens financiers qui sont immobilises pour servir de garantie aux engagements pris en vertu de contrats souscrits et qui sont distincts du capital propre de l ' entreprise . a cet egard , les directives ont expressement reserve l ' harmonisation necessaire a des directives ulterieures . les directives 73/239 et 79/267 ont donc laisse a chaque pays d ' exploitation le soin de regler selon son propre droit le calcul de telles reserves et de determiner la nature et l ' evaluation des actifs qui en constituent la contrepartie . les actifs correspondant aux activites exercees dans l ' etat membre en cause doivent etre localises dans cet etat et leur existence controlee par l ' autorite de controle de celui-ci , bien que les directives prevoient l ' obligation , pour l ' etat du siege , de veiller a ce que le bilan de l ' entreprise presente des actifs congruents et equivalents aux engagements contractes dans tous les pays ou elle exerce ses activites . la suppression de cette exigence de localisation n ' est proposee que dans le projet de deuxieme directive , qui vise notamment l ' harmonisation des dispositions nationales relatives aux reserves techniques .

39 pendant la procedure devant la cour , le gouvernement allemand et les gouvernements intervenus a son appui ont demontre l ' existence d ' importantes differences entre les regles nationales actuellement en vigueur et relatives aux reserves et provisions techniques , ainsi qu ' aux actifs qui en constituent la contrepartie . a defaut d ' une harmonisation a cet egard et de toute regle imposant a l ' autorite de controle de l ' etat membre d ' etablissement de controler le respect des regles en vigueur dans l ' etat destinataire , il convient d ' admettre que celui-ci est justifie a exiger et a controler le respect de ses propres regles sur les reserves et provisions techniques par rapport aux prestations de service fournies sur son territoire , des lors que ces regles ne vont pas au-dela de ce qui est necessaire pour assurer la protection des preneurs d ' assurance et des assures .

40 enfin , en ce qui concerne les conditions d ' assurance , les deux premieres directives de coordination ne comportent aucune harmonisation et laissent a chaque etat membre d ' exploitation le soin de veiller au respect de ses propres regles imperatives par rapport aux activites exercees sur son territoire . la proposition de deuxieme directive determine le champ d ' application de telles regles imperatives et exclut leur application a certaines assurances de caractere commercial , qui sont definies de maniere detaillee . compte tenu des differences considerables entre les regles nationales a cet egard , il convient de constater que , sur ce point egalement et sous la meme reserve , l ' etat membre destinataire est justifie a exiger et a controler le respect de ses propres regles par rapport aux prestations de services fournies sur son territoire .

41 il y a donc lieu de reconnaitre que , en l ' etat actuel du droit communautaire , les considerations sur la protection des preneurs d ' assurance et des assures qui ont ete decrites ci-dessus justifient que l ' etat membre destinataire assure l ' application de sa propre legislation en ce qui concerne les reserves ou provisions techniques et les conditions d ' assurance , des lors que les exigences de cette legislation ne vont pas au-dela de ce qui est necessaire pour assurer la protection des preneurs d ' assurance et des assures . il reste des lors a examiner s ' il est necessaire que ce controle s ' effectue dans le cadre d ' un regime d ' agrement et sous la condition que l ' entreprise d ' assurance dispose d ' un etablissement stable dans l ' etat destinataire .

C ) sur la necessite d ' un regime d ' agrement 42 la commission ne conteste pas a l ' etat destinataire le droit d ' exercer un certain controle a l ' egard des entreprises d ' assurance qui fournissent des prestations de services sur son territoire . lors de la procedure orale , elle a meme admis la possibilite de prevoir certaines mesures de controle prealables a tout exercice d ' activites sous forme de prestations de services par l ' entreprise concernee . elle a toutefois maintenu que de telles mesures doivent etre prises dans le cadre d ' un regime moins contraignant que celui d ' un agrement , sans toutefois expliciter les modalites eventuelles d ' un tel regime .

43 le gouvernement allemand et les gouvernements intervenus a son appui font valoir que le controle necessaire ne peut etre exerce en dehors d ' un regime d ' agrement permettant un examen prealable au commencement des activites , une surveillance continue de celles-ci et la possibilite de retirer l ' agrement en cas d ' infractions graves et persistantes .

44 a cet egard , il convient de relever que , dans tous les etats membres , le controle des entreprises d ' assurance est organise dans le cadre d ' un regime d ' agrement et que la necessite d ' un tel systeme est reconnue par les deux premieres directives de coordination pour ce qui concerne les activites visees par elles . selon les articles 6 de ces directives , chaque etat membre fait dependre l ' acces a l ' activite de l ' assurance sur son territoire d ' un agrement administratif . l ' entreprise qui etablit des succursales ou des agences dans des etats membres autres que celui du siege doit donc obtenir un agrement aupres de l ' autorite de controle de chacun de ces etats .

45 il est a noter , d ' ailleurs , que la proposition de deuxieme directive prevoit le maintien de ce regime . pour chaque etat membre ou l ' entreprise desire exercer ses activites sous forme de prestations de services , elle doit obtenir un agrement administratif . si , selon le projet , cet agrement doit etre obtenu aupres de l ' autorite de controle de l ' etat d ' etablissement , cette autorite doit toutefois consulter prealablement celle de l ' etat destinataire en lui transmettant copie de l ' ensemble du dossier . le projet envisage en outre une collaboration permanente entre les deux autorites de controle permettant notamment a celle de l ' etat d ' etablissement de prendre toutes mesures utiles , pouvant aller jusqu ' au retrait de l ' agrement , pour mettre fin aux infractions qui lui ont ete signalees par l ' autorite de controle de l ' etat destinataire .

46 dans ces circonstances , on ne saurait rejeter l ' argument du gouvernement allemand selon lequel seule l ' exigence d ' un agrement peut assurer , de maniere efficace , le controle qui , compte tenu des considerations precedentes , est justifie par des raisons tenant a la protection des consommateurs en tant que preneurs d ' assurance et assures . etant donne qu ' un systeme , tel que celui propose dans le projet de deuxieme directive , qui confie l ' administration du regime d ' agrement a l ' etat membre d ' etablissement en collaboration etroite avec l ' etat destinataire ne peut etre instaure que par la voie legislative , il faut egalement admettre que , en l ' etat actuel du droit communautaire , il appartient a l ' etat destinataire d ' accorder et de retirer cet agrement .

47 il convient toutefois de souligner que l ' agrement doit etre accorde sur demande a toute entreprise , etablie dans un autre etat membre , qui remplit les conditions prevues par la legislation de l ' etat destinataire , que ces conditions ne peuvent pas faire double emploi avec les conditions legales equivalentes deja remplies dans l ' etat d ' etablissement et que l ' autorite de controle de l ' etat destinataire doit prendre en consideration les controles et verifications deja effectues dans l ' etat membre d ' etablissement . or , selon le gouvernement allemand qui , sur ce point , n ' a pas ete contredit par la commission , le regime d ' agrement allemand est pleinement conforme a ces exigences .

48 il convient encore d ' examiner si l ' exigence d ' agrement qui , selon la vag , concerne toute activite d ' assurance a l ' exception des assurances de transport , est justifiee dans sa generalite . a cet egard , il a ete souligne notamment par le gouvernement britannique que la libre circulation des services est d ' importance surtout pour les assurances commerciales et que , precisement pour ces assurances , les raisons de protection du preneur d ' assurance invoquees par le gouvernement allemand et les gouvernements intervenus a son appui ne jouent pas .

49 il decoule de ce qui precede que l ' exigence d ' agrement ne peut etre maintenue que dans la mesure ou elle est justifiee par les raisons de protection du preneur d ' assurance et de l ' assure invoquees par le gouvernement allemand . il convient egalement d ' admettre que ces raisons n ' ont pas la meme importance pour tout le secteur de l ' assurance et qu ' il peut meme exister des cas ou , en raison du caractere du risque assure et du preneur d ' assurance , il n ' y a aucun besoin de proteger celui-ci par l ' application des regles imperatives de son droit national .

50 toutefois , s ' il est vrai que la proposition de deuxieme directive a tenu compte de ces considerations en excluant , notamment , les assurances de caractere commercial , definies de facon detaillee , de l ' application des regles imperatives de l ' etat destinataire , il faut egalement constater que , compte tenu des elements de droit et de fait dont elle dispose , la cour n ' est pas en mesure d ' introduire une telle distinction generale et d ' en fixer les limites avec suffisamment de precision pour determiner les cas particuliers dans lesquels les besoins de protection , caracteristiques des activites d ' assurance en general , ne justifient pas l ' exigence d ' un agrement .

51 il decoule de ce qui precede que le premier grief de la commission doit etre rejete dans la mesure ou il est dirige contre l ' exigence d ' agrement .

D ) sur la necessite de l ' etablissement 52 si l ' exigence d ' un agrement constitue une restriction a la libre prestation des services , l ' exigence d ' un etablissement stable est en fait la negation meme de cette liberte . elle a pour consequence d ' enlever tout effet utile a l ' article 59 du traite , dont l ' objet est precisement d ' eliminer les restrictions a la libre prestation des services de la part de personnes non etablies dans l ' etat sur le territoire duquel la prestation doit etre fournie ( voir , notamment , les arrets du 3 decembre 1974 , precite , du 26 novembre 1975 , coenen , 39/75 , rec . p . 1547 , et du 10 fevrier 1982 , transporoute , 76/81 , rec . p . 417 ). pour qu ' une telle exigence soit admise , il faut etablir qu ' elle constitue une condition indispensable pour atteindre l ' objectif recherche .

53 a cet egard , le gouvernement allemand fait observer notamment que l ' exigence d ' un etablissement dans l ' etat destinataire met l ' autorite de controle de cet etat a meme de verifier sur place et d ' une maniere continue l ' activite exercee par l ' assureur agree et que , sans cette exigence , cette autorite serait incapable d ' executer sa mission .

54 dans sa jurisprudence , la cour a deja souligne , en dernier lieu dans son arret du 3 fevrier 1983 ( van luipen , 29/82 , rec . p . 151 ), que des considerations d ' ordre administratif ne sauraient justifier une derogation , par un etat membre , aux regles du droit communautaire . cette consideration s ' applique d ' autant plus lorsque la derogation en cause revient a exclure l ' exercice d ' une des libertes fondamentales garanties par le traite . en l ' espece , il ne suffit donc pas que la presence sur place de tous les documents necessaires pour le controle des autorites de l ' etat destinataire soit de nature a faciliter l ' accomplissement de la mission de celles-ci . il faut encore demontrer que , meme dans le cadre d ' un regime d ' agrement , ces autorites ne pourraient executer leur mission de controle de maniere efficace sans que l ' entreprise dispose , dans ledit etat membre , d ' un etablissement stable possedant tous les documents necessaires .

55 une telle demonstration n ' a pas ete faite . ainsi qu ' il a ete constate ci-dessus , le droit communautaire en matiere d ' assurance ne s ' oppose pas , dans son etat actuel , a ce que l ' etat destinataire exige que les actifs qui correspondent aux reserves ou provisions techniques afferentes aux activites exercees sur son territoire soient localises dans cet etat . dans ce cas , la presence de ces actifs peut etre verifiee sur place , meme si l ' entreprise ne dispose d ' aucun etablissement stable dans ledit etat . pour les autres conditions de l ' activite soumises a controle , il apparait a la cour que ce controle peut etre exerce en se fondant sur des copies de bilans , comptes et documents commerciaux , y compris des conditions d ' assurance et des programmes d ' activites , envoyees a partir de l ' etat d ' etablissement et dument certifiees par les autorites de cet etat membre . dans le cadre d ' un regime d ' agrement , il est possible de soumettre l ' entreprise a de telles conditions de controle dans l ' acte d ' agrement et d ' en assurer le respect , le cas echeant , au moyen d ' un retrait de cet acte .

56 ainsi , il n ' a pas ete etabli que les considerations admises ci-dessus et tenant a la protection du preneur d ' assurance et de l ' assure , rendent indispensable l ' etablissement de l ' assureur sur le territoire de l ' etat destinataire .

57 pour ce qui est du premier grief de la commission , il y a donc lieu de conclure que la republique federale d ' allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 59 et 60 du traite cee , en soumettant , par la versicherungsaufsichtsgesetz , a l ' obligation d ' avoir un etablissement sur son territoire les entreprises d ' assurance de la communaute desireuses d ' y fournir , par des representants , mandataires , agents et autres intermediaires , des prestations d ' assurance directe a l ' exception des assurances de transports , sous reserve toutefois des assurances obligatoires et des assurances pour lesquelles l ' assureur soit maintient une presence permanente devant etre assimilee a une agence ou succursale , soit dirige ses activites entierement ou principalement vers le territoire de la republique federale d ' allemagne .

B – quant au deuxieme grief de la commission 58 par son deuxieme grief , la commission cherche a faire constater un manquement aussi bien a la directive 78/473 sur la coassurance communautaire qu ' aux articles 59 et 60 du traite . ce grief se fonde cependant , tout comme le premier grief , sur la these que les obligations d ' agrement et d ' etablissement sont contraires aux articles 59 et 60 du traite , en ce qui concerne l ' ensemble du secteur de l ' assurance . pour la commission , il n ' y a donc aucune raison de distinguer a cet egard entre la situation de l ' assureur en general et celle de l ' aperiteur en particulier . la republique federale d ' allemagne aurait ainsi commis une infraction auxdits articles lorsque , en transposant la directive 78/473 en droit national , elle a uniquement dispense les autres coassureurs , et non l ' aperiteur , de ces obligations .

59 la commission reconnait que la directive est ambigue sur ce point , mais elle soutient que celle-ci doit etre interpretee dans le sens de la conformite avec le traite , ce que les etats membres ont admis dans leur declaration commune figurant au proces-verbal de la reunion du conseil du 23 mai 1978 . par consequent , la directive ne pourrait en aucune maniere etre consideree comme obligeant l ' aperiteur a etre agree et a s ' etablir dans l ' etat membre ou le risque est situe .

60 pour sa part , le gouvernement allemand renvoie a la distinction operee par la directive 78/473 entre l ' aperiteur et les autres coassureurs . les dispositions de cette directive relatives a l ' aperiteur , et notamment l ' article 2 , paragraphe 1 , sous c ), en ce qu ' il renvoie a la directive 73/239 , demontreraient que le pays du risque peut exiger que l ' aperiteur soit etabli et agree sur son territoire , de sorte qu ' il puisse couvrir seul tout le risque . par consequent , la legislation allemande ne violerait ni la directive 78/473 ni les articles 59 et 60 du traite .

61 il est vrai que ladite disposition de la directive prevoit que ' l ' aperiteur est agree dans les conditions prevues par la premiere directive de coordination , c ' est-a-dire qu ' il est traite comme l ' assureur qui couvrirait la totalite du risque ' . la directive n ' indique toutefois pas dans quel etat membre l ' aperiteur doit etre agree et il decoule des constatations ci-dessus sous a que , selon le droit communautaire , un assureur , deja agree et etabli dans un etat membre , ne doit pas necessairement etre etabli dans un autre etat membre pour pouvoir couvrir la totalite d ' un risque situe sur le territoire de ce dernier etat .

62 ainsi que la cour l ' a constate dans son arret du 13 decembre 1983 ( commission/conseil , 218/82 , rec . p . 4063 ), lorsqu ' un texte de droit derive communautaire est susceptible de plus d ' une interpretation , il convient de donner la preference a celle qui rend la disposition conforme au traite plutot qu ' a celle conduisant a constater son incompatibilite avec celui-ci . dans ces circonstances , il n ' y a pas lieu d ' interpreter la directive isolement , mais d ' examiner si les exigences en cause sont ou non contraires aux dispositions du traite precitees , et d ' appliquer le resultat de cet examen en vue de l ' interpretation de la directive .

63 or , en ce qui concerne le secteur de l ' assurance en general , la cour a deja constate ci-dessus que l ' obligation d ' etablissement est incompatible avec les articles 59 et 60 du traite . par consequent , une exigence dans ce sens vis-a-vis de l ' aperiteur ne peut etre fondee sur la directive 78/473 . il suffit donc d ' examiner si l ' obligation pour l ' aperiteur d ' etre agree dans le pays du risque est conforme au droit communautaire .

64 a cet egard , il ressort de l ' examen du premier grief que l ' exigence d ' agrement , dans l ' etat destinataire , d ' une entreprise d ' assurance prestataire de services ne peut etre consideree comme compatible avec le traite que dans la mesure ou elle est justifiee par des raisons tenant a la protection du consommateur en tant que preneur d ' assurance ou assure . or , selon son article 1er , paragraphe 2 , la directive 78/473 ne concerne que les assurances contre des risques qui , par leur nature ou par leur importance , necessitent la participation de plusieurs assureurs pour leur garantie . en outre , selon son article 1er , paragraphe 1 , la directive ne s ' applique qu ' aux operations de coassurance communautaire portant sur certains des risques enumeres a l ' annexe de la directive 73/239 . par exemple , elle ne concerne ni les assurances sur la vie , ni les assurances contre les accidents et la maladie , ni les assurances de responsabilite civile resultant de la circulation routiere . les assurances visees par la directive ne sont prises que par des grandes entreprises ou des groupes d ' entreprises qui sont en mesure d ' apprecier et de negocier les polices d ' assurance qui leur sont proposees ; par consequent , les arguments tires de la protection des consommateurs n ' ont pas la meme pertinence que dans le cas d ' autres formes d ' assurance .

65 il ressort egalement de l ' examen du premier grief que l ' exigence d ' agrement dans l ' etat destinataire n ' est pas non plus justifiee si l ' entreprise prestataire de services remplit deja des conditions equivalentes dans l ' etat membre d ' etablissement et s ' il est instaure un systeme de collaboration entre les autorites de controle des etats membres interesses , qui assure un controle efficace du respect de telles conditions egalement en ce qui concerne les prestations de services . or , comme il ressort des considerants de la directive 78/473 , celle-ci vise a realiser le minimum de coordination estime necessaire pour faciliter l ' exercice effectif de l ' activite de coassurance communautaire et la directive organise une collaboration particuliere entre les autorites de controle des etats membres et entre ces autorites et la commission qui , pour les prestations de services dans le secteur de l ' assurance en general , n ' est prevue que dans la proposition de deuxieme directive .

66 d ' ailleurs , une difference de traitement a cet egard entre l ' aperiteur et les autres coassureurs n ' apparait pas objectivement justifiee . en effet , si c ' est a l ' aperiteur qu ' il revient de negocier le contrat et d ' en assurer l ' execution , rien ne s ' oppose a ce qu ' il couvre une partie du risque bien inferieure a celle des autres coassureurs .

67 dans ces conditions et pour les assurances comprises dans la directive 78/473 sur la coassurance , non seulement l ' exigence d ' etablissement mais aussi l ' obligation d ' agrement de l ' aperiteur prevues par la vag sont en contradiction avec les articles 59 et 60 du traite et , donc , egalement avec la directive .

68 il y a donc lieu de constater que la republique federale d ' allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 59 et 60 du traite cee et de la directive 78/473 du conseil , dans la mesure ou les dispositions de sa legislation prescrivent pour la coassurance communautaire que l ' aperiteur , dans le cas de risques situes en republique federale d ' allemagne , doit y etre etabli et agree .

C – quant au troisieme grief de la commission 69 selon son libelle , le troisieme grief concerne le niveau des seuils fixes en republique federale d ' allemagne pour certains risques faisant l ' objet de la coassurance communautaire . toutefois , au cours de la procedure devant la cour , la commission a precise que ce grief est en realite dirige contre l ' existence meme de tels seuils .

70 il convient cependant de constater qu ' il s ' agit la d ' un grief different et plus etendu que celui formule dans les conclusions de la requete . sa recevabilite ne peut donc etre admise . en ce qui concerne le grief initial , la commission n ' a apporte aucune argumentation visant a demontrer que le niveau des seuils fixes par la legislation allemande est trop eleve .

71 il s ' ensuit que le troisieme grief de la commission doit etre rejete .

Iii – sur les depens

72 aux termes de l ' article 69 , paragraphe 2 , du reglement de procedure , toute partie qui succombe est condamnee aux depens . toutefois , selon le paragraphe 3 , alinea 1 , du meme article , la cour peut compenser les depens en totalite ou en partie , si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs . chacune des parties ayant succombe sur certains chefs du recours , il y a lieu de compenser les depens .

Par ces motifs ,

La cour

Declare et arrete :

1 ) la republique federale d ' allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 59 et 60 du traite cee , en soumettant , par la versicherungsaufsichtsgesetz , a l ' obligation d ' etablissement les entreprises d ' assurance de la communaute desireuses de fournir dans cet etat membre , par des representants , mandataires , agents et autres intermediaires , des prestations d ' assurance directe a l ' exception des assurances de transports , sous reserve toutefois des assurances obligatoires et des assurances pour lesquelles l ' assureur soit maintient une presence permanente devant etre assimilee a une agence ou succursale , soit dirige ses activites entierement ou principalement vers le territoire de la republique federale d ' allemagne .

2 ) la republique federale d ' allemagne a manque aux obligations qui lui incombent en vertu des articles 59 et 60 du traite cee et de la directive 78/473 du conseil , du 30 mai 1978 , portant coordination des dispositions legislatives , reglementaires et administratives en matiere de coassurance communautaire , en prescrivant pour les prestations de services relevant de la coassurance communautaire que l ' aperiteur , dans le cas de risques situes en republique federale d ' allemagne , doit y etre etabli et agree .

3 ) le recours est rejete pour le surplus .

4 ) chacune des parties , y inclus les parties intervenantes , supportera ses propres depens .