Affaire T-269/21

Arctic Paper Grycksbo AB

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (deuxième chambre) du 26 juillet 2023

« Environnement – Directive 2003/87/CE – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Mesures nationales d’exécution – Allocation transitoire à titre gratuit de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Décision d’exclure une installation utilisant exclusivement de la biomasse – Obligation de diligence – Droit d’être entendu – Obligation de motivation – Erreur manifeste d’appréciation – Égalité de traitement – Confiance légitime – Exception d’illégalité – Point 1 de l’annexe I de la directive 2003/87 »

1. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Règlement 2018/2066 – Surveillance et déclaration desdites émissions – Arrondissement des données – Portée – Déclaration d’émissions d’une installation utilisant de la biomasse – Obligation d’arrondir à zéro ses émissions de dioxyde de carbone fossile inférieures à 0,5 tonne – Prise en compte par la Commission des émissions arrondies pour conclure à l’utilisation exclusive de la biomasse par ladite installation – Admissibilité

   (Règlement de la Commission 2018/2066, art. 1er, 2 et 72, § 1, 1er al. ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, annexe I, point 1)

   (voir points 51, 57-60)

2. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Régime transitoire d’allocation de quotas à titre gratuit – Liste des installations éligibles aux quotas gratuits établie par les autorités nationales – Contrôle par la Commission – Exclusion de la liste d’une installation utilisant exclusivement de la biomasse – Refus par la Commission de prendre en compte toute nouvelle information présentée par les autorités nationales postérieurement à son contrôle – Absence de délai impératif clairement imparti auxdites autorités nationales – Violation du devoir de diligence – Absence d’incidence sur la légalité de l’exclusion de l’installation en cause de la liste

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, art. 11, § 1, 2e al.)

   (voir points 69-73, 76-81)

3. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Régime transitoire d’allocation de quotas à titre gratuit – Liste des installations éligibles aux quotas gratuits établie par les autorités nationales – Contrôle par la Commission – Exclusion de la liste d’une installation utilisant exclusivement de la biomasse – Absence de possibilité pour son exploitant de présenter ses observations devant la Commission – Violation du droit d’être entendu – Absence

   [Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 41, § 2, a) ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, art. 11, § 3]

   (voir points 87-90)

4. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Régime transitoire d’allocation de quotas à titre gratuit – Liste des installations éligibles aux quotas gratuits établie par les autorités nationales – Contrôle par la Commission – Exclusion de la liste d’une installation utilisant exclusivement de la biomasse – Obligation de motivation – Portée

   (Art. 296 TFUE ; directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, art. 11, § 3)

   (voir points 94-98)

5. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Régime transitoire d’allocation de quotas à titre gratuit – Liste des installations éligibles aux quotas gratuits établie par les autorités nationales – Contrôle par la Commission – Exclusion de la liste d’une installation utilisant exclusivement de la biomasse – Prise en compte des émissions historiques de dioxyde de carbone d’origine fossile dégagées par cette installation – Admissibilité

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, art. 2, § 1, et 11, § 1 ; règlement de la Commission 2019/331, art. 2, point 14)

   (voir points 105-110)

6. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Champ d’application – Installations utilisant exclusivement de la biomasse – Exclusion – Obligation de tenir compte des performances écologiques des installations ne relevant pas du système d’échange pour le calcul des référentiels de produits – Absence

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, art. 2, 10 bis, et 11 et annexe I, point 1)

   (voir points 117-119)

7. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Régime transitoire d’allocation de quotas à titre gratuit – Liste des installations éligibles aux quotas gratuits établie par les autorités nationales – Contrôle par la Commission – Exclusion de la liste d’une installation utilisant exclusivement de la biomasse – Pouvoir d’appréciation de la Commission – Contrôle juridictionnel – Limites – Erreur manifeste d’appréciation – Absence

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, art. 11 et annexe I, point 1)

   (voir points 130-135)

8. Environnement – Pollution atmosphérique – Directive 2003/87 – Système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre – Champ d’application – Installations utilisant exclusivement de la biomasse – Exclusion – Violation manifeste des principes de proportionnalité et d’égalité de traitement – Absence

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2003/87, telle que modifiée par la directive 2009/29, annexe I, point 1)

   (voir points 165-171)

Résumé

La requérante, Arctic Paper Grycksbo AB, est une société suédoise qui exploite une installation de production de papier, soumise, depuis 2005, au système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre à l’échelle de l’Union européenne (ci-après le « SEQE »), tel qu’établi par la directive 2003/87 ( 1 ).

En 2019, la requérante a introduit, auprès de la Naturvårdsverket (Agence pour la protection de l’environnement, Suède), une demande d’allocation de quotas d’émission à titre gratuit pour la quatrième période d’échanges (2021-2025). Dès lors que ses émissions réelles de dioxyde de carbone d’origine fossile au titre de la période de référence (2014-2018) étaient inférieures à 0,5 tonne, elle a arrondi ses émissions déclarées à zéro, conformément à la règle d’arrondi applicable lors de la déclaration des émissions ( 2 ).

La même année, dans le cadre de l’adoption des mesures nationales d’exécution pour l’allocation de quotas d’émission de gaz à effet de serre, le Royaume de Suède a présenté à la Commission européenne ( 3 ) la liste des installations suédoises devant relever du SEQE pour la quatrième période d’échanges, sur laquelle figurait l’installation de la requérante.

Par décision du 25 février 2021 (ci-après la « décision attaquée ») ( 4 ), la Commission a considéré que les installations ayant utilisé exclusivement de la biomasse ( 5 ) au cours de la période de référence, auxquelles elle a assimilé celle exploitée par la requérante, devaient être exclues du SEQE, ce qui a, notamment, eu pour effet de priver cette dernière de toute allocation de quotas de gaz à effet de serre à titre gratuit pour la quatrième période d’échanges.

Par son arrêt, le Tribunal rejette le recours introduit par la requérante et se prononce sur la légalité de l’exclusion du champ d’application du SEQE des installations utilisant exclusivement de la biomasse (ci-après l’« exception relative à la biomasse »).

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal rappelle que le SEQE concerne les installations répondant aux critères définis dans l’annexe I de la directive 2003/87 et émettant l’un ou plusieurs des gaz à effet de serre mentionnés dans l’annexe II de celle-ci. Cependant, les installations utilisant exclusivement de la biomasse ne sont pas visées par le point 1 de l’annexe I de cette directive. En outre, les installations dont l’inscription sur la liste des mesures nationales d’exécution a été refusée par la Commission ne sont pas éligibles à l’allocation de quotas à titre gratuit ( 6 ).

En premier lieu, s’agissant de la régularité de la procédure d’adoption de la décision attaquée, le Tribunal souligne le caractère impératif de la règle d’arrondi qui s’applique à toutes les déclarations d’émissions liées aux activités visées à l’annexe I de la directive. Il s’agit d’une méthode objective permettant de déterminer si une installation utilisant de la biomasse relève ou non du champ d’application du SEQE. Par suite, la requérante était tenue d’arrondir à zéro la déclaration d’émissions de dioxyde de carbone d’origine fossile en cause. Elle n’est, dès lors, pas fondée à se plaindre de ce que la Commission a pris en compte la déclaration qui lui a été transmise, laquelle faisait apparaître l’absence d’émissions de dioxyde de carbone d’origine fossile et, par conséquent, l’utilisation exclusive de biomasse.

Il rappelle ensuite, concernant le devoir de diligence de la Commission lors de l’évaluation des déclarations d’émissions qui lui ont été transmises, que l’obligation d’examiner avec soin et impartialité tous les éléments pertinents du cas d’espèce revêt une importance fondamentale, notamment lorsque la Commission dispose d’un pouvoir d’appréciation. En opposant en l’espèce un refus de principe à la prise en compte de toute information nouvelle susceptible d’avoir une incidence sur la liste des installations incluses dans le SEQE, la Commission a violé cette obligation. Toutefois, cette violation demeure sans incidence sur la légalité de l’exclusion de l’installation de la requérante du SEQE qui résulte de l’annexe I la directive 2003/87 ( 7 ).

En second lieu, en ce qui concerne le bien-fondé de la décision attaquée, le Tribunal confirme, tout d’abord, que l’interprétation de l’exception relative à la biomasse retenue par la Commission est conforme à la directive 2003/87.

Ainsi, contrairement à ce que soutient la requérante, il n’y a pas lieu de faire de distinction entre la période de référence, au titre de laquelle les données historiques de chaque installation doivent être prises en compte pour le calcul du nombre de quotas susceptible d’être alloué à titre gratuit, et celle devant être prise en compte pour l’application de l’exclusion des installations utilisant exclusivement de la biomasse. En effet, l’allocation de quotas suppose que les installations concernées relèvent de la liste des installations couvertes par la directive. Or, tel n’est pas le cas des installations utilisant exclusivement de la biomasse. Il s’ensuit que la prise en compte des intentions futures d’un exploitant pour figurer sur cette liste et bénéficier des quotas à titre gratuit serait contraire à la directive.

Par ailleurs, l’exclusion du champ d’application de la directive des installations utilisant exclusivement de la biomasse ne présente pas un caractère secondaire ou contraire à l’article 10 bis de la même directive, dès lors que les référentiels ex ante de produits qui y sont définis pour le calcul des allocations de quotas à titre gratuit ne s’appliquent qu’aux installations relevant du SEQE.

Ensuite, le Tribunal considère que la Commission n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en estimant que l’installation de la requérante utilisait exclusivement de la biomasse. À cet égard, si le contrôle juridictionnel est limité lorsque les autorités compétentes de l’Union procèdent à des appréciations d’éléments factuels d’ordre scientifique et technique hautement complexes, comme en l’espèce, il incombe au juge de l’Union de prendre en considération l’ensemble des données pertinentes. En l’occurrence, même si les émissions réelles de dioxyde de carbone d’origine fossile émises par l’installation de la requérante avaient été communiquées à la Commission en temps utile, leur prise en compte aurait méconnu les règles d’arrondi qui présentent un caractère général et impératif.

Enfin, le Tribunal rejette l’exception d’illégalité soulevée par la requérante contre l’exclusion du SEQE des installations utilisant exclusivement de la biomasse, prévue au point 1 de l’annexe I de la directive 2003/87, en ce qu’elle méconnait les principes d’égalité de traitement et de proportionnalité.

En effet, dans un domaine où le législateur de l’Union dispose d’une large marge d’appréciation, seule une violation manifeste de ces principes pourrait établir l’illégalité de l’exclusion contestée. S’il est vrai que le système actuel conduit à pénaliser la requérante pour avoir réduit quasiment à zéro ses émissions de dioxyde de carbone d’origine fossile, des effets négatifs sont inhérents à tout système prévoyant des seuils d’inclusion et d’exclusion. Dès lors, l’exclusion du SEQE des installations utilisant exclusivement de la biomasse ainsi que l’assimilation à ces installations de celles ayant émis moins de 0,5 tonne de dioxyde de carbone d’origine fossile ne sont pas de nature à établir une violation desdits principes.

( 1 ) Directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32), telle que modifiée par la directive (UE) 2018/410 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mars 2018, modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone, et la décision (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3).

( 2 ) Article 72, paragraphe 1, du règlement d’exécution (UE) 2018/2066 de la Commission, du 19 décembre 2018, relatif à la surveillance et à la déclaration des émissions de gaz à effet de serre au titre de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil et modifiant le règlement (UE) no 601/2012 de la Commission (JO 2018, L 334, p. 1).

( 3 ) Conformément à l’article 11 de la directive 2003/87.

( 4 ) Décision (UE) 2021/355 de la Commission, du 25 février 2021, concernant les mesures nationales d’exécution pour l’allocation transitoire à titre gratuit de quotas d’émission de gaz à effet de serre conformément à l’article 11, paragraphe 3, de la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil (JO 2021, L 68, p. 221).

( 5 ) La directive (UE) 2018/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 11 décembre 2018, relative à la promotion de l’utilisation de l’énergie produite à partir de sources renouvelables (JO 2018, L 328, p. 82), inclut la biomasse parmi les sources d’énergie renouvelable. L’article 2, deuxième alinéa, point 24, de ladite directive définit la biomasse comme « la fraction biodégradable des produits, des déchets et des résidus d’origine biologique provenant de l’agriculture, [..] de la sylviculture et des industries connexes, [..] ainsi que la fraction biodégradable des déchets [..] ».

( 6 ) Article 11, paragraphe 1, de la directive 2003/87.

( 7 ) Point 1 de l’annexe I de la directive 2003/87.