–

pour AEON NEPREMIČNINE d.o.o. e.a., par Me B. Sedmak, odvetnik,

–

pour STAN nepremičnine d.o.o., par Me B. Mrva, odvetnik,

–

pour le gouvernement néerlandais, par Mme M. K. Bulterman et M. J. M. Hoogveld, en qualité d’agents,

–

pour la Commission européenne, par MM. M. Mataija, G. Meessen et Mme B. Rous Demiri, en qualité d’agents,

1

La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation de l’article 15 de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur (JO 2006, L 376, p. 36), ainsi que des articles 7, 16 et 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

2

Cette demande a été présentée dans le cadre de deux procédures de contrôle de constitutionnalité introduites par des sociétés immobilières, dont AEON NEPREMIČNINE d.o.o e.a. et STAN nepremičnine d.o.o., ainsi que par le Državni svet Republike Slovenije (Conseil national de la République de Slovénie) au sujet d’une législation nationale portant sur les services d’intermédiation immobilière, qui prévoit le plafonnement de la commission appliquée pour ces services lors de l’acquisition, de la vente ou de la location d’un bien immobilier.

3

Les considérants 5 à 7, 33, 40 et 64 de la directive 2006/123 énoncent :

[…]

[…]

[…]

4

Les points 5 et 8 de l’article 4 de la directive 2006/123 prévoient les définitions suivantes :

[…]

5

L’article 15 de cette directive, intitulé « Exigences à évaluer », dispose :

« […]

2. Les États membres examinent si leur système juridique subordonne l’accès à une activité de service ou son exercice au respect de l’une des exigences non discriminatoires suivantes :

[…]

[…]

3. Les États membres vérifient que les exigences visées au paragraphe 2 remplissent les conditions suivantes :

6

L’article 5 du Zakon o nepremičninskem posredovanju – ZNPosr (Uradni list RS, no 72/06 – version consolidée, 49/11 et 47/19) (loi sur l’intermédiation immobilière), dans sa version applicable aux litiges au principal (ci-après la « loi sur l’intermédiation immobilière »), prévoit :

« (1) La rémunération maximale autorisée pour l’intermédiation ne saurait excéder en cas d’acquisition ou de vente d’un même bien immobilier 4 % du prix contractuel, mais cette limite ne s’applique pas lorsque la valeur contractuelle du bien immobilier est inférieure à 10000 euros.

(2) La rémunération maximale autorisée pour l’intermédiation ne saurait excéder pour un contrat de bail d’un même bien immobilier 4 % de la valeur contractuelle, et en tout cas ne saurait être supérieure au montant d’un mois de loyer et inférieure à 150 euros. La valeur contractuelle mentionnée dans la phrase précédente est le produit du montant du loyer mensuel et du nombre de mois pour lesquels le bien est loué.

(3) Une société immobilière ne peut facturer les services d’intermédiation au commettant que sur le fondement d’un contrat d’intermédiation immobilière.

(4) Un contrat d’intermédiation contraire aux paragraphes 1, 2 et 3 du présent article est nul et non avenu.

(5) Une clause d’un contrat de vente, de location, d’affermage ou d’un autre type de contrat (ci-après “contrat”) contraire aux paragraphes 1, 2 et 3 du présent article est nulle et non avenue.

(6) Le ministre chargé du logement peut, par voie réglementaire, et en accord avec le ministre de l’Économie, fixer les critères de tarification des services d’intermédiation immobilière dans les limites de la rémunération maximale autorisée pour l’intermédiation visée au paragraphe 1 du présent article.

(7) Les dispositions du paragraphe 2 du présent article ne s’appliquent pas aux contrats d’intermédiation immobilière conclus entre opérateurs économiques. »

7

Conformément à l’article 13, paragraphe 1, de la loi sur l’intermédiation immobilière :

« Par un contrat écrit d’intermédiation immobilière, une société immobilière s’engage à s’efforcer de trouver et de mettre en contact avec le commettant un tiers qui négociera avec lui la conclusion d’un contrat spécifique, dont l’objet est un bien immobilier, et le commettant s’engage à rémunérer la société immobilière pour l’intermédiation si le contrat est conclu. »

8

L’article 20 de cette loi dispose :

« (1) Dans l’exercice de ses activités d’intermédiation, la société immobilière doit veiller avec le même soin à la protection des intérêts du commettant et du tiers avec lequel elle a mis le commettant en relation et agir de manière impartiale, sauf si, de convention expresse avec le commettant, elle ne représente que les intérêts de ce dernier.

(2) Lorsqu’une société immobilière, en accord avec le commettant ou l’investisseur, représente exclusivement les intérêts du commettant dans le cadre d’une intermédiation, elle doit préciser par écrit au tiers avec lequel elle a mis le commettant en contact qu’elle agit en qualité de mandataire et non d’intermédiaire. »

9

Aux termes de l’article 25 de ladite loi :

« (1) Une société immobilière acquiert le droit à la rémunération des services d’intermédiation lors de la conclusion du contrat à laquelle elle a participé en tant qu’intermédiaire.

(2) Une société immobilière ne peut prétendre à un paiement, même partiel, pour l’intermédiation avant la conclusion de la transaction pour laquelle elle est intervenue.

(3) La société immobilière a également droit à la rémunération de l’intermédiation si les parties résilient le contrat par la suite.

(4) Une société immobilière a également droit à la rémunération de l’intermédiation lorsque le commettant ou un membre de sa famille proche conclut un contrat relatif au bien immobilier qui a fait l’objet de l’intermédiation avec un tiers qui a été mis en contact avec le commettant par l’agent immobilier et que ce contrat est conclu dans les six mois suivant la résiliation du contrat d’intermédiation.

(5) Nonobstant le paragraphe 1 du présent article, la société immobilière et le commettant peuvent convenir que la société immobilière a droit au paiement de l’intermédiation conformément aux conditions de l’article 25 bis de la présente loi, même si le commettant trouve lui-même un tiers avec lequel il conclut le contrat qui a fait l’objet de l’intermédiation.

[…] »

10

Conformément à l’article 2, paragraphe 2, de la Stanovanjski zakon (loi sur le logement) (Uradni list RS, no 69/03, 57/08, 87/11, 27/17, 59/19 et 90/21), dans sa version applicable aux litiges au principal, les habitations unifamiliales sont notamment les maisons individuelles isolées, les villas, les atriums, les maisons mitoyennes et les maisons de vacances.

11

AEON NEPREMIČNINE e.a. et STAN nepremičnine, qui fournissent des services d’intermédiation immobilière, et le Conseil national de la République de Slovénie ont introduit devant l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle, Slovénie), qui est la juridiction de renvoi, respectivement, deux requêtes et une demande visant à engager des procédures de contrôle de constitutionnalité de la loi sur l’intermédiation immobilière, qui prévoit le plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation en cas d’acquisition, de vente ou de location d’un bien immobilier.

12

Plus précisément, ces procédures de contrôle de constitutionnalité portent sur les dispositions de l’article 5, paragraphes 1 et 2, de cette loi, qui prévoient un tel plafonnement, ainsi que celles des paragraphes 4 et 5 de cet article, qui prévoient la nullité du contrat d’intermédiation ou des clauses pertinentes de tout autre contrat en cas de violation des paragraphes 1 et 2 dudit article.

13

L’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) explique que le plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière relatifs à l’acquisition ou à la vente à 4 % du prix contractuel a été introduit en 2003 avec l’adoption de la loi sur l’intermédiation immobilière. Le plafonnement concernant les contrats de location est applicable depuis le 10 août 2019.

14

La juridiction de renvoi indique qu’elle doit examiner la conformité de la loi sur l’intermédiation immobilière à l’article 15 de la directive 2006/123 ainsi qu’aux articles 7, 16 et 38 de la Charte.

15

À titre liminaire, d’une part, la juridiction de renvoi précise que la condition de non-discrimination, prévue à l’article 15, paragraphe 3, sous a), de cette directive, est satisfaite, car le plafonnement des commissions prescrit par la loi sur l’intermédiation immobilière s’applique indépendamment de la nationalité ou du lieu du siège du prestataire de services immobiliers. D’autre part, elle souligne que, par l’adoption de cette loi, le législateur national a poursuivi des objectifs reconnus comme étant des raisons impérieuses d’intérêt général, au sens de l’article 15, paragraphe 3, sous b), de ladite directive et de la jurisprudence de la Cour. En effet, l’adoption de ladite loi vise à résoudre l’absence d’accessibilité de logements, en particulier, pour les personnes vulnérables, à savoir les jeunes, en particulier les étudiants, ainsi que les personnes âgées et à protéger les consommateurs au regard de la transparence des prix ainsi que du manque de logements disponibles.

16

Par ailleurs, la juridiction de renvoi considère que plusieurs droits fondamentaux découlant de la Charte sont pertinents en l’occurrence, à savoir la liberté d’entreprise, prévue à l’article 16 de la Charte, d’un côté, et le droit au logement ainsi que la protection des consommateurs, garantis respectivement à l’article 7 et à l’article 38 de celle-ci, de l’autre. À cet égard, dans le cadre de l’examen de la conformité au droit de l’Union de la loi sur l’intermédiation immobilière, il conviendrait d’assurer un juste équilibre entre ces différents droits.

17

S’agissant de l’exigence de proportionnalité découlant de l’article 15, paragraphe 3, sous c), de la directive 2006/123, cette juridiction se demande si cette loi permet d’atteindre les objectifs invoqués par le législateur national.

18

À cet égard, la juridiction de renvoi indique que le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière n’affecte pas directement les prix sur le marché immobilier. Elle estime, cependant, que, en raison des tensions sur les marchés immobiliers, dans lesquels le pouvoir de marché est concentré du côté de l’offre, il peut être raisonnablement considéré que le montant de la commission d’intermédiation sera répercuté sur les personnes en recherche d’un logement.

19

Par ailleurs, la juridiction de renvoi indique que, eu égard à l’absence de précisions du législateur national, il ne saurait être conclu que le plafonnement du montant de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière permette de contribuer, de manière déterminante, à l’accessibilité d’un logement. Cela étant, elle admet que cette mesure peut, en combinaison avec d’autres mesures, contribuer à atteindre les objectifs poursuivis. Ainsi, elle considère que la loi sur l’intermédiation immobilière permet d’atteindre les objectifs invoqués par le législateur national, même si, en l’absence d’analyse par ce législateur, il n’est pas possible de conclure que cette loi contribue de manière significative à ces objectifs, au sens de la jurisprudence de la Cour. En effet, l’appréciation de l’efficacité des mesures envisageables au titre de la politique du logement serait extrêmement complexe.

20

Selon la juridiction de renvoi, les tarifs maximums, dans la mesure où ils n’empêchent pas la concurrence par les prix, sont moins restrictifs que les tarifs minimums.

21

La juridiction de renvoi souligne qu’il n’est pas possible de conclure avec certitude que le législateur national disposait d’une autre mesure équivalente qui pourrait porter atteinte dans une moindre mesure aux droits conférés par la Charte.

22

Par ailleurs, le fait que cette mesure n’est pas limitée aux personnes particulièrement vulnérables ne signifierait pas nécessairement que ladite mesure est disproportionnée.

23

La juridiction de renvoi se demande également si le fait que certaines sociétés immobilières ont cessé ou risquent de cesser d’exercer l’activité d’intermédiation en ce qui concerne la location de biens immobiliers par des personnes physiques, en particulier lorsqu’il s’agit de locations à court terme qui ne permettent de percevoir que de faibles montants pour les commissions, a une incidence sur le caractère proportionné du plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière.

24

À cet égard, compte tenu du fait que cette mesure ne porte pas atteinte aux autres activités des sociétés immobilières en matière de services d’intermédiation et que la commission appliquée pour les services d’intermédiation relatifs à un contrat de location était, avant la nouvelle réglementation, d’un mois et demi à deux mois de loyer, ce qui, compte tenu des autres frais qui sont habituellement liés à la location, tels que ceux afférents à la garantie locative, aux frais de déménagement et aux équipements, n’est pas un coût minime, cette juridiction estime que le plafonnement d’une telle commission satisfait aux conditions de proportionnalité prévues à l’article 15, paragraphe 3, sous c), de la directive 2006/123.

25

Enfin, la juridiction de renvoi précise qu’elle limite la demande de décision préjudicielle à la situation où les services d’intermédiation immobilière portent sur une habitation unifamiliale, un appartement ou une unité résidentielle, et où l’acquéreur ou le locataire est une personne physique.

26

Dans ces conditions, l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour les questions préjudicielles suivantes :

27

STAN nepremičnine conteste la compétence de la Cour pour statuer sur la demande de décision préjudicielle. Elle fait valoir que seule l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) est en mesure de statuer sur les affaires au principal sur le fondement du droit slovène, en particulier, de l’article 74 de l’ Ustava Republike Slovenije (Constitution de la République de Slovénie), qui garantit la liberté d’entreprise. Par ailleurs, même après la réponse de la Cour sur ladite demande, la question relative au caractère inconstitutionnel de la législation nationale en cause au principal ne serait pas réglée. La procédure devant la Cour ne ferait que prolonger une situation juridique illégale alors qu’il serait urgent que l’Ustavno sodišče (Cour constitutionnelle) se prononce dans les plus brefs délais.

28

À cet égard, il y a lieu, d’une part, de rappeler que le système de coopération établi à l’article 267 TFUE est fondé sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour. Dans le cadre d’une procédure introduite en vertu de cet article, l’interprétation des dispositions nationales appartient aux juridictions des États membres et non à la Cour et il n’incombe pas à cette dernière de se prononcer sur la compatibilité de normes du droit interne avec les dispositions du droit de l’Union. En revanche, la Cour est compétente pour fournir à la juridiction nationale tous les éléments d’interprétation relevant du droit de l’Union qui permettent à celle-ci d’apprécier la compatibilité de normes du droit interne avec la réglementation de l’Union (arrêt du 13 juin 2024, DG de la Función Pública, Generalitat de Catalunya et Departamento de Justicia de la Generalitat de Catalunya, C-331/22 et C-332/22, EU:C:2024:496, point 33 ainsi que jurisprudence citée).

29

Or, il importe de constater que la demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation du droit de l’Union, et notamment de l’article 15 de la directive 2006/123, ce qui relève manifestement de la compétence de la Cour [voir, en ce sens, arrêt du 29 juillet 2024, CU et ND (Assistance sociale – Discrimination indirecte), C-112/22 et C-223/22, EU:C:2024:636, point 26 ainsi que jurisprudence citée].

30

D’autre part, il convient de rappeler que, dans le cadre de la coopération entre la Cour et les juridictions nationales, instituée à l’article 267 TFUE, il appartient au seul juge national d’apprécier, au regard des particularités de chaque affaire, tant la nécessité d’une décision préjudicielle pour être en mesure de rendre son jugement que la pertinence des questions qu’il pose à la Cour. En conséquence, lorsque les questions posées par les juridictions nationales portent sur l’interprétation d’une disposition du droit de l’Union, la Cour est, en principe, tenue de statuer (arrêt du 29 juillet 2024, LivaNova, C-713/22, EU:C:2024:642, point 41 et jurisprudence citée).

31

Il s’ensuit que la circonstance que, à la suite du présent arrêt, la juridiction de renvoi doive statuer sur les procédures de contrôle de constitutionnalité de la loi sur l’intermédiation immobilière, ou encore le fait, à le supposer avéré, qu’elle soit tenue de statuer dans les plus brefs délais, ne sauraient avoir une quelconque incidence sur la compétence de la Cour pour répondre à la demande de décision préjudicielle.

32

Il résulte des considérations qui précèdent que la Cour est compétente pour statuer sur la demande de décision préjudicielle.

33

Dès lors que, par les questions posées, la juridiction de renvoi demande l’interprétation des articles 7, 16 et 38 de la Charte ainsi que de l’article 15 de la directive 2006/123, il importe, afin de donner une réponse utile à celles-ci, de vérifier l’applicabilité de ces articles aux litiges au principal.

34

S’agissant, en premier lieu, de l’article 15 de la directive 2006/123, les États membres doivent, conformément au paragraphe 1 de cet article, tout d’abord, examiner si leur système juridique prévoit l’une des exigences visées au paragraphe 2 dudit article, dans l’affirmative, ensuite veiller à ce que cette exigence soit compatible avec les conditions visées au paragraphe 3 du même article et, enfin, le cas échéant, adapter leurs dispositions législatives, réglementaires ou administratives afin de les rendre compatibles avec ces conditions.

35

À cet égard, il y a lieu de relever que l’article 15, paragraphe 2, sous g), de la directive 2006/123 prévoit, parmi les « exigences » des systèmes juridiques nationaux dont la compatibilité avec les conditions du paragraphe 3 de cet article 15 doit être vérifiée, « les tarifs obligatoires minimum et/ou maximum que doit respecter le prestataire ».

36

Une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui limite la commission maximale autorisée pour les services d’intermédiation immobilière dans le cadre de l’acquisition, de la vente ou de la location d’un bien immobilier, lorsque l’acquéreur ou le locataire est une personne physique, subordonne l’exercice de l’activité de services d’intermédiation immobilière à une exigence du type de celles visées à cet article 15, paragraphe 2, sous g), et doit, par conséquent, respecter les conditions prévues au paragraphe 3 de cet article 15.

37

Il s’ensuit que l’article 15 de la directive 2006/123 est applicable aux litiges au principal.

38

S’agissant, en deuxième lieu, de l’applicabilité des articles de la Charte mentionnés dans les questions préjudicielles posées, et, le cas échéant, de la mesure dans laquelle la Cour doit tenir compte de ces articles dans l’interprétation de l’article 15 de la directive 2006/123, il découle de la jurisprudence de la Cour que, lorsqu’un État membre fait valoir qu’une mesure dont il est l’auteur et qui restreint une liberté fondamentale garantie par le traité FUE, telle que concrétisée à cet article 15, est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général reconnue par le droit de l’Union, cette mesure doit être considérée comme mettant en œuvre le droit de l’Union, au sens de l’article 51, paragraphe 1, de la Charte, de telle sorte qu’elle doit être conforme aux droits fondamentaux consacrés par cette dernière [voir, en ce sens, arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur), C-66/18, EU:C:2020:792, point 214].

39

En ce qui concerne, premièrement, l’article 7 de la Charte, celui-ci garantit à toute personne le droit au respect de sa vie privée et familiale, de son domicile et de ses communications.

40

À cet égard, la Cour a jugé que le droit au logement est un droit fondamental garanti à cet article 7 (arrêts du 10 septembre 2014, Kušionová, C-34/13, EU:C:2014:2189, point 65, et du 9 novembre 2023, Všeobecná úverová banka, C-598/21, EU:C:2023:845, point 85).

41

Or, il importe de relever que, dans les affaires ayant donné lieu à ces arrêts, il était question d’une situation dans laquelle les personnes concernées devaient faire face à la perte de leur logement familial. En l’occurrence, la réglementation en cause au principal vise une situation dans laquelle une personne physique est susceptible d’acquérir ou de louer son futur domicile. Dans une telle situation, il ne saurait être question de « respect du domicile », au sens dudit article 7.

42

Il y a lieu de rappeler, en outre, que, conformément à l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, qui vise à assurer la cohérence nécessaire entre les droits consacrés dans celle-ci et les droits correspondants garantis par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, sans porter atteinte à l’autonomie du droit de l’Union, la Cour doit tenir compte, dans l’interprétation qu’elle effectue à propos des droits garantis à l’article 7 de la Charte, des droits correspondants garantis à l’article 8, paragraphe 1, de cette convention, tels qu’interprétés par la Cour européenne des droits de l’homme, en tant que seuil de protection minimale (voir, en ce sens, arrêt du 8 décembre 2022, Orde van Vlaamse Balies e.a., C-694/20, EU:C:2022:963, point 26 ainsi que jurisprudence citée).

43

À cet égard, il ressort de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme que l’article 8 de ladite convention ne reconnaît pas comme tel le droit de se voir fournir un domicile (Cour EDH, 18 janvier 2001, Chapman c. Royaume-Uni, CE:ECHR:2001:0118JUD002723895, § 99).

44

Il s’ensuit qu’il n’y a pas lieu de répondre à la demande de décision préjudicielle au regard de l’article 7 de la Charte.

45

Deuxièmement, s’agissant d’un éventuel examen de la réglementation nationale en cause au principal au regard de l’article 16 de la Charte, la Cour a jugé qu’un examen de la restriction instaurée par une réglementation nationale au titre de l’article 49 TFUE couvre également les éventuelles restrictions de l’exercice des droits et des libertés prévus aux articles 15 à 17 de la Charte, de telle sorte qu’un examen séparé de la liberté d’entreprise consacrée à l’article 16 de la Charte n’est pas nécessaire (arrêt du 7 septembre 2022, Cilevičs e.a., C-391/20, EU:C:2022:638, point 56 ainsi que jurisprudence citée).

46

Or, ainsi qu’il ressort des considérants 5 à 7 et 64 de la directive 2006/123, cette dernière concrétise la liberté d’établissement consacrée à l’article 49 TFUE (voir, en ce sens, arrêt du 16 juin 2015, Rina Services e.a., C-593/13, EU:C:2015:399, point 40).

47

Il s’ensuit que, lorsqu’une mesure nationale est examinée au regard de l’article 15 de la directive 2006/123, un examen séparé de la liberté d’entreprise consacrée à l’article 16 de la Charte n’est pas nécessaire.

48

Toutefois, cet article 15 de la directive 2006/123 doit, en tout état de cause, être interprété à la lumière de cet article 16 de la Charte.

49

De même, troisièmement, l’article 38 de la Charte, qui exige qu’un niveau élevé de protection des consommateurs soit assuré dans les politiques de l’Union, doit être pris en compte pour l’interprétation de l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2006/123.

50

Il découle ainsi des considérations qui précèdent que, par ses questions, qu’il convient d’examiner ensemble, la juridiction de renvoi demande, en substance, si l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2006/123, lu à la lumière des articles 16 et 38 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale, telle que celle en cause au principal, qui, en ce qui concerne l’acquisition ou la location par une personne physique d’une habitation unifamiliale, d’un appartement ou d’une unité résidentielle, prévoit le plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière :

51

Une mesure, telle que celle en cause au principal, qui prévoit le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière peut être admise, au regard des conditions cumulatives prévues à l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2006/123, si cette mesure n’est pas directement ou indirectement discriminatoire en fonction de la nationalité de l’intéressé ou, en ce qui concerne les sociétés, en fonction de leur siège statutaire, si elle est justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général, et si elle est propre à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi et ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif, d’autres mesures moins contraignantes ne permettant pas d’atteindre le même résultat.

52

S’agissant, en premier lieu, de la condition prévue à l’article 15, paragraphe 3, sous a), de la directive 2006/123, la juridiction de renvoi indique que le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière n’est pas discriminatoire dès lors que ce plafonnement s’applique indépendamment du lieu du siège de la société immobilière concernée.

53

En ce qui concerne, en deuxième lieu, la condition prévue à l’article 15, paragraphe 3, sous b), de cette directive, selon laquelle les exigences en cause doivent être justifiées par une raison impérieuse d’intérêt général, la juridiction de renvoi indique que, en imposant le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière pour l’acquisition, la vente et la location de biens immobiliers, le législateur national a cherché, d’une part, à promouvoir l’accessibilité de logements adéquats à des prix abordables pour les personnes vulnérables, à savoir les jeunes, en particulier les étudiants, ainsi que les personnes âgées et, d’autre part, à contribuer à la protection des consommateurs en renforçant la transparence des prix, eu égard au manque de logements disponibles, en particulier ceux destinés à la location.

54

À cet égard, la Cour a reconnu que la protection des consommateurs constitue une raison impérieuse d’intérêt général (voir, en ce sens, arrêts du 15 octobre 2015, Grupo Itevelesa e.a., C-168/14, EU:C:2015:685, point 74, ainsi que du 4 juillet 2019, Commission/Allemagne, C-377/17, EU:C:2019:562, point 70). Cela est d’ailleurs confirmé par le considérant 40 de la directive 2006/123 et contribue à ce que celle-ci se conforme aux exigences de l’article 38 de la Charte.

55

Peuvent également constituer une raison impérieuse d’intérêt général des exigences promouvant l’accès au logement pour les personnes vulnérables ou à faibles revenus (voir, par analogie, arrêts du 8 mai 2013, Libert e.a., C-197/11 et C-203/11, EU:C:2013:288, points 50 à 52, ainsi que du 22 septembre 2020, Cali Apartments, C-724/18 et C-727/18, EU:C:2020:743, point 68).

56

Il s’ensuit qu’une mesure de plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière telle que celle en cause au principal satisfait à la condition de l’article 15, paragraphe 3, sous b), de la directive 2006/123.

57

En troisième lieu, la condition de proportionnalité, visée à l’article 15, paragraphe 3, sous c), de cette directive, suppose que la mesure en cause soit de nature à garantir la réalisation de l’objectif poursuivi, qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif et qu’il n’existe pas de mesures moins contraignantes permettant d’obtenir le même résultat.

58

À titre liminaire, il importe de souligner qu’il appartient en dernier ressort à la juridiction de renvoi, qui est seule compétente pour apprécier les faits du litige au principal et pour interpréter la législation nationale, de déterminer si et dans quelle mesure cette législation satisfait à cette condition de proportionnalité. À cette fin, cette juridiction est tenue d’examiner de manière objective, à l’aide de données statistiques ou par d’autres moyens, les éléments de preuve fournis par les autorités de l’État membre concerné (voir, en ce sens, arrêts du 23 décembre 2015, Scotch Whisky Association e.a., C-333/14, EU:C:2015:845, point 56, et du 17 octobre 2024, FA.RO. di YK & C., C-16/23, EU:C:2024:886, point 92).

59

Toutefois, la Cour, appelée à fournir à ladite juridiction une réponse utile, est compétente pour lui donner des indications tirées du dossier de l’affaire au principal ainsi que des observations écrites qui lui ont été soumises, de nature à permettre à la même juridiction de statuer (arrêt du 17 octobre 2024, FA.RO. di YK & C., C-16/23, EU:C:2024:886, point 93 et jurisprudence citée).

60

Par ailleurs, la Cour a jugé qu’il n’est pas exigé de l’État membre concerné qu’il démontre, de manière positive, qu’aucune autre mesure imaginable ne permet de réaliser l’objectif poursuivi dans les mêmes conditions. Une telle exigence reviendrait en effet, en pratique, à priver l’État membre concerné de sa compétence réglementaire dans le domaine considéré (voir, en ce sens, arrêt du 4 juillet 2019, Commission/Allemagne, C-377/17, EU:C:2019:562, point 64).

61

Cela s’impose d’autant plus qu’un État membre doit être en mesure de justifier une « exigence à évaluer » par une raison impérieuse d’intérêt général dès l’introduction de cette exigence et donc, par hypothèse, sans nécessairement disposer d’éléments de preuve empiriques quant au résultat produit par celle-ci, par comparaison avec celui produit par d’autres mesures (arrêt du 4 juillet 2019, Commission/Allemagne, C-377/17, EU:C:2019:562, point 65).

62

Il y a lieu, à cet égard, de rappeler que, si les États membres disposent d’une large marge d’appréciation lors du choix des mesures susceptibles de réaliser les objectifs de leur politique sociale, il demeure, toutefois, que cette marge d’appréciation ne saurait justifier qu’il soit porté atteinte aux droits que les particuliers tirent des dispositions des traités consacrant leurs libertés fondamentales (arrêt du 21 décembre 2016, AGET Iraklis,C-201/15, EU:C:2016:972, point 81 et jurisprudence citée), telles que concrétisées, en ce qui concerne notamment la liberté d’établissement garantie à l’article 49 TFUE, par la directive 2006/123.

63

Sous le bénéfice de ces observations liminaires, il y a lieu de rappeler, premièrement, que, ainsi qu’il est indiqué au point 53 du présent arrêt, le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière vise, d’une part, à promouvoir l’accessibilité de logements adéquats à des prix abordables pour les personnes vulnérables à savoir les jeunes, en particulier les étudiants, ainsi que les personnes âgées et, d’autre part, à contribuer à la protection des consommateurs en renforçant la transparence des prix.

64

Dès lors qu’elle augmente la transparence des tarifs pratiqués par les sociétés immobilières et empêche ces dernières de pratiquer des prix d’intermédiation excessifs, le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière apparaît de nature à contribuer à la protection des consommateurs. La juridiction de renvoi indique, à cet égard, qu’un tel plafonnement peut, en effet, participer à la transparence des prix dès lors qu’il permet aux consommateurs de prévoir le montant de la commission qui sera appliquée, en particulier la proportion représentée par celle-ci dans le prix de vente ou dans le montant du loyer.

65

En effet, la juridiction de renvoi précise que, eu égard à la détérioration des conditions d’accès au logement et à l’évolution des prix sur les marchés immobiliers en Slovénie, le montant de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière est probablement répercuté sur le prix de vente ou sur le montant du loyer des biens immobiliers.

66

Si tel est le cas, il y a lieu de considérer que le plafonnement de cette commission apparaît comme étant de nature à promouvoir l’accessibilité de logements adéquats à des prix abordables, en particulier, pour les personnes vulnérables.

67

En ce qui concerne, deuxièmement, la limitation de la mesure en cause à ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs poursuivis et à l’absence d’autres mesures moins contraignantes permettant d’obtenir le même résultat, il convient de relever, d’une part, qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle que le plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière concerne non pas les seules personnes vulnérables, mais toute personne physique qui acquiert ou loue un bien immobilier.

68

Il s’ensuit que cette mesure vise un nombre indéterminé et potentiellement important de personnes et n’est pas conçue pour ne protéger spécifiquement que les personnes vulnérables, alors que cette protection constituait l’un des objectifs poursuivis par le législateur slovène lors de l’adoption de ladite mesure.

69

En outre, la juridiction de renvoi indique que les services d’intermédiation immobilière auxquels s’applique le plafonnement des commissions concernées portent sur l’acquisition, la vente ou la location d’une habitation unifamiliale, d’un appartement ou d’une unité résidentielle.

70

Or, conformément à l’article 2, paragraphe 2, de la loi sur le logement, dans sa version applicable aux litiges au principal, les habitations unifamiliales sont notamment les maisons individuelles isolées, les villas, les atriums, les maisons mitoyennes et les maisons de vacances. Il s’ensuit que, sous réserve des vérifications qui incombent à cette juridiction, le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière est, notamment, applicable lorsque ces services concernent l’acquisition, la vente ou la location de logements utilisés à des fins autres que la résidence principale.

71

Il convient, toutefois, de relever que, si de telles circonstances sont, en principe, susceptibles de constituer un indice permettant de considérer qu’une mesure va au-delà de ce qui pourrait être nécessaire afin d’atteindre l’objectif tenant à la protection des personnes vulnérables qu’elle poursuit, il n’en demeure pas moins que le principe de proportionnalité ne fait pas nécessairement obstacle à ce que cette mesure bénéficie à l’ensemble des consommateurs (voir, par analogie, arrêts du 20 avril 2010, Federutility e.a., C-265/08, EU:C:2010:205, point 40, ainsi que du 11 avril 2019, Repsol Butano et DISA Gas, C-473/17 et C-546/17, EU:C:2019:308, point 64).

72

Il incombe néanmoins à la juridiction de renvoi d’examiner, notamment, la possibilité ainsi que l’opportunité d’adopter des mesures ciblant davantage les consommateurs vulnérables. Constituent des éléments pertinents, à cet égard, la faisabilité et les effets économiques de telles mesures.

73

À cet égard, la juridiction de renvoi indique que la question de l’éventail des éventuelles mesures que le législateur slovène peut adopter et de leur effectivité dans la politique du logement est extrêmement complexe, dès lors qu’il existe certaines restrictions matérielles, en matière d’aménagement du territoire, d’urbanisme et de finances publiques qui ne permettent pas à l’État d’intervenir comme il le souhaite sur l’offre de logements.

74

Les requérantes au principal mentionnent, quant à elles, des mesures moins contraignantes qu’elles considèrent comme étant possibles dans le cadre de la location, à savoir l’augmentation du nombre de logements sociaux destinés à la location, la subvention de la location sur le marché et les mesures fiscales, de zonage et d’autres mesures réglementaires visant à encourager la construction de logements sociaux. La Commission, pour sa part, mentionne les mesures consistant à soutenir l’offre de logements financièrement abordables ou à fournir aux acquéreurs et aux locataires des informations utiles sur les tarifs d’intermédiation.

75

Il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier s’il existe d’autres mesures, moins contraignantes que le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière, pouvant atteindre l’objectif poursuivi par ce plafonnement, qui est de promouvoir l’accessibilité de logements adéquats à des prix abordables pour les personnes vulnérables.

76

Par ailleurs, s’agissant du niveau auquel les commissions pour les services d’intermédiation immobilière sont plafonnées, la juridiction de renvoi affirme que certaines sociétés immobilières ont cessé ou risquent de cesser d’exercer leur activité d’intermédiation en ce qui concerne la location de biens immobiliers par des personnes physiques, en particulier lorsqu’il s’agit de locations à court terme qui ne permettent de percevoir que des commissions d’un faible montant. En effet, le prix des services d’intermédiation immobilière serait plafonné à un montant qui ne permettrait pas à ces sociétés de couvrir les coûts de leurs services.

77

Il convient de rappeler, à cet égard, que l’article 16 de la Charte comporte la liberté d’exercer une activité économique ou commerciale, la liberté contractuelle et la concurrence libre et vise, notamment, la liberté de déterminer le prix demandé pour une prestation (voir, en ce sens, arrêt du 21 décembre 2021, Bank Melli Iran, C-124/20, EU:C:2021:1035, point 79).

78

Toutefois, conformément à la jurisprudence de la Cour, la liberté d’entreprise ne constitue pas une prérogative absolue, mais doit être prise en considération par rapport à sa fonction dans la société. Cette liberté peut ainsi être soumise à un large éventail d’interventions de la puissance publique susceptibles d’établir, dans l’intérêt général, des limitations à l’exercice de l’activité économique (voir, en ce sens, arrêts du 22 janvier 2013, Sky Österreich, C-283/11, EU:C:2013:28, points 45 et 46, ainsi que du 2 juin 2022, Skeyes, C-353/20, EU:C:2022:423, points 48 et 65).

79

Il appartiendra à la juridiction de renvoi, à cet égard, d’examiner le niveau concret de la rémunération obtenue par les sociétés qui fournissent des services d’intermédiation immobilière et, en particulier, si le montant résultant du plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière en cause au principal est fixé à un niveau trop bas pour couvrir les frais de ces sociétés et permettre à celles-ci de réaliser un bénéfice raisonnable ainsi que pour permettre une concurrence par les prix. En l’occurrence, il y a lieu de mentionner qu’il ressort de la demande de décision préjudicielle que ce plafonnement n’affecte pas d’autres activités d’intermédiation fournies par lesdites sociétés, telles que l’intermédiation entre opérateurs économiques et l’intermédiation pour la location en lien avec des biens immobiliers qui ne sont pas affectés à un usage résidentiel.

80

En ce qui concerne, d’autre part, l’examen, au regard du deuxième objectif de la mesure en cause au principal, qui consiste à contribuer à la protection des consommateurs en renforçant la transparence des prix, de la question de savoir si cette mesure ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire, et s’il existe d’autres mesures moins contraignantes permettant d’obtenir le même résultat, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier, en particulier, si le fait d’adopter des mesures visant à mettre à la disposition des consommateurs, en tant qu’acquéreurs et locataires, des informations utiles sur les tarifs des services d’intermédiation permettrait d’atteindre le même résultat que celui poursuivi par le plafonnement des commissions concernées. Il pourrait, à cet égard, être suffisant d’exiger des sociétés immobilières fournissant des services d’intermédiation d’indiquer à ces acquéreurs et locataires, de manière claire, et suffisamment à l’avance, le montant de la commission qu’elles vont appliquer et si un tel montant sera inclus dans le prix final prévu dans le contrat concerné.

81

Les informations dont dispose la Cour ne lui permettent pas, cependant, de donner à la juridiction de renvoi des indications supplémentaires lui permettant de vérifier si de telles mesures seraient de nature à assurer le même résultat, en ce qui concerne la protection des consommateurs par le renforcement de la transparence des prix, que celui atteint par la mesure de plafonnement des commissions en cause au principal.

82

Il importe, enfin, d’observer que, si la juridiction de renvoi considère que, ainsi qu’il semble ressortir de la demande de décision préjudicielle, les deux objectifs mentionnés par le législateur slovène afin de justifier le plafonnement des commissions pour les services d’intermédiation immobilière, à savoir, d’une part, la promotion de l’accessibilité de logements adéquats à des prix abordables pour les personnes vulnérables et, d’autre part, la contribution à la protection des consommateurs en renforçant la transparence des prix, sont indissociables, et que l’un n’est pas secondaire par rapport à l’autre, l’éventuelle constatation que cette mesure ne va pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre un de ces objectifs et qu’il n’existe pas, pour atteindre l’objectif concerné, d’autres mesures moins contraignantes permettant d’obtenir le même résultat, impliquerait que ladite mesure, dans son ensemble, satisfait aux conditions prévues à l’article 15, paragraphe 3, sous c), de la directive 2006/123.

83

Il résulte de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il convient de répondre aux questions préjudicielles que l’article 15, paragraphe 3, de la directive 2006/123, lu à la lumière des articles 16 et 38 de la Charte, doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui, en ce qui concerne l’acquisition ou la location par une personne physique d’une habitation unifamiliale, d’un appartement ou d’une unité résidentielle, prévoit le plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière :

pour autant que cette réglementation n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs qu’elle poursuit et qu’il n’existe pas d’autres mesures moins contraignantes permettant d’obtenir le même résultat.

84

La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens. Les frais exposés pour soumettre des observations à la Cour, autres que ceux desdites parties, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement.

Par ces motifs, la Cour (troisième chambre) dit pour droit :

L’article 15, paragraphe 3, de la directive 2006/123/CE du Parlement européen et du Conseil, du 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur, lu à la lumière des articles 16 et 38 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne,

doit être interprété en ce sens que :

il ne s’oppose pas à une réglementation nationale qui, en ce qui concerne l’acquisition ou la location par une personne physique d’une habitation unifamiliale, d’un appartement ou d’une unité résidentielle, prévoit le plafonnement de la commission appliquée pour les services d’intermédiation immobilière :

pour autant que cette réglementation n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre les objectifs qu’elle poursuit et qu’il n’existe pas d’autres mesures moins contraignantes permettant d’obtenir le même résultat.

Signatures