Affaire T-302/21

Aboca SpA Soc. agr. e.a.

contre

Commission européenne

Arrêt du Tribunal (sixième chambre élargie) du 13 novembre 2024

« Protection des consommateurs – Substances faisant l’objet d’interdictions, de restrictions ou sous contrôle de l’Union – Article 8, paragraphes 1 et 2, et annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 – Interdiction et mise sous contrôle de certaines substances et préparations contenant des dérivés hydroxyanthracéniques – Article 1er, point 1, première, deuxième et troisième mentions, et point 2, du règlement (UE) 2021/468 – Notions de “substance”, d’“ingrédient” et de “préparations” – Erreur de droit »

1. Rapprochement des législations – Denrées alimentaires – Adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances – Règlement no 1925/2006 – Substances faisant l’objet d’interdictions, de restrictions ou sous contrôle de l’Union – Préparations – Notion – Portée plus large que celle des notions d’ingrédients et de substances

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1925/2006, art. 8, § 1 et 2, a), i), et annexe III, parties A et C ; règlement de la Commission 2021/468, art. 1er, points 1, 1re à 3e mentions, et 2]

   (voir points 43, 51, 52, 55)

2. Rapprochement des législations – Denrées alimentaires – Adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances – Règlement no 1925/2006 – Décision de la Commission d’interdiction d’adjonction à des aliments ou d’utilisation dans la fabrication d’aliments d’une substance – Évaluations techniques ou scientifiques complexes – Large pouvoir d’appréciation – Contrôle juridictionnel – Limites

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1925/2006, art. 8, § 1 et 2, a), i), et annexe III, partie A ; règlement de la Commission 2021/468]

   (voir points 67-69)

3. Rapprochement des législations – Denrées alimentaires – Adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances – Règlement no 1925/2006 – Substances faisant l’objet d’interdictions, de restrictions ou sous contrôle de l’Union – Décision de la Commission d’interdiction totale d’adjonction à des aliments ou d’utilisation dans la fabrication d’aliments de certaines substances et préparations contenant des dérivés hydroxyanthracéniques (DHA) – Absence de données scientifiques permettant de déterminer un seuil de risque de nocivité – Erreur de droit

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 1925/2006, art. 8, § 1 et 2, a), i), et annexe III, partie A ; règlement de la Commission 2021/468, art. 1er, point 1, 1re à 3e mentions]

   (voir points 83, 86, 89)

Résumé

Saisi de deux recours en annulation, qu’il accueille, le Tribunal annule l’article 1er, point 1, première, deuxième et troisième mentions, et point 2, du règlement 2021/468 ( 1 ). Dans ces arrêts, il se prononce pour la première fois sur l’une des conditions permettant à la Commission européenne d’avoir recours à l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), du règlement no 1925/2006 ( 2 ) pour inscrire des substances et des ingrédients sur la liste figurant à son annexe III, partie A, en vue de les interdire ou de les placer sous contrôle. De plus, dans l’affaire T-302/21, le Tribunal conclut également que le sens du terme « préparations » est plus large que celui de « substance » ou « ingrédients ».

Les requérantes sont des sociétés spécialisées dans la fabrication et la commercialisation de produits contenant des dérivés hydroxyanthracéniques (ci-après les « DHA »), dont certains contiennent du jus ou de la gelée de certaines espèces d’Aloe.

Le 29 juin 2016, la Commission a demandé à l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) d’évaluer les informations disponibles sur la sécurité d’utilisation des DHA de toute source dans les denrées alimentaires. Elle l’a également invitée à recommander pour les DHA une dose journalière ne suscitant pas d’inquiétude quant à d’éventuels effets nocifs pour la santé pour la population générale et, le cas échéant, pour les sous-groupes vulnérables de la population. L’ESFA a rendu un avis scientifique le 22 novembre 2017, dans lequel elle reconnaissait, en substance, un caractère génotoxique et cancérigène des substances concernées. Le groupe d’experts n’a toutefois pas formulé d’avis sur une absorption alimentaire de DHA qui ne susciterait pas de préoccupations quant aux effets nocifs pour la santé, pour la population en général ou pour les sous-groupes vulnérables de population. Le 18 mars 2021, la Commission a adopté le règlement attaqué, par lequel elle a inscrit, à l’article 1er, point 1, première, deuxième et quatrième mentions, l’aloe-émodine, l’émodine et la dantrone, ainsi que toutes les préparations dans lesquelles ces substances sont présentes, de même que, à la troisième mention, les préparations à partir de feuilles des espèces d’Aloe contenant des DHA, à l’annexe III, partie A, du règlement no 1925/2006, ce qui interdit tout usage de ceux-ci. Elle a aussi inscrit, au point 2 du même article, certaines préparations contenant des DHA à la partie C de ladite annexe, les plaçant ainsi sous contrôle.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, s’agissant de l’utilisation du terme litigieux de « préparations » dans le règlement attaqué (moyen soulevé dans l’affaire T-302/21), le Tribunal constate, dans un premier temps, que ce règlement vise notamment, d’une part, les DHA spécifiques que sont l’aloe-émodine et l’émodine et, d’autre part, les préparations dans lesquelles ces substances sont présentes, les préparations à partir de feuilles des espèces d’Aloe contenant des DHA ainsi que, en substance, les préparations à partir de parties de certaines espèces de Rheum, de Cassia et de Rhamnus, qui contiennent des DHA. Or, il relève que l’aloe-émodine et l’émodine doivent être considérées comme des « substances », au sens du règlement no 1925/2006 ( 3 ), et sont par ailleurs qualifiées comme telles dans le règlement attaqué, par l’utilisation de l’expression « toutes les préparations dans lesquelles cette substance est présente ». Dès lors, le Tribunal considère que la Commission n’a pas commis d’erreur de droit en se fondant sur le règlement no 1925/2006 en vue de l’inscription de ces DHA sur la liste des substances dont l’adjonction à des aliments ou l’utilisation dans la fabrication d’aliments est interdite.

Dans un second temps, le Tribunal examine si le règlement no 1925/2006 permet l’adoption des dispositions du règlement attaqué en ce qu’elles visent diverses « préparations » contenant des DHA. À cet égard, il constate que les notions de « substance » ou d’« ingrédient contenant une substance », de « substance et/ou [d’]ingrédient la contenant » ainsi que la notion de « préparations » figurant dans le règlement attaqué ne sont pas expressément définies ni dans le règlement no 1925/2006 ni dans le règlement attaqué. Cependant, le Tribunal considère, que, en tout état de cause, d’une part, au vu du libellé des dispositions du règlement attaqué, qui vise certains DHA en tant que substances ainsi que les préparations dans lesquelles ces substances sont présentes, la notion de « préparations » est plus large que celle de « substance », qui est définie par le règlement no 1925/2006, et ne peut donc y être substituée. D’autre part, lors de l’audience, la Commission a admis que le sens de la notion de « préparations » différait de celui d’« ingrédient ». En outre, il souligne que rien ne permet de considérer que le terme « préparations » figurant dans les dispositions du règlement attaqué n’est pas susceptible de couvrir, entre autres, des produits finaux qui résulteraient d’un processus de fabrication.

Dès lors, sans avoir besoin d’établir une définition exacte de ces différentes notions, le Tribunal estime que la notion de « préparations », figurant dans les dispositions attaquées, a une portée et un sens plus large que celles de « substances » et d’« ingrédients », au sens de l’article 8 du règlement no 1925/2006, et ne saurait leur être substituée. Or, le règlement no 1925/2006 ne permet l’inscription à son annexe III, partie A, que d’une « substance » ou d’un « ingrédient la contenant ». Il en va de même pour une inscription à la partie C de ladite annexe, qui ne permet que celle de « substance ». Partant, le Tribunal considère que la Commission ne pouvait se fonder sur le règlement no 1925/2006 pour adopter l’article 1er, en ses points 1 et 2, du règlement attaqué, en ce que ces dispositions ne permettent pas l’inscription de préparations dans les listes figurant à l’annexe III, partie A ou C. Il en conclut que ces dispositions du règlement attaqué ont été adoptées en violation du règlement no 1925/2006 et les annule.

En second lieu, s’agissant de l’absence d’un seuil de risque sur l’usage des produits en cause, le Tribunal rappelle que, selon la jurisprudence, la Commission dispose d’un large pouvoir d’appréciation lorsqu’elle est appelée à effectuer des évaluations techniques ou scientifiques complexes. Dans une telle hypothèse, le contrôle juridictionnel du juge de l’Union est alors limité à la vérification du respect des règles de procédure, de l’exactitude matérielle des faits retenus par la Commission, de l’absence d’erreur manifeste d’appréciation de ces faits ou de l’absence de détournement de pouvoir. Toutefois, concernant les conclusions de la Commission qui ne procèdent pas à des évaluations techniques ou scientifiques complexes, le contrôle juridictionnel du Tribunal est entier.

Tout d’abord, le Tribunal note que la procédure instituée par le règlement no 1925/2006 ( 4 ) se caractérise par le rôle essentiel attribué à une évaluation scientifique par l’EFSA de l’effet de l’adjonction d’une substance ou d’un ingrédient la contenant à des aliments ou de son utilisation dans la fabrication d’aliments, afin de permettre à la Commission de déterminer, en pleine connaissance de cause, les mesures propres à assurer un niveau élevé de protection de la santé publique. Ainsi, la Commission peut interdire ou autoriser, sous certaines conditions, l’adjonction à des aliments ou l’utilisation dans la fabrication d’aliments d’une substance, autre que des vitamines ou des minéraux, ou d’un ingrédient la contenant, voire de placer une substance sous contrôle de l’Union européenne ( 5 ). Plus spécifiquement, le Tribunal relève que le règlement no 1925/2006 prévoit deux conditions pour décider d’une telle interdiction à savoir, d’une part, le fait qu’il en résulte « une ingestion de quantités de la substance en cause dépassant considérablement celles qui sont raisonnablement susceptibles d’être ingérées dans des conditions normales de consommation liées à un régime alimentaire équilibré et varié [ou] pouvant représenter pour d’autres raisons un risque potentiel pour le consommateur » et, d’autre part, le fait qu’un « effet nocif pour la santé a[it] été identifié ».

En l’espèce, la Commission s’est fondée sur l’avis scientifique de 2017, pour inscrire entre autres, à l’annexe III, partie A, du règlement no 1925/2006 l’aloe-émodine et l’émodine, ainsi que « toutes les préparations dans lesquelles ce[s] substance[s] [sont] présente[s] », de même que les « préparations à partir de feuilles des espèces d’Aloe contenant des [DHA] », de sorte que leur adjonction à des aliments ou leur utilisation dans la fabrication d’aliments est interdite.

Ensuite, s’agissant de la première condition, le Tribunal constate que, par les dispositions attaquées, toutes les substances et préparations en cause sont interdites, indépendamment de la quantité de DHA qu’elles contiennent. À cet égard, la Commission a indiqué que l’EFSA n’a pas été en mesure de recommander, pour les DHA, une dose journalière ne suscitant pas d’inquiétude pour la santé humaine. Dès lors, la Commission semble donc avoir considéré que l’insuffisance de données portant sur une dose journalière ne suscitant pas d’inquiétude pour la santé l’autorisait à supposer qu’il n’existait aucun niveau d’utilisation inoffensive des DHA, de sorte qu’elle pouvait les interdire dans leur totalité. Or, le Tribunal estime que cette absence de seuil est contraire au règlement no 1925/2006 ( 6 ), en ce que la procédure d’interdiction suppose qu’un effet nocif pour la santé ait été identifié dans le cas où des substances autres que les vitamines ou les minéraux, ou les ingrédients les contenant, sont ajoutées à des aliments ou utilisées dans leur fabrication.

Par ailleurs, le Tribunal observe qu’il ne ressort pas de l’avis scientifique de 2017, ni d’aucun élément du dossier, que les dispositions du règlement attaqué auraient été adoptées du fait que les substances et les préparations en cause auraient représenté pour d’autres raisons un risque potentiel pour le consommateur.

En outre, afin d’inscrire une substance à l’annexe III du règlement no 1925/2006, la Commission doit satisfaire aux conditions prévues à l’article 8, paragraphe 1 de ce règlement. Or, l’interdiction générale de l’adjonction à des aliments ou l’utilisation dans la fabrication des aliments de substances et de préparations contenant certaines substances, indépendamment de la quantité de ces substances présente, n’est pas conforme aux conditions exigées par le règlement no 1925/2006.

Enfin, le Tribunal relève que si les exploitants du secteur alimentaire assument la charge de la preuve quant à la sécurité de leurs produits ( 7 ), cette charge ne leur incombe que lorsqu’une telle adjonction peut entraîner des apports nettement supérieurs à ceux qui pourraient être ingérés dans le cadre d’un régime adéquat et varié. Or, en l’absence de données sur les quantités de substance pouvant être ingérées dans le cadre d’un tel régime ou qui sont « raisonnablement susceptibles d’être ingérées dans des conditions normales de consommation liées à un régime alimentaire équilibré et varié » ( 8 ), un exploitant du secteur alimentaire n’est pas en mesure d’effectuer une comparaison adéquate entre, d’une part, les quantités d’une substance dans des conditions normales de consommation et, d’autre part, les quantités de cette même substance dans les conditions d’utilisation et d’adjonction sous forme de concentrés.

Partant, l’article 1er, point 1, première, deuxième et troisième mentions, du règlement attaqué viole les dispositions du règlement no 1925/2006, en ce qu’il interdit que les DHA que sont l’aloe-émodine et l’émodine, ainsi que les préparations dans lesquelles ces substances sont présentes, de même que les préparations à partir de feuilles des espèces d’Aloe contenant des DHA, soient ajoutés à des aliments ou utilisés dans la fabrication d’aliments, indépendamment de la quantité de DHA concernée.

( 1 ) Règlement (UE) 2021/468 de la Commission, du 18 mars 2021, modifiant l’annexe III du règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les espèces végétales contenant des dérivés hydroxyanthracéniques (JO 2021, L 96, p. 6, ci-après le « règlement attaqué »).

( 2 ) Règlement (CE) no 1925/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 20 décembre 2006, concernant l’adjonction de vitamines, de minéraux et de certaines autres substances aux denrées alimentaires (JO 2016, L 404, p. 26).

( 3 ) Plus précisément, au sens de l’article 8, paragraphes 1 et 2, sous a), i), de ce règlement.

( 4 ) En son article 8.

( 5 ) Selon l’article 8, paragraphe 2, du règlement no 1925/2006, lu conjointement avec le paragraphe 1 de cette même disposition.

( 6 ) Particulièrement, à l’article 8, paragraphe 2, sous a), i), du règlement no 1925/2006, lu conjointement avec le paragraphe 1 de cette même disposition.

( 7 ) En vertu du considérant 20 du règlement no 1925/2006.

( 8 ) Au sens de l’article 8, paragraphe 1, du règlement no 1925/2006.