Affaire T-1126/23

Asociația Inițiativa pentru Justiție

contre

Commission européenne

Ordonnance du Tribunal (troisième chambre)du 03 février 2025

« Recours en annulation – Décision 2006/928/CE – Mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption – Décision (UE) 2023/1786 abrogeant la décision 2006/928 – Défaut d’affectation directe – Irrecevabilité »

1. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Recours introduit par une association – Recevabilité – Critères

   (Art. 263, 4e al., TFUE)

   (voir point 24)

2. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Recours d’une association professionnelle de défense et de représentation de ses membres – Affectation directe – Critères – Association agissant en son nom propre – Décision de la Commission abrogeant le mécanisme de coopération et de vérification institué à l’égard de la Roumanie lors de son adhésion à l’Union européenne – Absence d’affectation directe – Irrecevabilité

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; décisions de la Commission 2006/928 et 2023/1786)

   (voir points 24, 27-31)

3. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Recours d’une association professionnelle de défense et de représentation de ses membres – Affectation directe – Critères – Association agissant au nom de ses membres – Décision de la Commission abrogeant le mécanisme de coopération et de vérification institué à l’égard de la Roumanie lors de son adhésion à l’Union européenne – Absence d’affectation directe – Irrecevabilité – Principe de l’effet direct – Portée

   (Art. 263, 4e al., TFUE ; décisions de la Commission 2006/928 et 2023/1786)

   (voir points 41-48, 52-67, 70-73)

4. Recours en annulation – Personnes physiques ou morales – Actes les concernant directement et individuellement – Affectation directe – Critères – Possibilité d’assouplir les conditions de recevabilité par l’invocation du droit à une protection juridictionnelle effective – Absence

   (Art. 19, § 1, 2d al., TUE ; art. 263, 4e al., TFUE ; charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47)

   (voir points 75-77, 80)

Résumé

Par son ordonnance, le Tribunal rejette comme irrecevable le recours en annulation introduit par une association professionnelle des procureurs roumains à l’encontre de la décision 2023/1786 ( 1 ), abrogeant la décision 2006/928 ( 2 ) adoptée à l’occasion de l’adhésion de la Roumanie à l’Union européenne et instituant le MCV. Il se prononce, notamment, sur la question inédite de l’articulation entre le principe de l’effet direct et la condition de recevabilité tenant à l’affectation directe d’une personne physique ou morale.

Cette affaire s’inscrit dans le contexte d’une réforme d’envergure en matière de justice et de lutte contre la corruption en Roumanie, qui a fait l’objet d’un suivi à l’échelle de l’Union européenne depuis 2007 en vertu du MCV. La décision 2006/928 énonçait quatre objectifs de référence que la Roumanie devait atteindre au titre du MCV, notamment en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption (ci-après les « objectifs de référence »).

Le 15 septembre 2023, eu égard aux progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre ces objectifs de référence, la Commission européenne a adopté la décision attaquée.

L’Asociația Inițiativa pentru Justiție, une association professionnelle de procureurs dont l’objet est d’assurer le respect de la valeur de l’État de droit en Roumanie en garantissant, notamment, le respect des droits des procureurs ainsi que leur indépendance, a saisi le Tribunal d’un recours en annulation contre cette décision.

La Commission soulève l’exception d’irrecevabilité du recours, au motif de l’absence d’affectation directe de la requérante ou de l’un de ses membres par la décision attaquée. La requérante, quant à elle, soutient qu’elle a la qualité pour agir en tant qu’association représentant les intérêts de ses membres procureurs. En effet, ces derniers seraient directement affectés par la décision attaquée, dans la mesure où la levée du MCV pourrait les exposer davantage à des procédures disciplinaires.

Appréciation du Tribunal

À titre liminaire, le Tribunal rappelle les trois hypothèses dans lesquelles un recours en annulation introduit par une personne physique ou morale, au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, peut être déclaré recevable. Dès lors que la requérante n’est pas destinataire de la décision attaquée, le Tribunal examine si celle-ci ou l’un de ses membres sont directement concernés par cette décision.

À cet égard, il indique que les recours en annulation formés par des associations sont recevables dans trois cas : premièrement, lorsqu’une disposition légale leur reconnaît expressément une série de facultés à caractère procédural ; deuxièmement, lorsque l’association représente les intérêts de ses membres, eux-mêmes recevables à agir ; troisièmement, lorsque l’association est individualisée en raison de l’affectation de ses intérêts propres en tant qu’association, notamment parce que sa position de négociatrice a été affectée par l’acte dont l’annulation est demandée.

Dans ce cadre, le Tribunal procède, en premier lieu, à une analyse de la recevabilité du recours de la requérante agissant en son nom propre.

Sur ce point, il constate que celle-ci ne remplit pas les conditions relatives aux premier et troisième cas de recevabilité d’un recours en annulation, mentionnés ci-dessus. En effet, d’une part, aucune disposition légale ne lui attribue des prérogatives procédurales afin d’assurer la protection juridictionnelle effective des procureurs dans le contexte du MCV. D’autre part, la circonstance qu’elle était une interlocutrice de la Commission dans le cadre du MCV ne suffit pas pour lui reconnaître la qualité de négociatrice dans le contexte de l’adoption de la décision attaquée.

En deuxième lieu, le Tribunal se prononce sur la recevabilité du recours de la requérante agissant au nom de ses membres dont elle défend les intérêts. Ainsi, après avoir rappelé les deux conditions cumulatives devant être satisfaites pour qu’une personne physique ou morale soit considérée comme directement concernée par une décision faisant l’objet d’un recours en annulation ( 3 ), le Tribunal examine si la décision attaquée peut produire directement des effets juridiques sur la situation des procureurs membres de la requérante.

À cet égard, il relève d’emblée que, dans la mesure où cette décision a abrogé la décision 2006/928, il convient de l’examiner à la lumière de l’objet, du contenu et du contexte juridique et factuel dans lequel cette dernière décision est intervenue. Il s’ensuit que la décision attaquée n’est susceptible de produire directement des effets juridiques sur la situation des procureurs roumains membres de la requérante que pour autant que la décision 2006/928 était elle-même susceptible de produire de tels effets.

En ce qui concerne, premièrement, l’objet et le contexte dans lequel la décision 2006/928 a été adoptée, le Tribunal souligne qu’elle visait à mettre en place le MCV et à fixer des objectifs de référence afin de parachever l’adhésion de la Roumanie à l’Union, en remédiant aux défaillances constatées par la Commission avant cette adhésion, notamment dans les domaines de la justice et de la lutte contre la corruption. S’agissant de l’objet et du contexte de la décision attaquée, cette dernière vise à abroger la décision 2006/928 dans la mesure où la Commission a considéré que la Roumanie avait atteint de manière satisfaisante lesdits objectifs.

Deuxièmement, en ce qui concerne le contenu de la décision 2006/928, celle-ci imposait à la Roumanie l’obligation d’atteindre les objectifs de référence mentionnés à l’annexe de cette décision et de faire rapport à la Commission sur les progrès réalisés à cette fin. Elle imposait également à la Commission l’obligation d’établir des rapports destinés à analyser et à évaluer les progrès réalisés par la Roumanie au regard de ces objectifs. Quant au contenu de la décision attaquée, cette dernière est fondée sur la conclusion selon laquelle la Roumanie avait atteint de manière satisfaisante lesdits objectifs.

Troisièmement, le Tribunal rappelle que la Cour a précisé les effets juridiques ( 4 ), d’une part, des objectifs de référence prévus par la décision 2006/928, en relevant qu’ils revêtaient un caractère contraignant pour la Roumanie et qu’ils étaient d’effet direct, et, d’autre part, des rapports établis par Commission au titre de cette décision, en soulignant que la Roumanie devait tenir dûment compte des exigences et recommandations formulées par la Commission dans ces rapports.

Selon le Tribunal, il ressort sans équivoque de l’analyse de l’objet, du contenu et du contexte de la décision 2006/928 que cette dernière se limitait à imposer à la Roumanie l’obligation de prendre les mesures nécessaires, eu égard, notamment, aux recommandations formulées par la Commission dans ses rapports, aux fins d’atteindre les objectifs de référence. Dès lors, cette décision n’a conféré aucun droit à ses membres, de sorte qu’elle ne saurait être considérée comme produisant directement des effets sur leur situation juridique.

À l’appui de cette conclusion, le Tribunal relève, tout d’abord, que la circonstance que la Cour ait reconnu l’effet direct des objectifs de référence visés par la décision 2006/928 ne saurait impliquer, per se, que ces objectifs comportaient nécessairement des droits correspondants pour les procureurs, dont ceux-ci pourraient se prévaloir directement devant les juridictions nationales afin de contester, notamment, des actions disciplinaires illégitimes. En effet, la Cour a reconnu l’effet direct des objectifs de référence, non pas dans le sens ressortant de la jurisprudence issue de l’arrêt van Gend & Loos (26/62) ( 5 ), mais dans la perspective selon laquelle le principe de l’effet direct comprend également l’obligation pour les juridictions nationales de laisser inappliquée toute réglementation ou jurisprudence nationale contraire au droit de l’Union.

Le Tribunal précise, par ailleurs, que l’effet direct des objectifs de référence ne saurait impliquer que des particuliers puissent contester la suppression de ces objectifs, sans démontrer que cette suppression emporte, par elle-même, une atteinte directe et individuelle à leur position juridique, démonstration qui fait défaut en l’espèce.

Ensuite, après avoir rappelé que la question de savoir si un particulier est directement concerné par un acte de l’Union dont il n’est pas destinataire s’apprécie au regard de l’objet et du cadre juridique de l’acte en cause, le Tribunal constate qu’il ressort des dispositions de la décision 2006/928 que ses effets étaient circonscrits aux relations entre l’Union et la Roumanie, sans que les particuliers, y compris les procureurs, soient visés directement ou indirectement par cette décision.

Enfin, le Tribunal précise que si, dans certaines situations, la marge d’appréciation dont disposent les États membres dans le cadre de la mise en œuvre d’une disposition d’un acte de l’Union ne peut, en tant que telle, suffire pour considérer ladite disposition comme étant dépourvue d’effet direct, l’existence d’une telle marge empêche que la condition de l’affectation directe soit remplie. Or, en l’occurrence, la décision 2006/928 accordait à la Roumanie une marge d’appréciation concernant les mesures à adopter, portant notamment sur des aspects relatifs à l’organisation de son système judiciaire.

Au vu de ce qui précède, le Tribunal conclut que la décision 2006/928 ne produisait pas directement des effets sur la situation juridique des membres de la requérante et, par conséquent, la décision attaquée non plus. Ainsi, dès lors que les procureurs dont la requérante défend les intérêts ne sont pas eux-mêmes recevables à agir, la requérante ne remplit pas non plus les conditions pour que son recours soit recevable en tant qu’elle représente les intérêts de ses membres.

Cela étant, le Tribunal rappelle que, nonobstant l’abrogation de la décision 2006/928, les procureurs faisant l’objet des procédures disciplinaires peuvent toujours se prévaloir de la protection juridictionnelle qu’ils tirent du droit de l’Union au titre de l’article 19 TUE.

En troisième lieu, le Tribunal rejette la demande de la requérante d’assouplir les conditions de recevabilité du recours en annulation, prévues à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Si ces conditions doivent être interprétées à la lumière du droit à une protection juridictionnelle effective ( 6 ), cette protection n’a pas pour objet de modifier le système de contrôle juridictionnel prévu par les traités et ne peut pas écarter la condition de l’affectation directe expressément énoncée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. S’agissant, plus particulièrement, de l’approche suivie par la Cour européenne des droits de l’homme, au regard du droit à un procès équitabl ( 7 ), dans l’arrêt Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse ( 8 ), le Tribunal rappelle que si les droits fondamentaux reconnus dans la CEDH font partie du droit de l’Union en tant que principes généraux, la CEDH ne constitue pas, tant que l’Union n’y a pas adhéré, un instrument juridique formellement intégré à l’ordre juridique de l’Union. En effet, une disposition de la Charte ( 9 ), qui énonce que les droits figurant dans celle-ci correspondant à des droits garantis par la CEDH ont le même sens et la même portée que ceux que leur confère cette convention, vise à assurer la cohérence nécessaire entre la Charte et la CEDH sans porter atteinte à l’autonomie du droit de l’Union et de la Cour de justice de l’Union européenne.

( 1 ) Décision (UE) 2023/1786 de la Commission, du 15 septembre 2023, abrogeant la décision 2006/928/CE établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption (JO 2023, L 229, p. 94, ci-après la « décision attaquée »).

( 2 ) Décision 2006/928/CE de la Commission, du 13 décembre 2006, établissant un mécanisme de coopération et de vérification des progrès réalisés par la Roumanie en vue d’atteindre certains objectifs de référence spécifiques en matière de réforme du système judiciaire et de lutte contre la corruption (JO 2006, L 354, p. 56, ci-après le « MCV »).

( 3 ) Les deux conditions cumulatives tenant à l’affectation directe d’une personne physique ou morale par une mesure faisant l’objet d’un recours en annulation nécessitent, pour la première, que la mesure en cause produise directement des effets sur la situation juridique de la personne et, pour la seconde, qu’elle ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre.

( 4 ) Arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia Forumul Judecătorilor din România e.a. (C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 et C-397/19, EU:C:2021:393).

( 5 ) Arrêt du 5 février 1963, van Gend & Loos (26/62, EU:C:1963:1).

( 6 ) Article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte »).

( 7 ) Article 6, paragraphe 1, de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 (ci-après la « CEDH »).

( 8 ) Cour EDH, 9 avril 2024, Verein Klimaseniorinnen Schweiz et autres c. Suisse (CE :ECHR :2024 :0409JUD005360020). Cette juridiction a reconnu dans cet arrêt la qualité pour agir d’une association créée dans le but de promouvoir et de mettre en œuvre des mesures effectives de protection du climat.

( 9 ) Article 52, paragraphe 3, de la Charte.