DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

28 mars 2023 (*)

« Recours en annulation – Accès aux documents – Règlement (CE) no 1049/2001 – Refus initial d’accès – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité – Demande d’injonction – Incompétence »

Dans l’affaire T-612/22,

Paola Primicerj, demeurant à Rome (Italie), représentée par M^e E. Iorio, avocate,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M. A. Spina, en qualité d’agent,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Laitenberger et J. Martín y Pérez de Nanclares (rapporteur), juges,

greffier : M. E. Coulon,

vu la phase écrite de la procédure,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, M^me Paola Primicerj, demande l’annulation de la décision de la Commission du 2 août 2022 rejetant sa demande d’accès à la lettre de mise en demeure complémentaire du 15 juillet 2022, adressée par la Commission à la République italienne dans le cadre de la procédure d’infraction 2016/4081, relative à la compatibilité avec le droit de l’Union de la législation nationale qui régit le service fourni par les magistrats honoraires (ci-après l’« acte attaqué »).

Antécédents du litige

2 Par courrier électronique du 17 juillet 2022, la requérante a, sur le fondement du règlement (CE) n^o 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO 2001, L 145, p. 43), demandé l’accès à la lettre de mise en demeure complémentaire du 15 juillet 2022, adressée par la Commission à la République italienne dans le cadre de la procédure d’infraction 2016/4081, relative à la compatibilité avec le droit de l’Union de la législation nationale qui régit le service fourni par les magistrats honoraires (ci-après le « document demandé »).

3 Par l’acte attaqué, la Commission a rejeté la demande initiale de la requérante en faisant valoir que l’exception prévue à l’article 4, paragraphe 2, troisième tiret, du règlement n^o 1049/2001 s’opposait à la divulgation du document demandé.

4 L’acte attaqué informait la requérante que, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001, elle était en droit d’adresser à la Commission une demande confirmative l’invitant à revoir sa position.

Conclusions des parties

5 Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler l’acte attaqué ;

– ordonner à la Commission de donner à la requérante accès au document demandé ;

– condamner la Commission aux dépens.

6 Dans l’exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ;

– condamner la requérante aux dépens.

7 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut, en substance, à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter l’exception d’irrecevabilité ;

– à titre subsidiaire, rejeter l’exception d’irrecevabilité en ce qu’elle porte sur le premier chef de conclusions de la requête, prendre acte du désistement de la requérante du second chef de conclusions de la requête et faire application de l’article 136, paragraphe 4, du règlement de procédure du Tribunal pour le règlement des dépens afférents à ce désistement ;

– en tout état de cause, en cas de rejet du recours pour irrecevabilité, condamner les parties à supporter chacune ses propres dépens.

En droit

8 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

Sur la demande en annulation

9 La Commission excipe de l’irrecevabilité du recours au motif qu’il vise un acte qui n’est pas attaquable, dans la mesure où il ne produit pas d’effets juridiques obligatoires de nature à modifier définitivement la situation juridique de la requérante. En effet, l’acte attaqué, qui ne serait qu’une réponse à une demande initiale d’accès à un document, ne constituerait qu’une prise de position initiale dans le cadre de la procédure relative à l’accès aux documents. À cet égard, seule la décision prise en réponse à une demande confirmative d’accès présentée sur le fondement de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 serait susceptible de faire l’objet d’un recours en annulation sur le fondement de l’article 263 TFUE.

10 La requérante soutient que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission est manifestement non fondée. En effet, il n’existerait pas de disposition réglementaire expresse imposant une procédure préalable de réexamen d’une décision initiale de refus d’accès de la Commission pour saisir le Tribunal d’un recours contre cette décision. À cet égard, la requérante fait valoir, en substance, que la demande de réexamen est un acte seulement facultatif, que la Commission tenterait d’ériger en obligation pour introduire un recours devant le Tribunal.

11 En ce qui concerne le traitement des demandes initiales, l’article 7, paragraphes 1 et 2, du règlement n^o 1049/2001 dispose :

« 1. Les demandes d’accès aux documents sont traitées avec promptitude. Un accusé de réception est envoyé au demandeur. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique au demandeur, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel et l’informe de son droit de présenter une demande confirmative conformément au paragraphe 2 du présent article.

2. En cas de refus total ou partiel, le demandeur peut adresser, dans un délai de quinze jours ouvrables suivant la réception de la réponse de l’institution, une demande confirmative tendant à ce que celle-ci révise sa position. »

12 S’agissant du traitement des demandes confirmatives, l’article 8, paragraphes 1 et 3, du règlement n^o 1049/2001 prévoit :

«1. Les demandes confirmatives sont traitées avec promptitude. Dans un délai de quinze jours ouvrables à partir de l’enregistrement de la demande, l’institution soit octroie l’accès au document demandé et le fournit dans le même délai conformément à l’article 10, soit communique, dans une réponse écrite, les motifs de son refus total ou partiel. Si elle refuse totalement ou partiellement l’accès, l’institution informe le demandeur des voies de recours dont il dispose, à savoir former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou présenter une plainte au Médiateur, selon les conditions prévues respectivement aux articles [263] et [228 TFUE].

[…]

3. L’absence de réponse de l’institution dans le délai requis est considérée comme une réponse négative, et habilite le demandeur à former un recours juridictionnel contre l’institution et/ou à présenter une plainte au Médiateur, selon les dispositions pertinentes du traité [FUE]. »

13 En premier lieu, il convient de relever que les articles 7 et 8 du règlement n^o 1049/2001, en prévoyant une procédure en deux temps, ont pour objectif de permettre, d’une part, un traitement rapide et facile des demandes d’accès aux documents des institutions concernées ainsi que, d’autre part, de manière prioritaire, un règlement amiable des différends pouvant éventuellement surgir. Pour les cas dans lesquels un tel différend ne peut pas être résolu entre les parties, l’article 8, paragraphe 1, prévoit deux voies de recours, à savoir un recours juridictionnel et le dépôt d’une plainte auprès du Médiateur (arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C-362/08 P, EU:C:2010:40, point 53).

14 Ladite procédure, en ce qu’elle prévoit la présentation d’une demande confirmative, permet notamment à l’institution concernée de réexaminer sa position avant de prendre une décision définitive de refus susceptible de faire l’objet d’un recours devant les juridictions de l’Union. Une telle procédure permet de traiter avec davantage de promptitude les demandes initiales et, en conséquence, de répondre le plus souvent aux attentes du demandeur, tout en permettant à cette institution d’adopter une position circonstanciée avant de refuser définitivement l’accès aux documents visés par le demandeur, notamment si ce dernier réitère sa demande de divulgation de ceux-ci nonobstant un refus motivé de ladite institution (arrêt du 26 janvier 2010, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C-362/08 P, EU:C:2010:40, point 54).

15 Il découle donc de l’économie des articles 7 et 8 du règlement n^o 1049/2001 que, contrairement à ce que soutient la requérante, il est expressément prévu que, à la suite d’une décision initiale de refus d’accès, lorsque ladite décision informe le demandeur d’accès qu’il a le droit de présenter une demande confirmative, ce dernier doit, en principe, s’il souhaite contester ce refus, présenter une telle demande à l’institution concernée (voir, en ce sens, arrêts du 9 septembre 2009, Brink’s Security Luxembourg/Commission, T-437/05, EU:T:2009:318, points 73 et 74, et du 11 décembre 2018, Arca Capital Bohemia/Commission, T-440/17, EU:T:2018:898, point 20).

16 En second lieu, force est de constater que, en l’espèce, la requérante n’a pas introduit de demande confirmative d’accès au document demandé, conformément à l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001 alors même que la Commission l’avait informée, dans l’acte attaqué, qu’elle disposait de ce droit, ainsi que cela a été mentionné au point 4 ci-dessus.

17 Or, il est de jurisprudence établie que la réponse à une demande initiale d’accès aux documents ne constitue qu’une première prise de position, conférant à la partie requérante la possibilité d’inviter la Commission à réexaminer la position en cause et seule la mesure adoptée par la Commission en réponse à une demande confirmative, qui remplace la prise de position initiale, présente la nature d’une décision et est susceptible de produire des effets juridiques de nature à affecter les intérêts de la partie requérante et, partant, de faire l’objet d’un recours en annulation en vertu de l’article 263 TFUE (voir ordonnance du 15 février 2012, Internationaler Hilfsfonds/Commission, C-208/11 P, non publiée, EU:C:2012:76, point 30 et jurisprudence citée).

18 Ainsi, dès lors que l’acte attaqué constitue une réponse à la demande initiale de la requérante, le recours en annulation porte sur un acte insusceptible de recours.

19 À cet égard, l’argument présenté par la requérante selon lequel la Commission, dans la présente affaire, n’aurait manifesté aucune intention de reconsidérer son refus d’accès et, au contraire, aurait demandé à ne pas procéder à la phase orale de la procédure, manifestant ainsi clairement l’inutilité d’une demande de réexamen est inopérant. En effet, l’attitude que la Commission a prétendument adoptée dans le cadre de la présente procédure ne saurait en aucun cas justifier que la requérante ait directement introduit le présent recours contre l’acte attaqué.

20 De même, l’argument de la requérante selon lequel l’acte attaqué aurait bien produit des effets obligatoires à son égard, puisque cette dernière n’aurait aucune autre possibilité d’accéder au document demandé, ne saurait prospérer. En effet, la requérante ne saurait se prévaloir du fait qu’elle n’a pas introduit de demande confirmative, conformément à la possibilité qui lui était offerte par l’article 7, paragraphe 2, du règlement n^o 1049/2001, pour attacher à un acte des effets obligatoires qu’il n’a pas.

21 Il en résulte que la demande en annulation doit être rejetée comme étant manifestement irrecevable.

Sur la demande tendant à ce que la Commission soit enjointe d’accorder l’accès au document demandé

22 La Commission relève que le Tribunal n’est pas compétent pour prononcer des injonctions ou ordonner l’adoption de certaines mesures. Par conséquent, le second chef de conclusions de la requérante devrait être rejeté comme manifestement irrecevable.

23 La requérante soutient que sa demande, tendant à ce que la Commission soit enjointe d’accorder l’accès au document demandé, doit uniquement être comprise en ce sens que le Tribunal peut, à bon droit, indiquer à la Commission la mesure à adopter à la suite de son arrêt, sans préjudice de la compétence dont dispose pleinement la Commission dans le cadre de ses pouvoirs, en ce qu’il s’agit d’une conséquence naturelle de l’arrêt d’annulation.

24 En toute hypothèse, la requérante précise que, si la demande visant à ce que le Tribunal indique à la Commission les mesures à adopter pour se conformer à l’éventuel arrêt d’annulation devait être considérée comme un obstacle à la décision sur le fond concernant la demande principale en annulation, alors elle se désiste de sa demande.

25 D’une part, s’agissant du désistement partiel de la requérante, il convient de relever que celui-ci est conditionné au lien supposé entre le devenir de cette demande et celui de la demande en annulation. Or, le rejet de la présente demande ne saurait exercer d’influence sur la recevabilité de la demande en annulation, celle-ci devant être analysée au regard des règles de recevabilité des recours en annulation. Par conséquent, il n’y a pas lieu de considérer que la requérante s’est désistée d’une partie de son recours.

26 D’autre part, en ce qui concerne la demande de la requérante tendant à ce que la Commission soit enjointe d’accorder l’accès au document demandé, il suffit de rappeler que, dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, le Tribunal n’a pas compétence pour prononcer des injonctions à l’encontre des institutions, des organes et des organismes de l’Union, même lorsqu’elles ont trait aux modalités d’exécution de ses arrêts (ordonnances du 22 septembre 2016, Gaki/Commission, C-130/16 P, non publiée, EU:C:2016:731, point 14, et du 19 juillet 2016, Trajektna luka Split/Commission, T-169/16, non publiée, EU:T:2016:441, point 13). Il s’ensuit qu’il y a lieu de rejeter la demande de la requérante pour cause d’incompétence.

27 Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il convient de rejeter le recours en partie pour cause d’incompétence manifeste et en partie comme manifestement irrecevable.

Sur la demande d’intervention

28 Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque le défendeur dépose une exception d’irrecevabilité, visée à l’article 130, paragraphe 1, il n’est statué sur la demande d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. En outre, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du même règlement, l’intervention perd son objet, notamment lorsque la requête est déclarée irrecevable.

29 Or, étant donné que l’exception d’irrecevabilité soulevée par la Commission a été accueillie en l’espèce et que la présente ordonnance met par conséquent fin à l’instance, il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention présentée par M. Gabriele Di Girolamo, M^me Roberta Tesei et l’Associazione Nazionale Giudici di Pace (ANGDP) au soutien des conclusions de la requérante.

Sur les dépens

30 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

31 Contrairement à ce que propose la requérante, il n’y a pas lieu de faire application de l’article 136, paragraphe 4, du règlement de procédure, la requérante ne s’étant pas désistée de son recours.

32 De même, la présente décision n’ayant pas une nature purement procédurale, ainsi que le soutient à tort la requérante, il n’y a pas lieu de condamner chaque partie à supporter ses propres dépens.

33 En l’espèce, la requérante ayant succombé et la Commission ayant conclu à la condamnation de la requérante aux dépens, il y a lieu de condamner cette dernière aux dépens.

34 Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, M. Di Girolamo, M^me Tesei et l’ANGDP supporteront leurs propres dépens afférents à la demande d’intervention.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté en partie pour cause d’incompétence manifeste et en partie comme manifestement irrecevable.

2) Il n’y a plus lieu de statuer sur la demande d’intervention de M. Gabriele Di Girolamo, de M^me Roberta Tesei et de l’Associazione Nazionale Giudici di Pace (ANGDP).

3) M^me Paola Primicerj est condamnée aux dépens.

4) M. Di Girolamo, M^me Tesei et l’ANGDP supporteront leurs propres dépens afférents à leur demande d’intervention.

Fait à Luxembourg, le 28 mars 2023.

* Langue de procédure : l’italien.