Affaire C-87/24

AS “Gaso”
et
AS “Conexus Baltic Grid”
contre
Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija

(demande de décision préjudicielle, introduite par Administratīvā apgabaltiesa)

Arrêt de la Cour(quatrième chambre) du 23 octobre 2025

« Renvoi préjudiciel – Rapprochement des législations – Gaz naturel – Directive 2009/73/CE – Article 41, paragraphe 8 – Notion de “mesures incitatives appropriées” – Règlement (CE) no 715/2009 – Article 13, paragraphe 1 – Notion de “rendement approprié des investissements”– Réseaux de transport et de distribution – Installation de stockage – Critères à prendre en compte pour l’établissement des tarifs de transport et de distribution fixés par l’autorité de régulation nationale – Taux de rendement du capital – Obligation d’interprétation conforme – Obligation de motivation »

1. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel – Règlement no 715/2009 – Règles tarifaires applicables aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution du gaz naturel – Inapplicabilité desdites règles aux installations de stockage – Exception – Application par les autorités de régulation nationales pour des raisons objectivement justifiées

   [Règlement du Parlement européen et du Conseil no 715/2009, art. 1er, 2d al., et 13, § 1 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 2, § 4, 6, 9 et 10, 33, § 3 et 4, et 41, § 1, a), et 8]

   (voir points 44-56, disp. 1)

2. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Mission et compétences de l’autorité de régulation – Fixation ou approbation des méthodes de calcul des tarifs de transport et de distribution du gaz naturel – Obligation de garantir des mesures incitatives appropriées aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution – Obligation de motivation – Portée

   [Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 41, § 6, a), 8 et 16]

   (voir points 58-61, 74-80, disp. 2)

3. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Obligation des autorités de régulation nationales de garantir des mesures incitatives appropriées aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution du gaz naturel – Effet direct – Obligations des juridictions nationales – Obligation d’interprétation conforme – Obligation de laisser inappliquées les dispositions nationales non conformes aux dispositions du droit de l’Union dotées d’un effet direct

   (Directive du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 41, § 8)

   (voir points 62-73)

4. Rapprochement des législations – Mesures de rapprochement – Règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel – Directive 2009/73 – Conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel – Règlement no 715/2009 – Mission et compétences de l’autorité de régulation – Fixation ou approbation des méthodes de calcul des tarifs de transport et de distribution du gaz naturel – Obligation de garantir des mesures incitatives appropriées et un rendement approprié des investissements aux gestionnaires de réseaux de transport et de distribution – Marge d’appréciation des autorités de régulation nationales – Obligation de recourir à l’intervention d’un tiers en cas de contestation de la méthode de calcul des tarifs par les gestionnaires – Absence

   (Règlement du Parlement européen et du Conseil no 715/2009, art. 13, § 1 ; règlement de la Commission 2017/460, art. 30, § 1 ; directive du Parlement européen et du Conseil 2009/73, art. 39, § 4, et 41, § 8)

   (voir points 82-93, disp. 3 et 4)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par l’Administratīvā apgabaltiesa (Cour administrative régionale, Lettonie, ci-après « la juridiction de renvoi »), la Cour interprète les notions de « mesures incitatives appropriées » au sens de la directive 2009/73 ( 1 ) et de « rendement approprié des investissements » au sens du règlement no 715/2009 ( 2 ). En particulier, la Cour reconnaît l’effet direct de la disposition par laquelle la directive 2009/73 oblige l’autorité nationale de régulation du marché du gaz naturel de garantir de telles mesures incitatives appropriées aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel lorsqu’elle calcule et fixe les tarifs d’accès à ces derniers.

Par décision du 20 août 2020, la Sabiedrisko pakalpojumu regulēšanas komisija (commission de régulation des services publics, Lettonie, ci-après l’« autorité de régulation lettone ») a fixé le taux de rendement du capital aux fins du calcul des tarifs des services de réseau de transport de gaz naturel, de réseau de distribution de gaz naturel et de stockage de gaz naturel (ci-après la « décision litigieuse »).

AS « Gaso » est le gestionnaire du réseau de distribution de gaz naturel en Lettonie et AS « Conexus Baltic Grid » gère le réseau de transport et l’installation de stockage de gaz naturel dans cet État membre. Estimant que l’autorité de régulation lettone a commis des erreurs dans la détermination des critères et dans le calcul du taux de rendement du capital et a méconnu son obligation de motivation en fixant ce taux à un niveau anormalement bas, elles ont chacune introduit un recours en annulation de la décision litigieuse devant la juridiction de renvoi.

En particulier, la décision litigieuse viole, selon elles, la directive 2009/73, qui impose aux autorités de régulation nationales l’obligation de fournir aux investisseurs des incitations suffisantes pour réaliser les investissements nécessaires dans les infrastructures, ainsi que le règlement no 715/2009, qui oblige ces autorités à tenir compte, dans le cadre de la détermination des tarifs, d’un rendement approprié des investissements réalisés.

Dans ce contexte, la juridiction de renvoi interroge la Cour sur le champ d’application des principes tarifaires prévus par la directive et le règlement susvisés ainsi que sur les notions de « mesures incitatives appropriées » au sens de ladite directive et de « rendement approprié des investissements » au sens dudit règlement.

Appréciation de la Cour

Après avoir déclaré les questions préjudicielles recevables, la Cour se penche, tout d’abord, sur la question de savoir si les principes tarifaires prévus à l’article 41, paragraphe 8, de la directive 2009/73 et à l’article 13, paragraphe 1, premier alinéa, du règlement no 715/2009 s’appliquent non seulement aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel, mais également aux installations de stockage de ce gaz.

Elle commence par rappeler que la directive 2009/73, qui a pour objectif de réaliser un marché intérieur du gaz naturel entièrement et effectivement ouvert et concurrentiel, distingue, respectivement, le « gestionnaire de réseau de transport », le « gestionnaire de réseau de distribution », l’« installation de stockage » et le « gestionnaire d’installation de stockage » de gaz naturel.

Cette directive vise à assurer un accès non discriminatoire aux réseaux de transport et de distribution de gaz naturel en confiant aux autorités de régulation nationales la mission de fixer ou approuver, selon des critères transparents, au moins les méthodes utilisées pour calculer ou établir les conditions d’accès aux réseaux nationaux, y compris les tarifs de transport et de distribution.

Il en découle que les règles relatives à la tarification prévues par la directive 2009/73, de même que celles établies par le règlement no 715/2009, ne s’appliquent pas aux « installations de stockage » de gaz naturel et à leurs gestionnaires. En effet, ces installations, contrairement aux « réseaux », ne sont généralement pas considérées comme des monopoles naturels et peuvent donc entrer en concurrence avec d’autres installations.

La Cour précise cependant que ni cette directive ni ce règlement n’interdisent aux autorités de régulation nationales d’étendre les principes tarifaires susvisés à l’accès auxdites installations de stockage pour des raisons objectivement justifiées.

Ensuite, la Cour clarifie la portée de la notion de « mesures incitatives appropriées » ainsi que de l’obligation de motivation pesant sur l’autorité de régulation nationale, aux termes de l’article 41, paragraphes 8 et 16, de la directive 2009/73. Elle déclare, à cet égard, que ladite disposition s’oppose à une réglementation nationale selon laquelle des « mesures incitatives appropriées » au sens de cette disposition sont garanties par le seul fait que les tarifs payés par les utilisateurs couvrent les coûts du service public économiquement justifiés et assurent une rentabilité, même minimale, sans qu’il soit imposé à l’autorité de régulation nationale l’obligation de motiver la manière dont elle prévoit que les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel bénéficient de telles mesures.

En ce sens, elle relève que, conformément à la directive susvisée, les autorités de régulation nationales sont tenues, soit à la date d’adoption de la méthodologie de calcul des tarifs de transport et de distribution de gaz naturel, soit lors de la fixation concrète de ces tarifs, de prévoir, en plus de la couverture des coûts réels supportés par les gestionnaires des réseaux de transport et de distribution pour assurer l’accès à ceux-ci, d’une part, celle des investissements nécessaires à la viabilité de ces réseaux et, d’autre part, des « mesures incitatives appropriées », à court et à long terme, pour encourager les gestionnaires de réseau de transport et de distribution à améliorer les performances, à favoriser l’intégration du marché et la sécurité de l’approvisionnement et à soutenir les activités de recherche connexes. De surcroît, ces autorités doivent motiver et justifier pleinement leurs décisions afin de permettre un contrôle juridictionnel.

S’agissant de la transposition en droit letton de l’article 41, paragraphe 8, de la directive 2009/73, la Cour constate que la loi pertinente ne semble pas reproduire expressément l’obligation pour l’autorité de régulation lettone de prévoir, soit à la date d’adoption de la méthodologie de calcul des tarifs de transport et de distribution de gaz naturel, soit lors de la fixation concrète de ces tarifs, les « mesures incitatives appropriées ». Cette loi prévoit que ladite autorité doit uniquement veiller à ce que les tarifs payés par les utilisateurs couvrent les coûts économiquement justifiés du service public et assurent une rentabilité.

Toutefois, la Cour rappelle que, conformément au principe d’interprétation conforme, la juridiction de renvoi est tenue d’interpréter le droit interne, dans toute la mesure du possible, à la lumière du texte et de la finalité de la directive en cause pour atteindre le résultat visé par celle-ci. Il lui appartient donc de vérifier si la loi lettone peut être interprétée de telle sorte que la rentabilité qui doit être garantie aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel implique aussi qu’ils bénéficient, ce faisant, des « mesures incitatives appropriées », telles que visées audit article 41, paragraphe 8, de la directive 2009/73.

Dans le cas où une telle interprétation conforme serait impossible, la juridiction de renvoi serait tenue de laisser inappliqué le droit national contraire à l’article 41, paragraphe 8, de la directive 2009/73. En effet, cette disposition revêt un effet direct, dès lors qu’elle prescrit, de manière inconditionnelle et suffisamment précise, l’obligation de garantir aux gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel que, lors de la fixation ou de l’approbation des tarifs de transport et de distribution, les autorités de régulation nationales prévoient les mesures incitatives appropriées visées à cette disposition.

S’agissant de la notion de « mesures incitatives appropriées », la Cour observe que la directive 2009/73 ne définit pas cette notion ni ne précise la forme sous laquelle les autorités de régulation nationales les établissent. Cette directive accorde donc à ces autorités une marge d’appréciation quant à la forme que doivent prendre ces mesures incitatives, mais également quant à l’évaluation et à la détermination de leur caractère approprié.

Néanmoins, soit dans le cadre de la méthode de calcul des tarifs de transport et de distribution de gaz naturel, soit, au plus tard, lors de la fixation ou de l’approbation de ceux-ci, l’autorité de régulation nationale se trouve dans l’obligation d’exposer, de façon claire, non équivoque et suffisamment précise la manière par laquelle elle considère que ces tarifs sont censés assurer que les gestionnaires de ces réseaux bénéficient de mesures incitatives appropriées au sens de l’article 41, paragraphe 8, de la directive 2009/73.

Enfin, la Cour examine la question de savoir si la marge d’appréciation dont disposent les autorités de régulation nationales quant au choix des méthodes applicables au calcul du taux de rendement du capital et quant aux paramètres figurant dans ce calcul lors de la fixation des tarifs de transport et de distribution de gaz naturel se trouve encadrée, voire limitée, par la nécessité pour ces autorités de prévoir des « mesures incitatives appropriées », au sens de la directive 2009/73, ou, en ce qui concerne les tarifs de transport de gaz naturel, un « rendement approprié des investissements », au sens du règlement no 715/2009.

À cet égard, la Cour relève que ni ladite directive ni ledit règlement ne précisent les méthodes selon lesquelles il incombe aux autorités de régulation nationales de fixer ou d’approuver, de manière motivée, les tarifs de transport et/ou de distribution de gaz naturel.

Le règlement 2017/460 ( 3 ), adopté par la Commission européenne sur la base du règlement no 715/2009, prévoit certes, dans un objectif de transparence accrue de la structure tarifaire du gestionnaire de transport de gaz naturel, une série d’informations à publier avant chaque période tarifaire, dont, en particulier, « le coût du capital et sa méthode de calcul », « les mécanismes d’incitation et les objectifs d’efficience » ainsi que « les indices d’inflation ». Toutefois, ce règlement n’explicite pas le contenu de ces notions ni, notamment, selon quelles méthodes ou modalités le coût du capital ou ces mécanismes d’incitation doivent ou peuvent être calculés.

Par conséquent, afin de prendre en compte de tels facteurs économiques et techniques complexes, les autorités de régulation nationales doivent disposer d’une large marge d’appréciation dans la fixation des tarifs de transport ou de distribution de gaz naturel, notamment, le cas échéant, pour la fixation d’un taux de rendement du capital des opérateurs concernés.

Ainsi, ces autorités ne sauraient être contraintes, s’agissant de la nécessité de prévoir des « mesures incitatives appropriées », au sens de la directive 2009/73, et un « rendement approprié des investissements », au sens du règlement no 715/2009, d’adopter une méthodologie particulière, telle que celle fondée sur le coût moyen pondéré du capital, ou de comparer le coût du capital avec celui de sociétés ou d’entités non réglementées. Elles n’ont pas non plus l’obligation de procéder au calcul des tarifs de transport de gaz naturel en tenant compte de l’inflation ou de l’impôt sur les sociétés.

En revanche, lors de la détermination des mesures incitatives appropriées susvisées, l’autorité de régulation nationale est tenue de prendre en compte les performances individuelles passées des gestionnaires des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel concernés, car ces mesures doivent notamment permettre d’améliorer les performances desdits gestionnaires et nécessitent donc qu’elles puissent être adaptées ou ajustées en fonction de leurs performances passées.

Par ailleurs, la Cour précise que, en cas de contestation par les entités auxquelles les tarifs de transport ou de distribution de gaz naturel s’appliquent, l’appréciation des différents paramètres de calcul desdits tarifs effectuée par les autorités de régulation nationales ne saurait être subordonnée à l’intervention d’un tiers, tel qu’un cabinet d’experts, dont le rapport a été établi exclusivement à la demande d’une de ces entités. En effet, ces autorités doivent exercer leur compétence de manière indépendante, sans être soumises à des instructions externes provenant d’autres organes publics ou privés.

Il reste cependant loisible aux gestionnaires de réseaux concernés de faire valoir des rapports d’experts, ainsi qu’à l’autorité de régulation nationale ou, le cas échéant, à la juridiction nationale compétente de recourir à des experts indépendants pour les assister dans leurs fonctions.

( 1 ) Directive 2009/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant des règles communes pour le marché intérieur du gaz naturel et abrogeant la directive 2003/55/CE (JO 2009, L 211, p. 94).

( 2 ) Règlement (CE) no 715/2009 du Parlement européen et du Conseil, du 13 juillet 2009, concernant les conditions d’accès aux réseaux de transport de gaz naturel et abrogeant le règlement (CE) no 1775/2005 (JO 2009, L 211, p. 36).

( 3 ) Règlement (UE) 2017/460 de la Commission, du 16 mars 2017, établissant un code de réseau sur l’harmonisation des structures tarifaires pour le transport du gaz (JO 2017, L 72, p. 29).