Affaire T-514/19

DI

contre

Banque centrale européenne

Arrêt du Tribunal (quatrième chambre élargie) du 9 juin 2021

« Fonction publique – Personnel de la BCE – Remboursement de frais médicaux et de frais scolaires – Falsification – Procédure disciplinaire – Licenciement – Procédure pénale – Classement sans suite – Acquittement – Compétence du directoire – Sécurité juridique – Prescription de l’action disciplinaire – Adage selon lequel le pénal tient le disciplinaire en l’état – Présomption d’innocence – Impartialité du comité de discipline – Erreur de droit – Force probante des éléments de preuve – Délai raisonnable – Proportionnalité de la sanction – Intensité du contrôle juridictionnel – Responsabilité »

1. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Représentation – Comité du personnel – Consultation obligatoire – Portée – Décision du directoire de la Banque d’exercer lui-même le pouvoir disciplinaire à l’égard d’un agent, à la place de l’autorité habilitée par délégation – Exclusion

   [Protocole sur les statuts du Système européen de banques centrales et de la Banque centrale européenne, art. 11.6 ; conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 44, ii), 48 et 49 ; règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.3.17]

   (voir points 46-52)

2. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Procédure – Ouverture – Délai – Caractère impératif

   (Règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.3.2)

   (voir point 58)

3. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Procédure – Ouverture – Délai – Point de départ – Découverte des faits – Notion – Nécessité d’une connaissance précise des faits – Absence

   (Règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.3.2, 8.3.14 et 8.3.15)

   (voir points 63-66)

4. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Procédure – Principe de ne pas régler la situation d’un agent faisant l’objet de poursuites pénales pour les mêmes faits – Applicabilité à la Banque – Absence

   [Statut des fonctionnaires, annexe IX, art. 25 ; conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 9, c)]

   (voir points 103-106)

5. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Licenciement – Décision adoptée à l’égard d’un agent faisant l’objet de poursuites pénales pendantes pour les mêmes faits, sans se prononcer sur la culpabilité pénale de l’intéressé – Violation du droit à la présomption d’innocence – Absence

   (voir points 120, 121)

6. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Procédure – Comité disciplinaire – Obligation de vérifier la suffisance des éléments à sa disposition – Légalité – Contrôle juridictionnel – Limites

   (Règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.3.14)

   (voir points 139, 140)

7. Recours des fonctionnaires – Moyens – Moyen tiré d’une violation des droits de la défense – Moyen portant en réalité sur l’absence d’obtention du résultat souhaité par l’exercice des droits de la défense – Rejet

   (voir point 156)

8. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Licenciement – Contrôle juridictionnel – Portée

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)

   (voir points 160, 161, 195-197)

9. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Procédure – Déroulement – Délais – Caractère non péremptoire – Respect du délai raisonnable – Critères d’appréciation

   (Règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.3.15 à 8.3.17)

   (voir points 177, 178)

10. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Procédure – Déroulement – Délais – Absence de célérité – Violation du devoir de sollicitude – Conséquences – Annulation de la sanction – Absence

    (Règles applicables au personnel de la Banque centrale européenne, art. 8.3.15 à 8.3.17)

    (voir point 180)

11. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Obligation de motivation – Portée

    (voir point 183)

12. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Circonstance aggravante – Refus de restituer la somme indûment perçue à l’origine de la procédure disciplinaire – Inclusion – Perte du lien de confiance – Inclusion – Nécessité d’un état de récidive – Absence

    (Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 45, 8e tiret)

    (voir points 204-206, 211, 212, 224)

13. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Circonstance aggravante – Notion

    (Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 45, 8e tiret)

    (voir point 209)

14. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Circonstance atténuante – Détention d’un grade et d’une ancienneté modeste – Procédure disciplinaire concernant la perception de sommes indues – Exclusion

    (Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 45, 5e tiret)

    (voir point 216)

15. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Circonstance aggravante – Comportement de nature à affecter la réputation et la crédibilité de la Banque en tant qu’institution financière – Inclusion – Nécessité de démontrer la connaissance des faits par des personnes extérieures – Absence

    (Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 45, 2e tiret)

    (voir point 219)

16. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Circonstance aggravante – Comportement contraire aux intérêts financiers de la Banque par un agent censé les protéger – Inclusion

    (Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 45, 2e tiret)

    (voir point 220)

17. Fonctionnaires – Agents de la Banque centrale européenne – Régime disciplinaire – Sanction – Circonstance atténuante – Durée de la procédure disciplinaire – Exclusion

    (Conditions d’emploi du personnel de la Banque centrale européenne, art. 45)

    (voir point 227)

Résumé

Le requérant, DI, membre du personnel de la Banque centrale européenne (ci-après la « Banque »), a fait l’objet d’une procédure disciplinaire, ouverte en novembre 2016, portant sur des demandes de remboursement de certaines dépenses médicales et de soutien scolaire, qui auraient été présentées irrégulièrement. Simultanément, DI a fait l’objet de trois procédures pénales, ouvertes par le ministère public allemand, pour les mêmes faits.

À l’issue de la procédure disciplinaire, après le classement sans suite d’une des procédures pénales et l’acquittement du chef d’une deuxième, mais avant qu’il ne soit statué sur la troisième, la Banque a décidé de licencier DI sans préavis, après avoir conclu que celui-ci était coupable, premièrement, d’avoir méconnu son devoir de loyauté envers l’institution, deuxièmement, d’avoir manqué à son obligation de respecter les valeurs communes de la Banque et de mener ses vies professionnelle et privée en accord avec le statut de celle-ci, troisièmement, d’avoir manqué, de manière continue, à son devoir de préserver les intérêts financiers de l’institution et, quatrièmement, d’avoir risqué la réputation de la Banque.

Après le classement sans suite de la troisième procédure pénale, DI a demandé à la Banque de revoir sa décision de licenciement. À la suite du rejet par la Banque de cette demande, DI a saisi le Tribunal d’un recours en annulation de la décision de licenciement et de celle de ne pas rouvrir la procédure disciplinaire.

Le Tribunal, statuant en chambre élargie, rejette le recours et apporte des précisions sur le point de départ du délai de prescription d’une action disciplinaire, sur l’autonomie de la qualification d’un comportement comme faute disciplinaire par rapport à sa qualification par le juge pénal, sur l’application en ce domaine de la présomption d’innocence et sur l’intensité du contrôle juridictionnel.

Appréciation du Tribunal

Tout d’abord, s’agissant du délai de prescription d’une action disciplinaire, le Tribunal rappelle que ce délai a pour fonction d’assurer la sécurité juridique et que cette exigence fondamentale s’oppose à ce que l’administration puisse retarder indéfiniment l’exercice de ses pouvoirs. Partant, en présence de dispositions fixant des délais de prescription pour l’ouverture d’une procédure disciplinaire, toute considération liée à un délai raisonnable doit être écartée. En matière disciplinaire, les délais relatifs au déroulement de la procédure ne sont pas péremptoires, mais ceux concernant son déclenchement le sont.

S’agissant de la notion de découverte des faits qui fait courir le délai de prescription, le Tribunal relève qu’elle ne saurait exiger une connaissance précise et circonstanciée de tous les faits constitutifs d’un manquement disciplinaire. En outre, cette notion ne requiert pas que les faits soient définitivement établis, car leur découverte renvoie à leur connaissance, et non à leur preuve. Dès lors, la découverte des faits se situe au moment où les faits connus sont suffisants pour permettre une appréciation prima facie de l’existence d’un manquement à des obligations professionnelles, laquelle dépend à son tour des obligations potentiellement violées et des exigences inhérentes à chacune d’entre elles. Le Tribunal en déduit, en l’espèce, que la Banque a méconnu les règles de prescription pour certains des manquements reprochés au requérant sans toutefois que cela affecte la légalité de la décision de licenciement.

Ensuite, en ce qui concerne l’adage selon lequel le pénal tient le disciplinaire en l’état, le Tribunal observe que, bien que l’article 25 de l’annexe IX du statut des fonctionnaires de l’Union européenne le qualifie en l’état de principe, cet adage ne s’impose plus à la Banque depuis la suppression, à compter du 1er janvier 2009, d’une disposition analogue qui figurait dans les conditions d’emploi du personnel de la Banque (ci-après les « conditions d’emploi »).

Puis, concernant la présomption d’innocence, le Tribunal rappelle, premièrement, que cette dernière ne se limite pas à une garantie procédurale en matière pénale, mais que sa portée s’étend au-delà de cette procédure, deuxièmement, qu’une atteinte à la présomption d’innocence peut émaner de n’importe quelle autorité publique et, troisièmement, que cette atteinte peut résulter de déclarations ou de décisions qui reflètent le sentiment que la personne est coupable, qui incitent le public à croire en sa culpabilité ou qui préjugent de l’appréciation des faits au plan pénal. Le Tribunal souligne, à cet égard, l’importance du choix des termes employés par les autorités publiques. Il importe, à ce propos, de tenir compte du sens réel des déclarations en question, et non de leur forme littérale, ainsi que des circonstances particulières dans lesquelles celles-ci ont été formulées. En l’espèce, le Tribunal précise que la Banque, dans sa décision de licenciement, s’est bornée, en substance, à sanctionner une négligence qui lui est apparue particulièrement grave s’agissant d’un agent d’une institution financière. Cette décision ne renferme ainsi aucun constat de culpabilité du requérant au regard du délit d’escroquerie qui faisait l’objet des procédures pénales et s’inscrit dans le cadre de l’autonomie de la qualification juridique par l’administration d’un manquement disciplinaire par rapport à la répression pénale visant les mêmes faits. Partant, le Tribunal conclut que la Banque n’a pas méconnu le droit de DI à la présomption d’innocence en adoptant la décision de licenciement avant d’avoir pris connaissance de l’issue de la procédure judiciaire le concernant.

De plus, le Tribunal juge que le refus de rouvrir la procédure n’a pas méconnu le droit du requérant à la présomption d’innocence dans la mesure où les motifs retenus à cet égard ne comportent également aucun constat de culpabilité pénale à la charge du requérant.

Le Tribunal rappelle encore que l’effectivité du contrôle juridictionnel exige que le juge de l’Union exerce un contrôle entier sur la matérialité des faits et sur la bonne application des règles de droit pertinentes. De même, le juge de l’Union exerce également un contrôle complet sur la qualification des faits au regard de notions juridiques objectives. Il exerce, en particulier, un tel contrôle sur la question de savoir si un fait relève ou non des notions légales de circonstances aggravantes ou atténuantes. Enfin, bien que les conditions d’emploi ne prévoient pas de rapport fixe entre les sanctions disciplinaires qu’elles indiquent et les différentes sortes de manquements commis par les agents et qu’elles ne précisent pas dans quelle mesure l’existence de circonstances aggravantes ou atténuantes doit intervenir dans le choix de la sanction, le respect de l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne suppose qu’une « peine » imposée par une autorité administrative ne remplissant pas elle-même les conditions prévues à cet article subisse le contrôle ultérieur d’un organe juridictionnel ayant le pouvoir d’apprécier pleinement la proportionnalité entre la faute et la sanction. Le juge de l’Union vérifie notamment si la pondération des circonstances aggravantes et atténuantes par l’autorité disciplinaire a été effectuée de façon proportionnée. À cet égard, le Tribunal rappelle qu’une circonstance aggravante n’est pas un élément constitutif d’une infraction dont l’établissement nécessite la preuve d’éléments matériels et, le cas échéant, moraux. Partant, elle sert non à caractériser l’infraction en tant que telle, mais elle affecte le niveau de la peine une fois l’infraction établie, pour tenir compte de la gravité des faits dans leur ensemble et assurer au vu de tous ceux-ci l’effet répressif et dissuasif de la sanction. Le Tribunal précise que la perte du lien de confiance n’est pas un élément constitutif de la faute disciplinaire consistant en un manque de loyauté, mais une circonstance aggravante due au niveau particulièrement dommageable et grave de ce manque, surtout si le fonctionnaire ou l’agent fait preuve d’un manque absolu de respect envers l’institution.