Affaire T-255/17

Les Mousquetaires
et
ITM Entreprises

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (neuvième chambre élargie) du 5 octobre 2020

« Concurrence – Ententes – Procédure administrative – Décisions ordonnant des inspections – Exception d’illégalité de l’article 20 du règlement (CE) no 1/2003 – Droit à un recours effectif – Obligation de motivation – Droit à l’inviolabilité du domicile – Indices suffisamment sérieux – Proportionnalité – Recours en annulation – Griefs relatifs au déroulement d’une inspection – Refus de protéger la confidentialité des données relevant de la vie privée – Irrecevabilité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Intérêt à agir – Recours introduit par une entreprise inspectée dirigé contre la décision de la Commission refusant une demande de protection des membres de son personnel au titre du droit au respect à la vie privée – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2016/679 ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4 ; directive 95/46 du Parlement européen et du Conseil)

   (voir point 32)

2. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Décision de la Commission rejetant une demande d’une entreprise inspectée visant à bénéficier d’une protection au titre du droit au respect de la vie privée de ses salariés ou de ses dirigeants – Inclusion – Condition – Demande de protection formulée préalablement à la copie des données relevant de la vie privée – Absence – Irrecevabilité

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

   (voir points 33-46)

3. Recours en annulation – Actes susceptibles de recours – Notion – Actes produisant des effets juridiques obligatoires – Rejet par la Commission d’une demande de restitution de données à caractère privé – Demande du requérant formulée de manière insuffisamment précise pour permettre à la Commission de prendre position – Absence de réponse de la Commission susceptible de constituer un acte attaquable – Irrecevabilité

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

   (voir point 47)

4. Recours en annulation – Moyens – Moyens et griefs relatifs au déroulement d’une inspection au soutien de conclusions visant à l’annulation de la décision ordonnant une inspection – Moyens et griefs ne pouvant conduire à l’annulation de l’acte attaqué – Moyens inopérants

   (Art. 263 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

   (voir points 50-57)

5. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Droit à un recours effectif – Système de voies de droit satisfaisant aux conditions d’effectivité, d’efficacité, de certitude et de délai raisonnable

   (Art. 263, 268, 277, 278 et 340 TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 1 et 4 ; règlement de procédure du Tribunal, art. 157, § 2)

   (voir points 86-111)

6. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Décision ordonnant une inspection – Obligation de motivation – Portée – Indication dans la décision d’inspection d’informations mettant en évidence la détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction – Obligation de divulguer lesdits indices – Absence

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

   (voir points 114-119, 132-137)

7. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Décision ordonnant une inspection – Obligation de motivation – Portée – Obligation de motiver le choix de la date de l’inspection – Absence

   (Art. 296 TFUE ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

   (voir points 139-142)

8. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Droit à l’inviolabilité du domicile – Décision ordonnant une inspection – Respect du principe de proportionnalité – Durée de l’inspection – Respect d’un délai raisonnable – Appréciation a posteriori

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 7 et 52, § 1 et 3 ; règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

   (voir points 161-165)

9. Procédure juridictionnelle – Délai de production des preuves – Production de preuves après l’expiration du délai de réponse fixé par une mesure d’organisation de la procédure – Exigence d’une justification valable de la tardiveté – Absence – Irrecevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 85, § 1 et 3)

   (voir points 178-186)

10. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Droit à l’inviolabilité du domicile – Obligation de détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction – Forme des indices ayant justifié la décision d’inspection – Absence d’ouverture d’une enquête avant la décision d’inspection – Entretiens préalables à l’ouverture d’une enquête – Obligation d’enregistrement ou de transcription formelle desdits entretiens – Absence

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 19, § 1 ; règlement de la Commission no 773/2004, art. 3, § 1 et 3)

    (voir points 193-219)

11. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Droit à l’inviolabilité du domicile – Obligation de détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction – Auteurs des indices ayant justifié la décision d’inspection – Fournisseur ayant des relations étroites avec les auteurs présumés de l’infraction – Admissibilité

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

    (voir points 221-232)

12. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Droit à l’inviolabilité du domicile – Obligation de détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction – Teneur des indices ayant justifié la décision d’inspection – Régime probatoire spécifique des pratiques concertées – Conséquence – Seuil de reconnaissance de la détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux se situant en deçà de celui nécessaire à la constatation d’une pratique concertée

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

    (voir points 233-242)

13. Concurrence – Procédure administrative – Pouvoir d’inspection de la Commission – Droit à l’inviolabilité du domicile – Obligation de détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction – Teneur des indices ayant justifié la décision d’inspection – Échange d’informations entre concurrents – Informations publiques – Défaut d’indice suffisamment sérieux – Violation du droit à l’inviolabilité du domicile

    (Règlement du Conseil no 1/2003, art. 20, § 4)

    (voir points 282-300)

Résumé

Le Tribunal annule partiellement des décisions d’inspection de la Commission faisant suite à des soupçons de pratiques anticoncurrentielles par plusieurs entreprises françaises du secteur de la distribution

La Commission n’a pas démontré qu’elle détenait des indices suffisamment sérieux permettant de suspecter des échanges d’informations portant sur les stratégies commerciales futures des entreprises

Ayant reçu des informations relatives à des échanges d’informations entre plusieurs entreprises et associations d’entreprises du secteur de la distribution alimentaire et non alimentaire, la Commission européenne a adopté, en février 2017, une série de décisions ordonnant à plusieurs sociétés de se soumettre à des inspections ( 1 ) (ci-après les « décisions d’inspection »). Ces décisions ont été adoptées en application de l’article 20, paragraphes 1 et 4, du règlement no 1/2003 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence (ci-après le « règlement no 1/2003 ») ( 2 ), qui détermine les pouvoirs de la Commission en matière d’inspections.

Dans le cadre de ses inspections, la Commission a notamment procédé à des visites des bureaux des sociétés visées où des copies du contenu du matériel informatique ont été effectuées. Compte tenu de leurs réserves sur les décisions d’inspection et sur le déroulement des inspections, plusieurs sociétés inspectées ( 3 ) ont introduit des recours en annulation contre ces décisions. Au soutien de leurs recours, les sociétés requérantes ont soulevé, notamment, une exception d’illégalité de l’article 20 du règlement no 1/2003, une violation de l’obligation de motivation des décisions d’inspection ainsi qu’une violation de leur droit à l’inviolabilité du domicile. Certaines requérantes contestaient, en outre, la légalité de la saisie et de la copie de données relevant de la vie privée de leurs salariés et dirigeants ainsi que le refus de restitution de ces données ( 4 ).

S’agissant de cette dernière contestation soulevée dans l’affaire T-255/17, le Tribunal la déclare irrecevable. Dans son raisonnement, il souligne que toute entreprise a l’obligation de veiller à la protection des personnes qu’elle emploie ainsi qu’à celle de leur vie privée notamment s’agissant du traitement des données à caractère personnel. Ainsi, une entreprise inspectée peut être amenée à demander à la Commission de ne pas saisir certaines données pouvant porter atteinte à la vie privée de ses salariés ou dirigeants ou à solliciter de la Commission la restitution de ces données. Dès lors, lorsqu’une entreprise invoque la protection au titre du droit au respect de la vie privée de ses salariés ou de ses dirigeants pour s’opposer à la saisie du matériel informatique ou d’outils de communication et à la copie des données qui y sont contenues, la décision par laquelle la Commission rejette cette demande produit des effets juridiques à l’égard de cette entreprise. En l’espèce toutefois, en l’absence de demande de protection préalable formulée par les requérantes, la saisie du matériel en cause et la copie des données contenues dans ce matériel n’ont pas pu donner lieu à l’adoption d’une décision susceptible de recours par laquelle la Commission aurait rejeté, même implicitement, une telle demande de protection. En outre, selon le Tribunal, la demande de restitution des données privées en cause n’a pas été formulée de manière suffisamment précise pour permettre à la Commission de prendre utilement position à son égard, de sorte que les requérantes n’avaient pas reçu, à la date d’introduction du recours, de réponse de la Commission susceptible de constituer un acte attaquable.

S’agissant du bien-fondé des recours, le Tribunal, après avoir rappelé et précisé les règles et principes qui encadrent les décisions d’inspection de la Commission en droit de la concurrence, annule partiellement celles faisant l’objet des recours des requérantes.

En premier lieu, le Tribunal rejette l’exception d’illégalité visant les paragraphes 1 et 4 de l’article 20 du règlement no 1/2003, qui portent, respectivement, sur le pouvoir général de la Commission de procéder à des inspections et sur l’obligation des entreprises et associations d’entreprises de se soumettre à ces inspections lorsqu’elles sont ordonnées par voie de décision. Au soutien de cette exception d’illégalité, dans chaque affaire, les requérantes invoquaient une méconnaissance du droit à un recours effectif. Dans les affaires T 249/17 et T 254/17 était également invoquée une violation du principe d’égalité des armes et des droits de la défense.

S’agissant du grief tiré d’une violation du droit à un recours effectif, le Tribunal rappelle que ce droit, garanti à l’article 47 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »), correspond à l’article 6, paragraphe 1, et à l’article 13 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la « CEDH ») , de telle sorte que les dispositions de cette dernière et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH) doivent être prises en compte lors de l’interprétation et de l’application de cette disposition de la Charte ( 5 ). Selon la jurisprudence de la Cour EDH, l’existence d’un droit à un recours effectif suppose la réunion de quatre conditions : l’existence d’un contrôle juridictionnel effectif en fait comme en droit (condition d’effectivité), la possibilité pour le justiciable d’obtenir un redressement approprié en cas d’irrégularité (condition d’efficacité), l’accessibilité certaine du recours (condition de certitude) et un contrôle juridictionnel dans un délai raisonnable (condition du délai raisonnable). À cet égard, il ressort de l’examen du Tribunal que le système de contrôle du déroulement des opérations d’inspection, constitué de l’ensemble des voies de droit mises à la disposition des entreprises inspectées ( 6 ), satisfait à ces quatre conditions. Le grief tiré de la méconnaissance du droit à un recours effectif est donc rejeté comme étant non fondé.

Le grief tiré de la violation du principe d’égalité des armes et des droits de la défense est, quant à lui, écarté sur la base d’une jurisprudence constante selon laquelle, au stade de la phase d’instruction préliminaire, la Commission ne peut se voir imposer d’indiquer les indices qui justifient l’inspection d’une entreprise suspectée de pratique anticoncurrentielle. En effet, une telle obligation remettrait en cause l’équilibre que la jurisprudence a établi entre la préservation de l’efficacité de l’enquête et la préservation des droits de la défense de l’entreprise.

En deuxième lieu, dans l’examen du moyen tiré d’une violation de l’obligation de motivation, le Tribunal rappelle que les décisions d’inspection doivent indiquer les présomptions que la Commission entend vérifier, à savoir ce qui est recherché et les éléments sur lesquels doit porter l’inspection (description de l’infraction suspectée, c’est-à-dire marché présumé en cause, nature des restrictions de concurrence suspectées et secteurs couverts par la prétendue infraction). Cette obligation de motivation spécifique vise à faire apparaître le caractère justifié de l’inspection et à permettre aux entreprises concernées de saisir la portée de leur devoir de collaboration tout en préservant, dans le même temps, les droits de la défense. Dans chaque affaire, le Tribunal constate notamment que les décisions d’inspection font apparaître de manière circonstanciée que la Commission estimait disposer d’indices suffisamment sérieux l’ayant amenée à suspecter des pratiques anticoncurrentielles.

En troisième lieu, s’agissant du moyen relatif à la violation du droit à l’inviolabilité du domicile, le Tribunal rappelle que, pour s’assurer qu’une décision d’inspection ne présente pas un caractère arbitraire, le juge de l’Union doit vérifier que la Commission disposait d’indices suffisamment sérieux permettant de suspecter une infraction aux règles de concurrence par l’entreprise concernée.

Afin de pouvoir procéder à cette vérification, le Tribunal avait invité la Commission, par l’adoption de mesures d’organisation de la procédure, à lui communiquer les documents contenant les indices ayant justifié les inspections et la Commission a déféré à cette demande dans le délai imparti. Une « réponse complémentaire » de la Commission, comportant d’autres documents relatifs à de tels indices, a été néanmoins écartée comme étant irrecevable en raison de l’absence de justification valable du caractère tardif de son dépôt.

S’agissant de la forme des indices ayant justifié les décisions d’inspection, le Tribunal souligne que si les indices obtenus avant une inspection étaient soumis au même formalisme que le recueil de preuves d’une infraction dans le cadre d’une enquête ouverte, la Commission devrait respecter des règles qui régissent ses pouvoirs d’enquête alors qu’aucune enquête, au sens du règlement no 1/2003 ( 7 ), n’a encore été formellement ouverte et qu’elle n’a pas fait usage de ses pouvoirs d’enquête, c’est-à-dire qu’elle n’a pas adopté de mesure impliquant le reproche d’avoir commis une infraction, notamment une décision d’inspection. C’est pourquoi, contrairement à ce que soutiennent les requérantes, le Tribunal juge que la réglementation relative à l’obligation d’enregistrement des entretiens ( 8 ) n’est pas applicable avant l’ouverture d’une enquête par la Commission. Ainsi, des entretiens avec des fournisseurs, menés avant l’ouverture d’une enquête, sont susceptibles de constituer des indices même s’ils n’ont pas fait l’objet d’un enregistrement. En effet, s’il en était autrement, il serait gravement porté atteinte à la détection de pratiques anticoncurrentielles en raison de l’effet dissuasif que peut avoir un interrogatoire formel devant être enregistré sur la propension des témoins à fournir des informations et à dénoncer des infractions. En outre, selon le Tribunal, ces entretiens avec des fournisseurs constituent des indices à la disposition de la Commission dès la date où ils ont eu lieu et non à partir du moment où ils ont fait l’objet d’un compte rendu, comme le soutiennent les requérantes.

S’agissant de la teneur des indices ayant justifié les décisions d’inspection, le Tribunal relève que, compte tenu de la nécessaire distinction entre preuves d’une pratique concertée et indices justifiant des inspections aux fins du recueil de telles preuves, le seuil de reconnaissance de la détention par la Commission d’indices suffisamment sérieux doit nécessairement se situer en deçà de celui permettant de constater l’existence d’une pratique concertée. À la lumière de ces considérations, il estime que la Commission détenait des indices suffisamment sérieux pour suspecter une pratique concertée concernant les échanges d’informations relatifs aux rabais obtenus sur les marchés de l’approvisionnement de certains produits de consommation courante et les prix sur le marché de la vente de services aux fabricants de produits de marque. En revanche, en l’absence de tels indices en ce qui concerne les échanges d’informations portant sur les stratégies commerciales futures des entreprises suspectées, le Tribunal accueille le moyen tiré de la violation du droit à l’inviolabilité du domicile en ce qui concerne cette deuxième infraction, et annule donc partiellement les décisions d’inspection.

( 1 ) Dans l’affaire T- 249/17 est visée la décision C(2017) 1054 final de la Commission, du 9 février 2017, ordonnant à Casino, Guichard-Perrachon ainsi qu’à toutes les sociétés directement ou indirectement contrôlées par elles de se soumettre à une inspection (affaire AT.40466 – Tute 1). Dans l’affaire T-254/17 (affaire non publiée) est visée la décision C(2017) 1056 final de la Commission, du 9 février 2017, ordonnant à Intermarché Casino Achats ainsi qu’à toutes les sociétés directement ou indirectement contrôlées par elle de se soumettre à une inspection (affaire AT.40466 – Tute 1). Dans l’affaire T-255/17 sont visées, à titre principal, la décision C(2017) 1361 final de la Commission, du 21 février 2017, ordonnant aux Mousquetaires ainsi qu’à toutes les sociétés directement ou indirectement contrôlées par eux de se soumettre à une inspection (affaire AT.40466 – Tute 1) ainsi que la décision C(2017) 1360 final de la Commission, du 21 février 2017, visant les mêmes sociétés (affaire AT.40467 – Tute 2), et, à titre subsidiaire, la décision C(2017) 1057 final de la Commission, du 9 février 2017, ordonnant à Intermarché ainsi qu’à toutes les sociétés directement ou indirectement contrôlées par elle de se soumettre à une inspection (affaire AT.40466 – Tute 1) ainsi que la décision C(2017) 1061 final de la Commission, du 9 février 2017, visant les mêmes sociétés (affaire AT.40467 – Tute 2).

( 2 ) Règlement (CE) no 1/2003 du Conseil, du 16 décembre 2002, relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles [101] et [102 TFUE] (JO 2003, L 1, p. 1).

( 3 ) Les sociétés requérantes sont Casino, Guichard-Perrachon et Achats Marchandises Casino SAS (AMC) (affaire T-249/17) ; Intermarché Casino Achats (affaire T-254/17) et Les Mousquetaires et ITM Entreprises (affaire T-255/17).

( 4 ) Il s’agit des Mousquetaires et d’ITM Entreprises dans l’affaire T-255/17.

( 5 ) Article 52 de la Charte et explications relatives à cet article.

( 6 ) Recours en annulation, action en référé, recours en responsabilité non contractuelle.

( 7 ) Chapitre V du règlement (CE) no 1/2003.

( 8 ) Article 19 du règlement (CE) no 1/2003 et article 3 du règlement (CE) no 773/2004 de la Commission, du 7 avril 2004, relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles [101 et 102 TFUE] (JO 2004, L 123, p. 18).