Affaire C-123/22

Commission européenne

contre

Hongrie

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 13 juin 2024

« Manquement d’État – Espace de liberté, de sécurité et de justice – Directives 2008/115/CE, 2013/32/UE et 2013/33/UE – Procédure d’octroi d’une protection internationale – Accès effectif – Procédure à la frontière – Garanties procédurales – Retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier – Recours introduits contre les décisions administratives rejetant une demande de protection internationale – Droit de demeurer sur le territoire – Arrêt de la Cour constatant un manquement – Inexécution – Article 260, paragraphe 2, TFUE – Sanctions pécuniaires – Caractère proportionné et dissuasif – Somme forfaitaire – Astreinte »

1. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Délai d’exécution – Date de référence pour apprécier l’existence du manquement – Date d’expiration du délai fixé dans la mise en demeure

   (Art. 260, § 2, TFUE)

   (voir point 56)

2. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Effets – Obligations de l’État membre défaillant – Exécution intégrale de l’arrêt – Obligations des autorités participant à l’exercice du pouvoir législatif – Modification des dispositions législatives nationales de manière à les rendre conformes aux exigences du droit de l’Union

   (Art. 260, § 1, TFUE)

   (voir point 57)

3. États membres – Obligations – Manquement – Justification tirée de l’ordre interne – Justification tirée de difficultés pratiques, administratives ou financières – Inadmissibilité

   (Art. 4, § 3, TUE ; art. 260, § 2, TFUE)

   (voir points 74, 121, 122)

4. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Effets – Obligations de l’État membre défaillant – Exécution intégrale de l’arrêt – Obligation de modifier des dispositions législatives nationales de manière à les rendre conformes aux exigences du droit de l’Union – Simple modification de la pratique administrative – Manquement

   (Art. 260, § 1, TFUE)

   (voir points 80, 81)

5. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Finalité – Prévention de la répétition d’infractions analogues

   (Art. 260, § 2, TFUE)

   (voir points 96, 97)

6. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Imposition d’une somme forfaitaire – Pouvoir d’appréciation de la Cour – Critères d’appréciation – Prévention effective de la répétition future d’infractions analogues

   (Art. 260, § 2, TFUE)

   (voir points 98-101)

7. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Somme forfaitaire – Détermination du montant – Critères – Gravité de l’infraction – Inexécution prolongée de l’arrêt de la Cour – Caractère fondamental des dispositions faisant l’objet du manquement constaté – Évitement systématique et délibéré de l’application d’une politique commune dans son ensemble – Manquement résultant d’une pratique générale et persistante, portant une atteinte au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres – Caractère répétitif du comportement infractionnel de l’État membre concerné

   (Art. 260, § 2, TFUE)

   (voir points 102, 104-118, 120)

8. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Somme forfaitaire – Détermination du montant – Critères – Durée de l’infraction – Appréciation à la date d’examen des faits par la Cour

   (Art. 260, § 2, TFUE)

   (voir points 126, 127)

9. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Délai d’exécution – Exécution devant être entamée immédiatement et aboutir dans des délais aussi brefs que possible

   (Art. 260, § 1, TFUE)

   (voir point 130)

10. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Somme forfaitaire – Détermination du montant – Critères – Capacité de paiement – Produit intérieur brut de l’État membre concerné – Date d’appréciation

    (Art. 260, § 2, TFUE)

    (voir point 131)

11. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Somme forfaitaire – Cumul des deux sanctions – Admissibilité

    (Art. 260, § 2, TFUE)

    (voir point 134)

12. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Condamnation au paiement – Condition – Persistance du manquement jusqu’à l’examen des faits par la Cour

    (Art. 260, § 2, TFUE)

    (voir point 135)

13. Recours en manquement – Arrêt de la Cour constatant le manquement – Manquement à l’obligation d’exécuter l’arrêt – Sanctions pécuniaires – Astreinte – Détermination de la forme et du montant – Pouvoir d’appréciation de la Cour – Critères

    (Art. 260, § 2, TFUE)

    (voir points 138-141)

Résumé

La Cour condamne la Hongrie au paiement d’une somme forfaitaire d’un montant de 200000000 euros et d’une astreinte d’un montant total de 1000000 euros par jour pour l’inexécution, par cet État membre, de l’arrêt Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) ( 1 ).

Par cet arrêt, prononcé le 17 décembre 2020, la Cour a jugé que la Hongrie avait manqué aux obligations lui incombant en vertu des directives « procédures » ( 2 ), « accueil » ( 3 ) et « retour » ( 4 ). Plus spécifiquement, la Hongrie avait manqué à ses obligations relatives, premièrement, à l’accès à la procédure de protection internationale, deuxièmement, à la rétention des demandeurs de protection internationale dans les zones de transit de Röszke et de Tompa, troisièmement, à l’éloignement des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, ainsi que, quatrièmement, au droit des demandeurs de protection internationale de rester sur le territoire hongrois jusqu’à l’expiration du délai prévu pour l’exercice de leur droit à un recours effectif et, si ce droit a été exercé dans le délai prévu, dans l’attente de l’issue du recours.

Le 9 juin 2021, la Commission européenne a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, conformément à la procédure prévue à l’article 260, paragraphe 2, TFUE ( 5 ), dans laquelle elle estimait que la Hongrie n’avait pas pris les mesures que comportait l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. Elle a alors invité cet État membre à présenter ses observations dans un délai de deux mois.

Insatisfaite des réponses de la Hongrie, la Commission a saisi la Cour d’un recours en manquement sur le fondement de l’article 260, paragraphe 2, TFUE afin de faire constater que cet État membre, en dépit de la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, ne s’est pas conformé à cet arrêt et afin de le faire condamner au paiement d’une somme forfaitaire et d’une astreinte journalière jusqu’à l’exécution complète dudit arrêt.

La Cour accueille le recours de la Commission.

Appréciation de la Cour

Dans son arrêt de ce jour, la Cour constate que, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, à savoir le 9 août 2021, la Hongrie n’a pas pris les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020. En effet, ces mesures doivent nécessairement être compatibles avec les dispositions du droit de l’Union dont la violation a été établie dans cet arrêt et permettre la correcte application de ces dispositions. Or, à la date d’expiration du délai fixé dans la lettre de mise en demeure, outre la fermeture des zones de transit de Röszke et de Tompa, la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 n’a pas été modifiée de manière à la rendre conforme à ces exigences. En particulier, la modification de la législation nationale ayant fait l’objet de l’arrêt Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) ( 6 ) ne peut pas être considérée comme une mesure que comporte l’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020, dès lors qu’elle n’est pas compatible avec les obligations découlant de l’article 6 de la directive 2013/32, dont la violation a été constatée dans ce dernier arrêt.

En outre, l’inexécution par la Hongrie de cet arrêt affecte de manière extraordinairement grave tant l’intérêt public que certains intérêts privés, notamment ceux des ressortissants de pays tiers et des apatrides souhaitant demander la protection internationale.

En effet, tout d’abord, l’importance des dispositions faisant l’objet du manquement constaté doit être soulignée. À cet égard, premièrement, la violation de la disposition fondamentale qu’est l’article 6 de la directive « procédures » empêche systématiquement tout accès à la procédure de protection internationale, rendant impossible, en ce qui concerne la Hongrie, l’application de l’intégralité de la politique commune en matière d’asile. Le fait, pour un État membre, d’éluder de manière systématique et délibérée l’application d’une politique commune dans son ensemble constitue une violation inédite et exceptionnellement grave du droit de l’Union, qui représente une menace importante pour l’unité de ce droit et pour le principe d’égalité des États membres, rappelé à l’article 4, paragraphe 2, TUE. Deuxièmement, le respect de l’article 46, paragraphe 5, de la directive « procédures » est indispensable pour assurer, en ce qui concerne les demandeurs de protection internationale, l’effectivité du principe de protection juridictionnelle effective des droits que les justiciables tirent du droit de l’Union, qui est un principe général du droit de l’Union découlant des traditions constitutionnelles communes aux États membres. Troisièmement, les garanties fondamentales établies par les articles 5, 6, 12 et 13 de la directive « retour » constituent l’essentiel des exigences applicables au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier, question qui correspond à une composante primordiale de la politique commune de l’immigration.

Ensuite, le comportement de la Hongrie a pour effet de transférer aux autres États membres la responsabilité qui lui incombe, y compris sur le plan financier, d’assurer l’accueil de personnes demandant la protection internationale dans l’Union, d’instruire les demandes suivant les procédures pour l’octroi et le retrait de cette protection, ainsi que de garantir des modalités de retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier conformes au droit de l’Union. Un tel comportement porte une atteinte extrêmement grave au principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres en matière d’asile. À cet égard, la Cour rappelle que le principe de solidarité constitue l’un des principes fondamentaux du droit de l’Union et fait partie des valeurs, communes aux États membres, sur lesquelles l’Union est fondée, en vertu de l’article 2 TUE. Le fait, pour un État membre, de rompre unilatéralement l’équilibre entre les avantages et les charges découlant de son appartenance à l’Union remet en cause le respect du principe d’égalité des États membres devant le droit de l’Union. Ce manquement aux devoirs de solidarité acceptés par les États membres du fait de leur adhésion à l’Union affecte jusqu’aux bases essentielles de l’ordre juridique de l’Union.

Par ailleurs, la répétition du comportement infractionnel de la Hongrie, qui a donné lieu à plusieurs autres condamnations par la Cour en matière de protection internationale ( 7 ), constitue une circonstance aggravante. Le comportement de la Hongrie à la suite de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020 démontre que cet État membre n’a pas agi conformément à son obligation de coopération loyale afin de mettre fin au manquement constaté par la Cour, ce qui constitue une circonstance aggravante supplémentaire.

Dans ces circonstances, compte tenu notamment de la gravité exceptionnelle des infractions en cause et du manque de coopération loyale de la Hongrie afin d’y mettre fin, de la durée du manquement et de la capacité de paiement de cet État membre, la Cour condamne ledit État membre à payer à la Commission une somme forfaitaire d’un montant de 200000000 euros et une astreinte d’un montant total de 1000000 euros par jour à compter de ce jour jusqu’à la date d’exécution de l’arrêt Commission/Hongrie de 2020.

( 1 ) Arrêt du 17 décembre 2020, Commission/Hongrie (Accueil des demandeurs de protection internationale) (C-808/18, EU:C:2020:1029, ci-après l’« arrêt Commission/Hongrie de 2020 »).

( 2 ) Directive 2013/32/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, relative à des procédures communes pour l’octroi et le retrait de la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 60) (ci-après la « directive “procédures” »). La Cour a constaté un manquement aux obligations résultant de l’article 6, de l’article 24, paragraphe 3, de l’article 43 et de l’article 46, paragraphe 5, de cette directive.

( 3 ) Directive 2013/33/UE du Parlement européen et du Conseil, du 26 juin 2013, établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant la protection internationale (JO 2013, L 180, p. 96) (ci-après la « directive “accueil” »). La Cour a constaté un manquement aux obligations découlant des articles 8, 9 et 11 de cette directive.

( 4 ) Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil, du 16 décembre 2008, relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier (JO 2008, L 348, p. 98) (ci-après la « directive “retour” »). La Cour a constaté un manquement aux obligations incombant à la Hongrie en vertu de l’article 5, de l’article 6, paragraphe 1, de l’article 12, paragraphe 1, et de l’article 13, paragraphe 1, de cette directive.

( 5 ) En vertu de l’article 260, paragraphes 1 et 2, TFUE, un État membre à l’égard duquel la Cour a reconnu qu’il a manqué à l’une des obligations qui lui incombent en vertu des traités est tenu de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt de la Cour, la Commission pouvant saisir cette dernière si elle estime, après avoir mis l’État membre concerné en mesure de présenter ses observations, que ces mesures n’ont pas été prises. Si la Cour reconnaît que l’État membre concerné ne s’est pas conformé à son arrêt, elle peut lui infliger le paiement d’une somme forfaitaire ou d’une astreinte.

( 6 ) Arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C-823/21, EU:C:2023:504).

( 7 ) Arrêts du 2 avril 2020, Commission/Pologne, Hongrie et République tchèque (Mécanisme temporaire de relocalisation de demandeurs de protection internationale) (C-715/17, C-718/17 et C-719/17, EU:C:2020:257), du 16 novembre 2021, Commission/Hongrie (Incrimination de l’aide aux demandeurs d’asile) (C-821/19, EU:C:2021:930), ainsi qu’arrêt du 22 juin 2023, Commission/Hongrie (Déclaration d’intention préalable à une demande d’asile) (C-823/21, EU:C:2023:504).