61984j0247

Libre circulation des marchandises – derogations – protection de la sante publique – reglementation relative a l ' utilisation d ' un additif colorant pour un certain type de denree – justification – limites

( traite cee , art . 30 et 36 )

Compte tenu des incertitudes subsistant en l ' etat actuel de la recherche scientifique en matiere d ' additifs colorants et de l ' absence d ' harmonisation des legislations nationales , les articles 30 et 36 du traite ne s ' opposent pas a une reglementation nationale qui , pour les denrees alimentaires ayant subi une coloration , meme importees d ' un autre etat membre ou elles sont legalement commercialisees , exige que l ' utilisation d ' un colorant donne pour un type de denree donne soit inscrite sur une liste positive nationale et qui soumet toute demande d ' une telle inscription a un comite d ' experts en vue d ' obtenir un avis portant sur la nocivite de l ' additif , sur son degre de tolerance par l ' organisme humain et sur la necessite , l ' utilite et l ' opportunite de son emploi .

En appliquant une telle reglementation aux produits importes d ' un autre etat membre et legalement commercialises dans cet etat , les autorites nationales doivent cependant , compte tenu du principe de proportionnalite qui est a la base de la derniere phrase de l ' article 36 , autoriser la coloration de la denree si , compte tenu des habitudes alimentaires dans l ' etat membre importateur , celle-ci repond a un besoin reel , et , lors de l ' appreciation du risque general que la matiere colorante effectivement employee peut presenter pour la sante , ces autorites doivent tenir compte des resultats de la recherche scientifique internationale , et notamment des travaux du comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine .

Dans l ' affaire 247/84 ,

Ayant pour objet une demande adressee a la cour , en application de l ' article 177 du traite cee , par la cour d ' appel de bruxelles et visant a obtenir , dans la procedure penale pendante devant cette juridiction contre

Leon motte ,

Une decision a titre prejudiciel sur l ' interpretation des dispositions du traite cee relatives aux mesures d ' effet equivalant a des restrictions quantitatives a la libre circulation des marchandises ,

1 par arret du 26 septembre 1984 , parvenu a la cour le 16 octobre suivant , la cour d ' appel de bruxelles a pose , en vertu de l ' article 177 du traite cee , une question prejudicielle relative a l ' interpretation des dispositions de ce traite en matiere de libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute , et notamment de l ' article 36 du traite .

2 cette question a ete soulevee dans le cadre d ' une procedure penale engagee contre m . leon motte pour avoir importe en belgique des oeufs de lompes noirs et rouges en conserve , colores par l ' adjonction respectivement d ' indigotine et de rouge de cochenille a , qui n ' etaient pas autorises en vertu de la reglementation belge pour ce type de denrees .

3 apres avoir constate que le produit litigieux avait ete importe de la republique federale d ' allemagne , ou les deux colorants en cause sont autorises pour la preparation des oeufs de poissons en conserve , et que ces memes colorants sont egalement autorises en belgique pour toute une serie d ' autres aliments , la cour d ' appel s ' est demande s ' il n ' y avait pas en l ' espece une restriction deguisee dans le commerce entre les etats membres au sens de la derniere phrase de l ' article 36 du traite . estimant qu ' il s ' agissait d ' une question de principe qui mettait en cause l ' interpretation des dispositions du traite , la cour d ' appel a pose la question suivante :

' l ' interdiction par l ' ar ( arrete royal ) du 27 juillet 1978 d ' utiliser l ' indigotine et le rouge de cochenille a dans la preparation des oeufs de poissons non fumes est-elle une mesure equivalant a une restriction quantitative a la libre circulation des biens? '

4 il ressort du dossier que l ' arrete royal en question ( moniteur belge du 20.10.1978 , p . 12523 ) fixe la liste des additifs autorises dans les denrees alimentaires et qu ' il a ete arrete en vertu de la loi du 24 janvier 1977 relative a la protection de la sante des consommateurs en ce qui concerne les denrees alimentaires et les autres produits ( moniteur belge du 8.4.1977 , p . 4501 ). cette loi interdit , sous peine correctionnelle , la participation a la production ou a la commercialisation de denrees alimentaires non conformes aux regles qu ' elle enonce et elle prevoit que le roi etablit la liste des additifs qui peuvent etre utilises dans les denrees alimentaires . aux termes de l ' article 4 , paragraphe 2 , de la loi , toute demande d ' inscription sur cette liste est soumise au conseil superieur d ' hygiene pour avis sur la nocivite de l ' additif et sur son degre de tolerance par l ' organisme humain , ainsi que sur la necessite , l ' utilite et l ' opportunite de l ' emploi de l ' additif .

5 conformement a ces dispositions , l ' arrete royal vise dans la question prejudicielle autorise l ' adjonction des colorants en cause dans l ' affaire au principal a certaines denrees autres que les oeufs de poissons non fumes et il autorise egalement l ' adjonction , a cette derniere denree , de certains colorants autres que ceux en cause . par contre , l ' arrete n ' autorise pas les colorants litigieux pour les oeufs de poissons non fumes ; il ressort en effet des observations presentees a la cour par le gouvernement belge qu ' a l ' epoque , personne n ' avait demande l ' inscription de cette combinaison sur la liste positive des additifs et que , de ce fait , les autorites belges n ' avaient pas eu l ' occasion de prendre position sur une telle inscription .

6 dans ces circonstances , il convient de comprendre la question prejudicielle comme visant a savoir si les regles communautaires doivent etre interpretees en ce sens qu ' elles s ' opposent non pas a une interdiction d ' utiliser l ' indigotine et le rouge de cochenille a dans la preparation des oeufs de poissons non fumes , mais a une reglementation nationale qui , meme pour des denrees alimentaires importees d ' un autre etat membre ou elles sont commercialisees legalement , exige que l ' utilisation du colorant en cause pour ce type de denree ait ete inscrite sur une liste positive nationale et qui soumet toute demande d ' une telle inscription a un comite d ' experts en vue d ' obtenir un avis portant sur la nocivite de l ' additif , sur son degre de tolerance par l ' organisme humain et sur la necessite , l ' utilite et l ' opportunite de l ' emploi de l ' additif .

7 a cet egard , le prevenu au principal , les gouvernements allemand , belge , danois et neerlandais ainsi que la commission ont presente des observations a la cour .

8 le prevenu au principal fait valoir qu ' une telle reglementation constitue une mesure d ' effet equivalant a une restriction quantitative a l ' importation au sens des dispositions du traite en matiere de libre circulation des marchandises . si , comme c ' est le cas de la reglementation belge en cause , elle a ete introduite apres l ' entree en vigueur du traite , elle serait donc contraire a l ' article 32 , alinea 1 , de celui-ci , aux termes duquel les etats membres s ' abstiennent , dans leurs echanges mutuels , de rendre plus restrictifs les contingents et les mesures d ' effet equivalent existants . il ne serait pas possible de justifier , en vertu de l ' article 36 du traite , une mesure qui prevoit une interdiction de principe a laquelle il ne peut etre deroge qu ' apres une evaluation portant non seulement sur la nocivite de l ' additif , mais egalement sur la necessite , l ' utilite et l ' opportunite de son emploi dans la denree en cause .

9 le gouvernement belge souligne qu ' une reglementation nationale comme celle en cause est conforme a la directive du conseil , du 23 octobre 1962 , relative au rapprochement des reglementations des etats membres concernant les matieres colorantes pouvant etre employees dans les denrees destinees a l ' alimentation humaine ( jo p . 2645 ). aux termes de son article 5 , cette directive n ' affecte pas les dispositions des reglementations nationales determinant les denrees alimentaires qui sont susceptibles d ' etre colorees au moyen des matieres enumerees aux listes positives qui sont annexees a la directive et sur lesquelles figurent effectivement les deux colorants en cause .

10 selon le gouvernement belge , la conformite de la reglementation belge , d ' ailleurs analogue aux reglementations nationales des autres etats membres , aux articles 30 et 36 du traite ne peut pas non plus etre mise en doute . cette reglementation serait tout simplement l ' application du principe , mondialement connu , des listes positives modifiables selon une procedure determinee . il appartiendrait a l ' importateur de mettre en oeuvre cette procedure et seulement un refus par les autorites nationales d ' inscrire le produit en cause sur la liste a la suite d ' une telle procedure constituerait un obstacle aux echanges intracommunautaires . or , meme un tel refus pourrait etre justifie sur la base de l ' article 36 , a moins qu ' il ne s ' agisse d ' une discrimination arbitraire ou d ' une restriction deguisee .

11 les gouvernements allemand , danois et neerlandais estiment qu ' une reglementation nationale du type de celle en cause constitue une entrave aux echanges intracommunautaires , relevant de l ' article 30 du traite , mais qu ' elle est justifiee au regard de l ' article 36 . compte tenu de l ' harmonisation tres partielle des dispositions en matiere d ' additifs colorants sur le plan communautaire , la protection de la sante et de la vie des personnes exigerait que la decision relative a l ' utilisation d ' un colorant determine pour la preparation d ' une denree determinee soit laissee aux autorites nationales . ces autorites devraient notamment prendre en consideration les habitudes alimentaires propres a l ' etat membre en cause ainsi que l ' utilisation du meme colorant dans d ' autres denrees consommees couramment dans cet etat et celle d ' autres additifs dans la denree en cause .

12 la commission reconnait qu ' une reglementation telle que celle en cause est conforme a la directive precitee . elle souligne cependant que cette conformite n ' exclut nullement l ' application de l ' article 30 du traite . en ce qui concerne l ' article 36 , la commission fait observer que non seulement les deux additifs en cause figurent sur une liste positive communautaire , mais qu ' en outre , le comite scientifique de l ' alimentation humaine , instaure par la decision 74/234 de la commission , du 16 avril 1974 ( jo l 136 , p . 1 ), a indique des chiffres pour les doses journalieres admissibles de ces additifs . il n ' y aurait donc pas d ' incertitude en ce qui concerne leur degre de nocivite .

13 dans ces circonstances , la commission estime que l ' exigence d ' une autorisation prealable dans l ' etat membre importateur , pour des produits qui peuvent etre commercialises legalement dans l ' etat membre exportateur et qui ont ainsi fait l ' objet d ' un examen deja dans ce dernier etat , n ' est plus justifiee au regard de l ' article 36 du traite . il suffirait d ' exiger de l ' importateur des informations permettant aux autorites de l ' etat membre importateur de controler si l ' admission du produit en cause est susceptible de provoquer un risque serieux de depassement de la dose journaliere admissible indiquee pour les additifs contenus dans le produit .

14 en presence de tous ces arguments , il convient d ' abord de souligner que la question prejudicielle vise l ' interpretation du traite et non pas celle de la directive sur les matieres colorantes . a l ' egard de cette directive , il suffit donc de rappeler , ainsi que les parties a la procedure devant la cour l ' ont fait , que , dans ses arrets du 12 juin 1980 ( grunert , 88/79 , rec . p . 1827 ) et du 5 fevrier 1981 ( kugelmann , 108/80 , rec . p . 433 ), la cour a reconnu que les directives similaires relatives aux agents conservateurs et antioxygenes ne faisaient pas obstacle a l ' existence de reglementations nationales comparables a celle ici en cause .

15 il convient ensuite de remarquer que la disposition de l ' article 32 , alinea 1 , du traite n ' entre pas en ligne de compte pour la reponse a donner a la question prejudicielle . cette disposition avait pour seul but d ' eviter que les etats membres rendent plus restrictives , au cours de la periode transitoire , des mesures qu ' il fallait supprimer au plus tard a l ' expiration de cette derniere . depuis l ' expiration de la periode de transition , la disposition citee n ' ajoute plus rien a celles des articles 30 et 36 du traite .

16 en ce qui concerne ces derniers articles , il y a lieu de souligner qu ' il est de jurisprudence constante que , d ' une part , l ' existence de directives d ' harmonisation n ' exclut pas l ' application de l ' article 30 du traite et que , d ' autre part , ce n ' est que lorsque des regles communautaires prevoient l ' harmonisation complete de toutes les mesures necessaires a assurer la protection de la sante et amenagent des procedures communautaires de controle de leur observation que le recours a l ' article 36 du traite cesse d ' etre justifie .

17 ainsi que la plupart des parties a la procedure devant la cour l ' ont reconnu , l ' application d ' une reglementation , telle que celle en cause , a des produits importes d ' un autre etat membre , ou ces produits sont commercialises legalement , est susceptible d ' entraver les echanges intracommunautaires . elle releve donc de l ' article 30 et il convient des lors d ' examiner si elle peut etre justifiee par des raisons de protection de la sante et de la vie des personnes au sens de l ' article 36 .

18 a cet egard , il convient de rappeler qu ' en ce qui concerne les additifs , et notamment les matieres colorantes utilisees dans les denrees alimentaires , l ' harmonisation communautaire n ' est que tres partielle et temoigne d ' une grande prudence de la part du legislateur communautaire au regard de la nocivite potentielle de ces matieres .

19 ainsi que la cour l ' a constate , entre autres dans son arret du 14 juillet 1983 ( sandoz , 174/82 , rec . p . 2445 ), dans la mesure ou des incertitudes subsistent en l ' etat actuel de la recherche scientifique , il appartient aux etats membres , a defaut d ' harmonisation , de decider du niveau auquel ils entendent assurer la protection de la sante et la vie des personnes , tout en tenant compte des exigences de la libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute .

20 si , a ces fins , les etats membres doivent tenir compte des resultats de la recherche scientifique internationale , et notamment des travaux du comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine , il convient toutefois de souligner que les avis de ce comite n ' ont pas d ' effet obligatoire . en outre , l ' indication d ' un chiffre pour la dose journaliere admissible d ' un additif fait apparaitre que l ' utilisation de cette matiere est susceptible de provoquer un risque a partir d ' un certain seuil et , tout comme l ' autorisation des autorites de l ' etat membre exportateur , elle laisse subsister les incertitudes decoulant des differences entre les habitudes alimentaires dans les differents etats membres . les avis du comite ne sont donc pas de nature a ecarter la responsabilite des autorites nationales pour la protection de la sante en l ' absence de regles contraignantes et de mesures de controle efficaces au niveau communautaire .

21 il importe d ' ajouter que , conformement a une orientation commune aux etats membres et tendant a limiter l ' emploi d ' additifs dans la mesure du possible , l ' admissibilite d ' un additif pour la preparation d ' une denree determinee ne depend pas uniquement du degre de nocivite de l ' additif , mais egalement du besoin que son adjonction a la denree en cause peut presenter . ce probleme a ete traite par le comite scientifique de l ' alimentation humaine dans son rapport du 22 fevrier 1980 , qui fait l ' objet de la recommandation de la commission , du 11 novembre 1980 , adressee aux etats membres concernant les essais relatifs a l ' evaluation de l ' innocuite d ' emploi des additifs alimentaires ( jo l 320 , p . 36 ). dans ce rapport , le comite indique que , pour l ' autorisation d ' un additif , la preuve doit etre apportee que l ' utilisation envisagee repond a un besoin qui peut etre d ' ordre technologique ou economique ou encore , en ce qui concerne les aromates et les matieres colorantes , de caractere organoleptique ou psychologique .

22 il s ' ensuit qu ' en son etat actuel le droit communautaire ne s ' oppose pas a l ' application , meme aux produits importes d ' autres etats membres , d ' une procedure d ' autorisation nationale pour la commercialisation de denrees colorees en fonction d ' une appreciation de l ' existence d ' un besoin de colorer la denree en cause et d ' une evaluation scientifique du risque que la matiere colorante employee peut presenter pour la sante humaine .

23 toutefois , le principe de proportionnalite , qui est la base de la derniere phrase de l ' article 36 du traite , exige que la faculte des etats membres d ' interdire les importations des produits en cause en provenance d ' autres etats membres soit limitee a ce qui est necessaire pour atteindre les objectifs de protection de la sante legitimement poursuivis et que , des lors , des autorisations de commercialiser ces produits soient accordees lorsqu ' elles sont compatibles avec lesdits objectifs . c ' est sur la base de cette consideration que la cour , dans son arret precite du 14 juillet 1983 ( sandoz , 174/82 ), a dit pour droit que la commercialisation de denrees vitaminees , importees d ' un autre etat membre et legalement commercialisees dans celui-ci , doit etre autorisee lorsque l ' adjonction de vitamines repond a un besoin reel .

24 il y a donc lieu de conclure que si le droit communautaire ne s ' oppose pas a ce que l ' etat membre importateur applique une reglementation du type de celle en cause aux denrees colorees qui sont commercialisees legalement dans l ' etat membre exportateur , il pose neanmoins des limites a une telle application . si les autorites de l ' etat membre importateur constatent l ' existence d ' un besoin reel de colorer une denree de ce type , compte tenu des habitudes alimentaires dans cet etat , elles ne peuvent pas , sans contrevenir aux dispositions du traite , et notamment a la derniere phrase de son article 36 , refuser l ' autorisation , au seul motif que la denree importee contient de la matiere colorante . de meme , lors de leur appreciation du risque presente par la matiere colorante effectivement employee dans la denree , elles doivent tenir compte des resultats de la recherche scientifique internationale , et notamment des travaux du comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine , tout en les evaluant a la lumiere des habitudes alimentaires propres a l ' etat membre importateur .

25 il convient donc de repondre a la question prejudicielle que :

— en l ' etat actuel du droit communautaire , les dispositions du traite cee en matiere de libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute ne s ' opposent pas a une reglementation nationale qui , pour des denrees alimentaires colorees , meme importees d ' un autre etat membre ou elles sont commercialisees legalement , exige que l ' utilisation du colorant en cause pour ce type de denree soit inscrite sur une liste positive nationale et qui soumet toute demande d ' une telle inscription a un comite d ' experts en vue d ' obtenir un avis portant sur la nocivite de l ' additif , sur son degre de tolerance par l ' organisme humain et sur la necessite , l ' utilite et l ' opportunite de l ' emploi de l ' additif ;

— en appliquant une telle reglementation aux produits importes d ' un autre etat membre et legalement commercialises dans cet etat , les autorites nationales doivent cependant autoriser la coloration de la denree si , compte tenu des habitudes alimentaires dans l ' etat membre importateur , elle repond a un besoin reel et que , lors de leur appreciation du risque general que la matiere colorante effectivement employee peut presenter pour la sante , ces autorites doivent tenir compte des resultats de la recherche scientifique internationale , et notamment des travaux du comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine .

Sur les depens

26 les frais exposes par les gouvernements allemand , belge , danois et neerlandais et par la commission des communautes europeennes , qui ont soumis des observations a la cour , ne peuvent faire l ' objet d ' un remboursement . la procedure revetant , a l ' egard des parties au principal , le caractere d ' un incident souleve devant la juridiction nationale , il appartient a celle-ci de statuer sur les depens .

Par ces motifs ,

La cour ( cinquieme chambre ),

Statuant sur la question a elle soumise par la cour d ' appel de bruxelles , par arret du 26 septembre 1984 , dit pour droit :

1 ) en l ' etat actuel du droit communautaire , les dispositions du traite cee en matiere de libre circulation des marchandises a l ' interieur de la communaute ne s ' opposent pas a une reglementation nationale qui , pour des denrees alimentaires colorees , meme importees d ' un autre etat membre ou elles sont commercialisees legalement , exige que l ' utilisation du colorant en cause pour ce type de denree soit inscrite sur une liste positive nationale et qui soumet toute demande d ' une telle inscription a un comite d ' experts en vue d ' obtenir un avis portant sur la nocivite de l ' additif , sur son degre de tolerance par l ' organisme humain et sur la necessite , l ' utilite et l ' opportunite de l ' emploi de l ' additif .

2 ) en appliquant une telle reglementation aux produits importes d ' un autre etat membre et legalement commercialises dans cet etat , les autorites nationales doivent cependant autoriser la coloration de la denree si , compte tenu des habitudes alimentaires dans l ' etat membre importateur , elle repond a un besoin reel , et , lors de leur appreciation du risque general que la matiere colorante effectivement employee peut presenter pour la sante , ces autorites doivent tenir compte des resultats de la recherche scientifique internationale , et notamment des travaux du comite scientifique communautaire de l ' alimentation humaine .