Affaire T-771/20 RENV

KS et KD
contre
Conseil de l’Union européenne

et

Commission européenne et Service européen pour l’action extérieure

Ordonnance du Tribunal (sixième chambre) du 25 septembre 2025

« Recours en indemnité – Politique étrangère et de sécurité commune – Préjudice résultant de la prétendue violation des droits fondamentaux – Crimes commis au Kosovo en 1999 – Mission “État de droit” menée par l’Union au Kosovo (Eulex Kosovo) – Méconnaissance des exigences de forme – Article 76, sous d), du règlement de procédure – Irrecevabilité manifeste partielle – Absence d’imputabilité des omissions alléguées – Recours en partie manifestement dépourvu de tout fondement en droit »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Missions civiles de l’Union européenne – Mission Eulex Kosovo – Recours en indemnité – Recours visant à obtenir réparation du préjudice résultant de la prétendue violation de droits fondamentaux – Actes ou omissions du Conseil, de la Commission et du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) – Défaut de personnel adéquat de la mission – Absence d’imputabilité des omissions alléguées

   (Action commune du Conseil 2008/124/PESC, telle que modifiée par la décision 2014/349/PESC, art. 16, § 5)

   (voir points 45-47, 49, 72)

2. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Identification de la partie défenderesse – Désignation erronée comme partie défenderesse d’une personne autre que l’auteur du préjudice – Irrecevabilité

   (Art. 268 TFUE ; statut de la Cour de justice, art. 21)

   (voir point 48)

3. Procédure juridictionnelle – Requête introductive d’instance – Exigences de forme – Exposé clair et précis des moyens invoqués – Absence – Irrecevabilité

   [Statut de la Cour de justice, art. 21 et 53, 1er al. ; règlement de procédure du Tribunal, art. 76, d)]

   (voir points 50-52, 96-101, 108, 113, 114)

4. Politique étrangère et de sécurité commune – Missions civiles de l’Union européenne – Mission Eulex Kosovo – Recours en indemnité – Recours visant à obtenir réparation du préjudice résultant d’actes et d’omissions du Conseil, de la Commission et du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) – Violations de droits fondamentaux commises par cette mission – Commission examinant les plaintes introduites pour ces violations – Absence de dispositions procédurales prévoyant une aide juridictionnelle – Absence de pouvoirs d’exécution – Violation du droit à un recours effectif et à un procès équitable – Absence

   (Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)

   (voir points 56-59)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Compétence du juge de l’Union – Recours en indemnité – Recours visant des actes ou des omissions relevant de cette politique – Actes ou omissions en cause se rattachant directement aux choix politiques ou stratégiques effectués par les institutions, les organes et les organismes de l’Union dans le cadre de ladite politique – Caractère adéquat des ressources allouées à une mission de l’Union – Exclusion

   [Art. 24, § 1, 2d al., TUE ; art. 275, 1er al., TFUE ; action commune du Conseil 2008/124/PESC, art. 3, d) ; décision du Conseil (PESC) 2018/856]

   (voir points 70, 71)

6. Politique étrangère et de sécurité commune – Missions civiles de l’Union européenne – Mission Eulex Kosovo – Recours en indemnité – Recours visant à obtenir réparation du préjudice résultant d’actes et d’omissions du Conseil, de la Commission et du Service européen pour l’action extérieure (SEAE) – Défaut d’adoption de mesures individuelles afférentes aux situations particulières des requérants – Responsabilité exclusive de la mission Eulex Kosovo – Absence d’imputabilité des omissions alléguées au Conseil, à la Commission et au SEAE

   [Action commune du Conseil 2008/124/PESC, art. 2, 3, 7, 8, 11 et 12 ; décision du Conseil (PESC) 2018/856]

   (voir points 75-81, 103-105, 112)

Résumé

Saisi sur renvoi de la Cour, le Tribunal rejette le recours formé par KS et KD tendant à obtenir réparation du préjudice qu’elles estiment avoir subi à la suite des actes et des omissions imputés au Conseil de l’Union européenne, à la Commission européenne et au Service européen pour l’action extérieure (SEAE) dans le contexte de la mise en œuvre de l’action commune 2008/124 ( 1 ) relative à la mission Eulex Kosovo, en particulier lors des enquêtes relatives à la disparition et à l’assassinat de membres de leurs familles survenus dans ce pays tiers en 1999. S’inscrivant dans le prolongement de l’arrêt Eulex Kosovo ( 2 ), l’ordonnance du Tribunal contribue à clarifier et à consolider les principes régissant la responsabilité de la mission Eulex Kosovo au titre de l’exercice de son mandat exécutif.

Les requérantes, KS et KD, sont des proches de personnes torturées, tuées ou disparues dans le cadre des crimes de guerre perpétrés au Kosovo entre juin et juillet 1999. Créée en vertu de l’action commune 2008/124, la mission Eulex Kosovo avait notamment pour objet d’aider les institutions du Kosovo, les autorités judiciaires et les organismes chargés de l’application des lois à progresser sur la voie de la viabilité et de la responsabilisation. En 2009, sur le fondement de cette action commune, l’Union a institué la commission de contrôle du respect des droits de l’homme (ci-après la « commission de contrôle »), chargée d’examiner les plaintes introduites pour des violations des droits de l’homme commises par la mission Eulex Kosovo dans l’exercice de son mandat. En jugeant de telles violations établies, la commission de contrôle pouvait émettre des recommandations non contraignantes à l’intention du chef de ladite mission pour que celui-ci prenne des mesures correctives.

Ainsi, saisie de plaintes introduites par KS et KD, elle a conclu, aux mois de novembre 2015 et octobre 2016, à la violation de plusieurs droits fondamentaux protégés par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (ci-après la « CEDH ») ( 3 ) et a adressé des recommandations au chef de la mission Eulex Kosovo tendant à l’adoption de telles mesures.

En novembre 2021, par l’ordonnance KS et KD/Conseil e.a. ( 4 ), le Tribunal a rejeté, en raison de son incompétence manifeste pour en connaître, le recours en indemnité, formé par les requérantes, tendant à obtenir réparation du préjudice qu’elles auraient subi du fait de divers actes et omissions du Conseil, de la Commission, du SEAE et de la mission Eulex Kosovo lors des enquêtes relatives à la disparition et à l’assassinat de membres de leurs familles. Il a jugé, en substance, que le recours trouvait son origine dans des actes ou des comportements concernant des questions politiques ou stratégiques liées à la définition des activités, des priorités et des ressources de la mission Eulex Kosovo, ainsi qu’à la décision de mettre en place la commission de contrôle dans le cadre de cette mission, relevant de la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union (ci-après la « PESC »). Le Tribunal a rappelé que le juge de l’Union n’était compétent ( 5 ), en principe, ni en ce qui concerne les dispositions relatives à la PESC ni pour ce qui est des actes adoptés sur leur base, et a estimé que les exceptions à ce principe ne trouvaient pas à s’appliquer en l’occurrence.

Saisie des pourvois formés en 2022 respectivement par KS et KD et par la Commission, la Cour a, par son arrêt KS et KD/Conseil e.a. ( 6 ) (ci-après l’« arrêt sur pourvoi »), partiellement annulé l’ordonnance initiale, pour autant que le Tribunal s’était déclaré manifestement incompétent pour connaître de certains griefs invoqués par les requérantes, et a renvoyé l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur la recevabilité et, le cas échéant, sur le fond de ce recours.

Parallèlement, dans l’arrêt Eulex Kosovo ( 7 ), la Cour, appelée à statuer sur une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, a jugé que l’article 16, paragraphe 5, de l’action commune 2008/124 ( 8 ), aux termes duquel « Eulex Kosovo est responsable de toute plainte et obligation découlant de l’exécution du mandat à compter du 15 juin 2014, à l’exception de toute plainte liée à une faute grave commise par le chef de mission, dont celui-ci assume la responsabilité », devait être interprété en ce sens qu’il précise la date à partir de laquelle la mission Eulex Kosovo devait être regardée comme assumant la responsabilité de tout préjudice et de toute obligation nés ou à naître de l’exécution de la mission lui ayant été confiée et, partant, comme étant par là même subrogée, à compter de cette date, dans les droits et obligations des personnes précédemment responsables de l’exécution de cette mission, à l’exception des obligations résultant d’une faute grave commise par le chef de la mission, dont celui-ci assume la responsabilité.

Appréciation du Tribunal

En premier lieu, le Tribunal rejette le grief tiré, d’une part, de ce que l’absence d’enquêtes adéquates portant sur la disparition des proches des requérantes, résultant d’un défaut de personnel adéquat de la mission Eulex Kosovo, constitue une violation de certains droits fondamentaux ( 9 ), commise par ladite mission, dont la responsabilité doit être assumée conjointement ou solidairement par le Conseil, la Commission et le SEAE, et, d’autre part, de ce que cette violation procède des omissions imputables à ces institutions et à cet organe, dans la mesure où ceux-ci n’ont pas veillé à ce que ladite mission dispose du personnel adéquat pour exercer son mandat.

Le Tribunal rappelle que l’action commune 2008/124 ( 10 ) transfère à la mission Eulex Kosovo, à compter du 15 juin 2014, en principe, la responsabilité de toute plainte et obligation, déjà née ou à naître, au titre de l’exécution de son mandat.

En outre, comme la Cour l’a jugé dans l’arrêt sur pourvoi, la capacité de la mission Eulex Kosovo d’employer du personnel constitue un élément de sa gestion quotidienne s’inscrivant dans l’exécution de son mandat. Partant, le Tribunal conclut que le défaut allégué de personnel adéquat procéderait de manquements commis dans la gestion quotidienne de la mission Eulex Kosovo, dont les conséquences dommageables, à les supposer établies, relèvent de la responsabilité exclusive de cette mission au titre de l’exercice de son mandat exécutif. Dès lors, pour autant que les requérantes invoquent des manquements dans la gestion des ressources humaines de la mission Eulex Kosovo, commis par cette dernière, contre qui le recours en indemnité n’est pourtant pas dirigé, le Tribunal constate que le grief est entaché d’une erreur dans la désignation de la partie défenderesse et le rejette comme manifestement irrecevable.

Au surplus, pour autant qu’il est reproché au Conseil, à la Commission et au SEAE de ne pas avoir veillé à ce que la mission Eulex Kosovo dispose du personnel adéquat pour exercer son mandat, le Tribunal relève que, ainsi qu’il résulte de l’arrêt sur pourvoi, c’est à la mission Eulex Kosovo qu’incombe cette tâche. Partant, il rejette le grief comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit en raison de l’absence d’imputabilité des omissions alléguées.

En deuxième lieu, le Tribunal rejette le grief tiré de ce que, en créant et en maintenant la commission de contrôle sans lui permettre d’octroyer le bénéfice de l’aide juridictionnelle, sans la doter d’un pouvoir d’exécuter ses décisions et sans qu’une voie de recours soit offerte aux parties intéressées à la suite des violations constatées par cette commission, le Conseil, la Commission et le SEAE auraient commis une violation du droit à un recours effectif et à un procès équitable ( 11 ).

Le Tribunal juge que, à supposer même que les modalités du recours à la commission de contrôle ne satisfassent pas, à elles seules, aux exigences du recours effectif et du procès équitable, cette circonstance ne saurait le conduire à accueillir ce grief, dans la mesure où les recours devant de juge de l’Union constituent une voie de droit ouverte aux requérantes à la suite des violations constatées par ladite commission. En effet, cette voie offre à ces dernières l’ensemble des garanties prévues par les dispositions invoquées, notamment la possibilité de prétendre au bénéfice de l’aide juridictionnelle et celle d’obtenir un jugement exécutoire revêtu de l’autorité de la chose jugée.

En troisième lieu, le Tribunal rejette le grief tiré de ce que l’absence persistante de mesures correctives susceptibles de remédier aux violations constatées par la commission de contrôle conduirait à une violation suffisamment caractérisée du droit de l’Union. D’une part, il écarte l’argument des requérantes selon lequel l’absence de ces mesures procède du refus persistant du Conseil, de la Commission et du SEAE de doter la mission Eulex Kosovo de personnel adéquat. Il rappelle que les prétendus manquements commis dans la gestion quotidienne de cette mission ne sauraient être imputés au Conseil, à la Commission et au SEAE, en ce qu’ils relèvent de l’exercice du mandat exécutif de cette mission et engagent à ce titre la responsabilité exclusive de cette dernière ( 12 ).

D’autre part, le Tribunal écarte l’argument des requérantes selon lequel le Conseil, la Commission et le SEAE se seraient abstenus d’utiliser le pouvoir d’instruction qui leur incombait à l’égard de la mission Eulex Kosovo , notamment en omettant d’adopter des mesures individuelles afférentes aux situations particulières des requérantes. Il constate, à la lumière des articles 7, 8, 11 et 12 de l’action commune 2008/124, que l’adoption de telles mesures individuelles échappe à l’exercice du contrôle politique et de la direction stratégique qui incombent au Conseil, à la Commission et au SEAE par l’intermédiaire du Comité politique et de sécurité (COPS) et du commandant d’opération civil de la mission, dans la mesure, notamment, où le pouvoir d’instruction dont ce dernier est investi s’exerce sur le plan stratégique, et non sur le plan du théâtre des opérations relevant de l’activité du chef de la mission.

En quatrième lieu, le Tribunal rejette, pour le même motif, le grief tiré d’un détournement ou d’un abus du pouvoir exécutif qu’auraient commis le Conseil et le SEAE, en ce que ces derniers ont affirmé que la mission Eulex Kosovo avait fait de son mieux pour enquêter sur la disparition des proches des requérantes. Le Tribunal juge que, à supposer que cette affirmation doive être regardée non pas comme une appréciation factuelle dépourvue de portée juridique autonome mais comme une prise de position à caractère décisoire, traduisant le refus du Conseil et du SEAE d’intervenir en vue de l’adoption des mesures individuelles afférentes aux situations particulières des requérantes, une telle intervention serait étrangère aux compétences exercées par cette institution et cet organe à l’égard de la mission Eulex Kosovo. En effet, l’adoption de telles mesures individuelles échappant à l’exercice du contrôle politique et de la direction stratégique qui incombent au Conseil et au SEAE , les prises de position supposées de ceux-ci ne sauraient être regardées comme étant illégales .

( 1 ) Action commune 2008/124/PESC du Conseil, du 4 février 2008, relative à la mission « État de droit » menée par l’Union européenne au Kosovo, EULEX KOSOVO (JO 2008, L 42, p. 92).

( 2 ) Arrêt du 24 février 2022, Eulex Kosovo (C 283/20, EU:C:2022:126).

( 3 ) Signée à Rome le 4 novembre 1950.

( 4 ) Ordonnance du 10 novembre 2021, KS et KD/Conseil e.a. (T 771/20, EU:T:2021:798) (ci-après l’« ordonnance initiale »).

( 5 ) Conformément aux dispositions de l’article 24, paragraphe 1, second alinéa, dernière phrase, TUE et de l’article 275, premier alinéa, TFUE.

( 6 ) Arrêt du 10 septembre 2024, KS et KD/Conseil e.a. (C 29/22 P et C 44/22 P, EU:C:2024:725).

( 7 ) Point 41.

( 8 ) Telle que modifiée par la décision 2014/349/PESC du Conseil, du 12 juin 2014 (JO 2014, L 174, p. 42).

( 9 ) Consacrés par les articles 2, 3 et 8 de la CEDH ainsi que les articles 2 et 4 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après « la Charte »).

( 10 ) Article 16, paragraphe 5, de l’action commune, telle que modifiée par la décision 2014/349.

( 11 ) Article 6, paragraphe 1, et article 13 de la CEDH ainsi que article 47 de la Charte.

( 12 ) Conformément aux dispositions de l’article 16, paragraphe 5, de l’action commune 2008/124, telle que modifiée par la décision 2014/349.