Affaires jointes T-710/21, T-722/21 et T-723/21

Robert Roos e.a.

contre

Parlement européen

Arrêt du Tribunal (huitième chambre élargie) du 27 avril 2022

« Santé publique – Exigence de présentation d’un certificat COVID-19 numérique de l’Union valable pour accéder aux bâtiments du Parlement – Base légale – Liberté et indépendance des députés – Obligation d’assurer la santé du personnel au service de l’Union – Immunité parlementaire – Traitement de données à caractère personnel – Droit au respect de la vie privée – Droit à l’intégrité physique – Droit à la sûreté – Égalité de traitement – Proportionnalité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes réglementaires – Actes ne comportant pas de mesures d’exécution et concernant le requérant directement – Notion d’affectation directe – Critères – Acte produisant directement des effets sur la situation juridique du requérant – Décision du bureau du Parlement sur les règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 33, 35-41)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes réglementaires – Actes ne comportant pas de mesures d’exécution et concernant le requérant directement – Notion de mesures d’exécution – Critères – Décision du bureau du Parlement sur les règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail – Recevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir points 42-46, 51, 55, 56)

3. Procédure juridictionnelle – Décision ou règlement remplaçant ou modifiant en cours d’instance l’acte attaqué – Demande d’adaptation de la requête – Obligation pour le requérant d’introduire ladite demande par acte séparé – Demande présentée oralement lors de l’audience – Absence de demande par acte séparé – Irrecevabilité

   (Règlement de procédure du Tribunal, art. 86, § 2)

   (voir points 59, 60)

4. Parlement européen – Pouvoir d’organisation interne – Portée – Détermination des règles de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement – Obligation de disposer d’un certificat COVID valide

   (Règlement intérieur du Parlement européen, art. 25, § 2)

   (voir points 70-74)

5. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Limitation de l’exercice des droits et libertés consacrés par la charte – Conditions – Exigence tenant à l’inscription de la limitation dans une loi – Notion de loi – Critères d’accessibilité et de prévisibilité de la loi – Droit au respect de la vie privée – Protection des données personnelles – Inclusion

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 8 et 52, § 1)

   (voir points 79-87, 194)

6. Parlement européen – Membres – Indépendance – Portée – Limitations – Décision du bureau du Parlement sur les règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail – Violation du principe de proportionnalité – Absence

   (Décision du Parlement européen 2005/684, art. 2, § 1 ; règlement intérieur du Parlement européen, art. 2 et 5, § 4)

   (voir points 95-101, 104, 121)

7. Privilèges et immunités de l’Union européenne – Membres du Parlement européen – Immunité – Portée

   (Protocole no 7 annexé aux traités UE et FUE, art. 7 ; règlement intérieur du Parlement européen, art. 5 et 25, § 2)

   (voir points 128-133)

8. Institutions de l’Union européenne – Protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel – Nécessité de licéité du traitement – Fondement des activités de traitement – Création d’une base juridique dans le droit de l’Union – Portée

   (Art. 232 TFUE ; règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1725, art. 5, § 2)

   (voir points 149, 150)

9. Institutions de l’Union européenne – Protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel – Nécessité de licéité du traitement – Traitement ultérieur des données pour une finalité autre que celle justifiant leur collecte initiale – Conditions – Information préalable – Minimisation des données – Admissibilité

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil 2018/1725, art. 4, § 1, 15, § 1, 16, § 1, c), et 4, et 25, § 1, c)]

   (voir points 156, 170-174, 184)

10. Recours en annulation – Contrôle de légalité – Critères – Prise en compte des seuls éléments de fait et de droit existant à la date d’adoption de l’acte litigieux – Caractère approprié des mesures – Règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement – Obligation de disposer d’un certificat COVID valide – Situation épidémiologique et connaissances scientifiques au moment de l’adoption des règles – Protection de la santé des personnes – Admissibilité

    (Art. 263 TFUE)

    (voir points 211, 235, 236)

11. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Respect de la vie privée – Protection des données à caractère personnel – Règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement – Obligation de disposer d’un certificat COVID valide – Ingérence dans ces droits fondamentaux – Limitations à l’exercice de ces droits – Respect du principe de proportionnalité – Nécessité des mesures – Principe de précaution – Protection de la santé des personnes

    (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 8 et 52, § 1)

    (voir points 217-223)

12. Droits fondamentaux – Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne – Respect de la vie privée – Protection des données à caractère personnel – Règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité régissant l’accès aux bâtiments du Parlement – Obligation de disposer d’un certificat COVID valide – Ingérence dans ces droits fondamentaux – Limitations à l’exercice de ces droits – Respect du principe de proportionnalité – Absence de mesures moins contraignantes – Prise en compte des particularités du Parlement – Mesures limitées dans la temps et soumises à un réexamen régulier – Admissibilité

    (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 8 et 52, § 1)

    (voir points 240, 241, 246-254)

Résumé

Certificat COVID et accès aux bâtiments du Parlement européen : le Tribunal de l’UE rejette les recours de certains députés européens

Les conditions d’accès ne portent pas d’atteinte disproportionnée ou déraisonnable à l’exercice libre et indépendant du mandat de député

Le 27 octobre 2021, le bureau du Parlement européen a introduit des règles exceptionnelles en matière de santé et de sécurité pour l’accès aux bâtiments du Parlement sur ses trois lieux de travail (Bruxelles, Strasbourg et Luxembourg). En substance, cette décision a pour objet de conditionner l’accès auxdits bâtiments à la présentation d’un certificat COVID 19 numérique de vaccination, de test ou de rétablissement ( 1 ), ou d’un certificat équivalent ( 2 ), pour une période s’étendant initialement jusqu’au 31 janvier 2022. Les requérants, tous députés européens, ont saisi le Tribunal de l’Union européenne afin d’en obtenir l’annulation.

Le Tribunal, statuant en chambre élargie, examine pour la première fois la légalité de certaines restrictions imposées par les institutions de l’UE en vue de protéger la santé notamment de leur personnel, dans le contexte de pandémie de COVID 19. Il rejette les recours des députés européens et juge que le Parlement peut leur imposer de présenter un certificat COVID valide pour accéder à ses bâtiments.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal juge que le Parlement n’avait pas besoin d’une autorisation expresse du législateur de l’Union pour adopter la décision attaquée. En effet, en ce qu’elle vise à limiter l’accès aux bâtiments du Parlement aux seules personnes disposant d’un certificat COVID valide, cette décision relève du pouvoir d’organisation interne du Parlement ( 3 ) et n’a vocation à s’appliquer que dans ses locaux. En outre, elle peut déterminer des éléments du traitement des données à caractère personnel, car elle constitue une « loi » ( 4 ), cette notion n’étant pas limitée aux textes législatifs adoptés à la suite d’un débat parlementaire.

En deuxième lieu, le Tribunal souligne que la décision attaquée ne porte pas une atteinte disproportionnée ou déraisonnable à l’exercice libre et indépendant du mandat de député. Il reconnait que, certes, en ce qu’elle leur impose une condition supplémentaire pour accéder aux bâtiments du Parlement, cette décision constitue une ingérence dans l’exercice libre et indépendant du mandat des députés. Néanmoins, ladite décision poursuit un but légitime, visant à équilibrer deux intérêts concurrents dans un contexte de pandémie, à savoir, la continuité des activités du Parlement et la santé des personnes présentes dans ses bâtiments.

Concernant une prétendue violation des immunités conférées aux députés, le Tribunal relève qu’il ne ressort ni du Protocole sur les privilèges et immunités de l’Union européenne ( 5 ) ni du règlement intérieur du Parlement que ce dernier ne pouvait pas adopter les mesures d’organisation interne en cause. Au contraire, ledit règlement prévoit expressément que le droit des députés de participer activement aux travaux du Parlement s’exerce conformément à ses dispositions ( 6 ).

En troisième lieu, le Tribunal juge que le traitement des données à caractère personnel effectué par le Parlement en vertu de la décision attaquée n’est pas illicite ou déloyal. D’une part, la décision attaquée, adoptée sur le fondement du pouvoir d’organisation interne découlant du traité FUE, constitue une base juridique pour le traitement des données contenues dans les certificats COVID ( 7 ). À ce titre, le Tribunal relève que ledit traitement poursuit un objectif d’intérêt public général de l’Union, à savoir la protection de la santé publique. D’autre part, le traitement des données est transparent et loyal, car le Parlement a préalablement fourni aux personnes concernées des informations au sujet du traitement ultérieur des données pour une finalité autre que celle pour laquelle elles avaient été initialement obtenues ( 8 ).

En quatrième lieu, le Tribunal considère que la décision attaquée ne porte pas atteinte ou ne porte pas une atteinte démesurée au droit à l’intégrité physique, aux principes d’égalité de traitement et de non-discrimination, au droit au consentement libre et éclairé pour toute intervention d’ordre médical sur le corps, au droit à la liberté, et, enfin, au droit au respect de la vie privée et à la protection des données personnelles. En outre, il juge que, au vu de la situation épidémiologique et des connaissances scientifiques existant au moment où elles ont été adoptées, les mesures en cause étaient nécessaires et appropriées. En effet, s’il est vrai que ni la vaccination, ni les tests, ni le rétablissement ne permettent d’exclure totalement la transmission de la COVID 19, l’obligation de présenter un certificat COVID valide permet, de manière objective et non discriminatoire, de réduire ce risque et donc d’atteindre l’objectif de protection de la santé.

Le Tribunal constate par ailleurs que les mesures en cause sont également proportionnées par rapport à l’objectif poursuivi. En effet, les requérants n’ont pas établi l’existence de mesures moins contraignantes mais tout aussi efficaces. Ainsi, en l’absence des mesures en cause, une personne qui ne serait ni vaccinée ni guérie, potentiellement porteuse du virus, aurait pu accéder librement aux bâtiments du Parlement, tout en risquant, de ce fait, de contaminer d’autres personnes. En outre, la décision attaquée tient compte de la situation épidémiologique générale en Europe mais aussi des particularités du Parlement, notamment les voyages internationaux fréquents des personnes accédant à ses bâtiments. Par ailleurs, les mesures en cause sont limitées dans le temps et sont régulièrement réexaminées.

Enfin, le Tribunal estime que les inconvénients pratiques générés par la présentation d’un certificat valide ne sauraient l’emporter sur la protection de la santé humaine d’autrui ni être assimilés à des atteintes disproportionnées aux droits fondamentaux des requérants.

Cependant, il rappelle que ces mesures doivent être réévaluées périodiquement à la lumière de la situation sanitaire dans l’Union et dans les trois lieux de travail du Parlement et qu’elles ne doivent s’appliquer que pour autant que les circonstances exceptionnelles qui les justifient perdurent.

( 1 ) Règlement (UE) 2021/953 du Parlement européen et du Conseil, du 14 juin 2021, relatif à un cadre pour la délivrance, la vérification et l’acceptation de certificats COVID 19 interopérables de vaccination, de test et de rétablissement (certificat COVID numérique de l’UE) afin de faciliter la libre circulation pendant la pandémie de COVID 19 (JO 2021, L 211, p. 1).

( 2 ) Au sens de l’article 8 du règlement 2021/953 (« Certificats COVID 19 et autres documents délivrés par un pays tiers »).

( 3 ) Au sens de l’article 25, paragraphe 2, du règlement intérieur du Parlement européen, lui-même fondé sur l’article 232 TFUE.

( 4 ) Au sens de l’article 8 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne.

( 5 ) Protocole no 7 sur les privilèges et immunités de l’Union européenne (JO 2012, C 326, p. 1).

( 6 ) Article 5 du règlement intérieur du Parlement européen.

( 7 ) Dans le respect du règlement (UE) 2018/1725 du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2018, relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel par les institutions, organes et organismes de l’Union et à la libre circulation de ces données, et abrogeant le règlement (CE) no 45/2001 et la décision no 1247/2002/CE (JO 2018, L 295, p. 39).

( 8 ) Conformément à l’article 16, paragraphe 4, du règlement 2018/1725.