Affaire C-848/19 P

République fédérale d’Allemagne

contre

République de Pologne

Arrêt de la Cour(grande chambre) du 15 juillet 2021

« Pourvoi – Article 194, paragraphe 1, TFUE – Principe de solidarité énergétique – Directive 2009/73/CE – Marché intérieur du gaz naturel – Article 36, paragraphe 1 – Décision de la Commission européenne portant révision des conditions de dérogation du gazoduc OPAL aux règles relatives à l’accès des tiers et à la réglementation tarifaire à la suite d’une demande de l’autorité de régulation allemande – Recours en annulation »

1. Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de solidarité entre les États membres – Solidarité énergétique – Dérogation aux dispositions de la directive 2009/73 relatives à l’accès des tiers aux réseaux de gazoducs et aux règles tarifaires – Dérogation accordée par l’autorité nationale de régulation – Approbation par la Commission – Obligation pour la Commission d’examiner la décision à la lumière du principe de solidarité énergétique – Portée

   (Art. 4, § 3, TUE ; art. 194, § 1, TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 36)

   (voir points 37-53)

2. Droit de l’Union européenne – Principes – Principe de solidarité entre les États membres – Solidarité énergétique – Portée – Applicabilité aux situations de crise – Adoption par l’Union et les États membres de mesures visant à prévenir des situations de crise – Inclusion

   (Art. 194 et 222 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 36)

   (voir points 67-69, 71)

Résumé

La légalité de tout acte des institutions de l’Union relevant de la politique de celle-ci dans le domaine de l’énergie doit être appréciée au regard du principe de solidarité énergétique

La Cour rejette le pourvoi formé par l’Allemagne contre l’arrêt du Tribunal qui avait, en application de ce principe, annulé une décision de la Commission de 2016 par laquelle les conditions d’accès au gazoduc OPAL avaient été modifiées

La ligne de raccordement du gazoduc de la mer Baltique (ci-après le « gazoduc OPAL ») est la section terrestre, à l’ouest, du gazoduc Nord Stream 1, qui transporte du gaz en provenance de la Russie en Europe en contournant les pays de transit « traditionnels », tels que l’Ukraine, la Pologne et la Slovaquie. En 2009, la Commission européenne avait approuvé, sous conditions, la décision de l’Agence fédérale des réseaux allemande d’exempter le gazoduc OPAL des règles de la directive 2003/55 ( 1 ) (ultérieurement remplacée par la directive 2009/73 ( 2 )) relatives à l’accès des tiers aux réseaux de gazoducs ( 3 ) et à la réglementation tarifaire ( 4 ). Gazprom, entreprise dominante sur le marché de fourniture du gaz, n’ayant jamais rempli l’une des conditions imposées par la Commission, elle n’a pu exploiter le gazoduc OPAL qu’à concurrence de 50 % de sa capacité, depuis sa mise en service en 2011.

En 2016, à la demande notamment de Gazprom, l’Agence fédérale des réseaux allemande a notifié à la Commission son intention de modifier certaines dispositions de l’exemption accordée en 2009. En substance, la modification envisagée devait permettre d’exploiter le gazoduc OPAL à sa pleine capacité, à condition qu’au moins 50 % de cette capacité soient vendus dans le cadre de mises aux enchères. Par décision du 28 octobre 2016, la Commission a approuvé cette modification sous certaines conditions ( 5 ) (ci-après la « décision litigieuse »).

Estimant que la décision litigieuse menaçait la sécurité d’approvisionnement en gaz de la Pologne, du fait du transfert vers la voie de transit Nord Stream 1/OPAL d’une partie des volumes de gaz naturel transitant jusqu’alors par les États de la région d’Europe centrale, dont la Pologne, par l’intermédiaire des gazoducs concurrents d’OPAL, la République de Pologne a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de cette décision. Le Tribunal a accueilli ce recours et annulé la décision litigieuse pour méconnaissance du principe de solidarité énergétique, consacré à l’article 194, paragraphe 1, TFUE ( 6 ). Selon le Tribunal, la Commission aurait dû examiner les incidences de la modification du régime d’exploitation du gazoduc OPAL sur la sécurité d’approvisionnement et la politique en matière d’énergie de la Pologne.

Saisie d’un pourvoi formé par la République fédérale d’Allemagne, la Cour, réunie en grande chambre, confirme l’arrêt du Tribunal, en se prononçant sur la nature et la portée du principe de solidarité énergétique.

Appréciation de la Cour

La Cour rappelle, en premier lieu, que, selon l’article 194, paragraphe 1, TFUE, la politique de l’Union dans le domaine de l’énergie vise, dans un esprit de solidarité entre les États membres, à assurer le fonctionnement du marché de l’énergie et la sécurité de l’approvisionnement énergétique dans l’Union ainsi qu’à promouvoir l’efficacité énergétique et les économies d’énergie, le développement des énergies nouvelles et renouvelables, et l’interconnexion des réseaux énergétiques.

À cet égard, la Cour relève que le principe de solidarité est un principe fondamental du droit de l’Union, mentionné dans plusieurs dispositions des traités UE et FUE, qui trouve son expression spécifique, dans le domaine de l’énergie, dans l’article 194, paragraphe 1, TFUE. Ce principe est intimement lié au principe de coopération loyale ( 7 ), lequel impose à l’Union et aux États membres un respect et une assistance mutuelle dans l’accomplissement des missions découlant des traités. Dès lors que le principe de solidarité sous-tend l’ensemble des objectifs de la politique énergétique de l’Union, rien ne permet d’exclure que ce principe produise d’effet juridique contraignant. Au contraire, le principe de solidarité comporte des droits et des obligations tant pour l’Union que pour les États membres, l’Union ayant une obligation de solidarité à l’égard des États membres et ces derniers ayant la même obligation entre eux ainsi qu’à l’égard de l’intérêt commun de l’Union.

La Cour en conclut que, contrairement à l’argumentation avancée par la République fédérale d’Allemagne, la légalité de tout acte des institutions de l’Union relevant de la politique de celle-ci dans le domaine de l’énergie doit être appréciée au regard du principe de solidarité énergétique, même en l’absence d’une référence expresse à ce principe dans le droit dérivé applicable, à savoir en l’espèce la directive 2009/73 ( 8 ). Il ressort, par conséquent, d’une lecture combinée des principes de solidarité énergétique et de coopération loyale que, lors de l’adoption d’une décision modifiant un régime dérogatoire, prise en application de la directive 2009/73 ( 9 ), la Commission est tenue d’examiner les risques éventuels pour l’approvisionnement en gaz sur les marchés des États membres.

En deuxième lieu, la Cour précise que le libellé de l’article 194 TFUE ne restreint pas l’application du principe de solidarité énergétique aux situations d’attaques terroristes ou de catastrophes naturelles ou d’origine humaine, visées à l’article 222 TFUE. Au contraire, l’esprit de solidarité mentionné à l’article 194, paragraphe 1, TFUE s’étend à toute action relevant de la politique énergétique de l’Union.

Ainsi, le devoir, pour les institutions de l’Union et les États membres, de prendre en compte le principe de solidarité énergétique lors de l’adoption des actes relatifs au marché intérieur du gaz naturel, en veillant notamment à assurer la sécurité d’approvisionnement énergétique de l’Union, se traduit par l’adoption tant de mesures faisant face à des situations d’urgence que de mesures préventives. L’Union et les États membres doivent, lors de l’exercice de leurs compétences respectives dans ce domaine, procéder à une mise en balance des intérêts énergétiques en jeu, en évitant de prendre des mesures qui pourraient affecter les intérêts des acteurs susceptibles d’être concernés, s’agissant de la sécurité d’approvisionnement, de la viabilité économique et politique et de la diversification des sources d’approvisionnement, et ce afin d’assumer leur interdépendance et leur solidarité de fait.

Ainsi, la Cour confirme que le Tribunal n’a commis aucune erreur de droit en jugeant que la décision litigieuse devrait être annulée pour violation du principe de solidarité énergétique.

( 1 ) Directive 2003/55/CE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2003, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 98/30/CE (JO 2003, L 176, p. 57).

( 2 ) Directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).

( 3 ) Article 18 de la directive 2003/55 et article 32 de la directive 2009/73.

( 4 ) Article 25, paragraphes 2 à 4, de la directive 2003/55.

( 5 ) Décision C(2016) 6950 final de la Commission, du 28 octobre 2016, portant révision des conditions de dérogation du gazoduc OPAL, accordées en vertu de la directive 2003/55 aux règles relatives à l’accès des tiers et à la réglementation tarifaire.

( 6 ) Arrêt du 10 septembre 2019, Pologne/Commission (T-883/16, EU:T:2019:567).

( 7 ) Article 4, paragraphe 3, TUE.

( 8 ) Article 36, paragraphe 1, de la directive 2009/73.

( 9 ) Article 36 de la directive 2009/73.