Affaire C-401/24

Staten genom Sjöfartsverket

contre

Stockholms Hamn AB

(demande de décision préjudicielle, introduite par Stockholms tingsrätt)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 20 novembre 2025

« Renvoi préjudiciel – Aides d’État – Accord conclu avant l’adhésion du Royaume de Suède à l’Union européenne – Compensation de la perte de recettes résultant de la suppression des redevances de passage d’une écluse – Notion d’aide – Notion d’entreprise – Activité économique – Aide existante ou nouvelle »

1. Concurrence – Règles de l’Union – Entreprise – Notion – Exercice d’une activité économique – Critère déterminant – Statut juridique et mode de financement de l’entité – Absence de pertinence

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 21-23)

2. Concurrence – Règles de l’Union – Entreprise – Notion – Exercice d’une activité économique – Notion – Activités se rattachant à l’exercice de prérogatives de puissance publique – Exclusion

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 25, 26)

3. Concurrence – Règles de l’Union – Entreprise – Notion – Exercice d’une activité économique – Notion – Société municipale fournissant un service d’éclusage sans but lucratif – Inclusion – Condition – Service d’éclusage opéré en concurrence avec d’autres opérateurs économiques – Vérification par la juridiction de renvoi

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 29-36)

4. Aides accordées par les États – Notion – Appréciation selon le principe de l’opérateur privé – Appréciation au regard de tous les éléments pertinents de l’opération litigieuse et de son contexte – Compensation octroyée par l’État à une société municipale fournissant gratuitement un service d’éclusage – Compensation octroyée à la suite de la suppression de certaines redevances d’éclusage dans le but d’assurer une répartition équilibrée du trafic maritime commercial – État agissant en tant que puissance publique et non en tant qu’opérateur privé – Appréciation par la juridiction de renvoi

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 39, 40, 45)

5. Aides accordées par les États – Notion – Mesures visant à compenser le coût des missions de service public assumées par une entreprise – Exclusion – Conditions énoncées dans l’arrêt Altmark – Appréciation par la juridiction de renvoi

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 41-45)

6. Aides accordées par les États – Affectation des échanges entre États membres – Atteinte à la concurrence – Critères d’appréciation – Aides susceptibles d’affecter lesdits échanges et de fausser la concurrence – Compensation octroyée à une société municipale fournissant un service d’éclusage à titre gratuit – Inclusion – Condition – Existence d’un marché offrant le service d’éclusage

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (voir points 46-48)

7. Aides accordées par les États – Aides existantes et aides nouvelles – Notion – Compensation octroyée à une société municipale fournissant un service d’éclusage à titre gratuit – Compensation instituée avant la date d’adhésion de l’État membre concerné – Qualification d’aide existante – Compensation soumise à des prorogations automatiques et à l’adaptation des montants après cette adhésion – Qualification d’aide nouvelle – Condition – Modification substantielle de l’aide existante

   [Art. 107 et 108 TFUE ; règlement du Conseil 2015/1589, art. 1er, b), i) ; règlement de la Commission no 794/2004, art. 4, § 1]

   (voir points 52-63)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Stockholms tingsrätt (tribunal de première instance de Stockholm, Suède), la Cour précise les conditions dans lesquelles une compensation versée à une société anonyme municipale fournissant gratuitement un service d’éclusage, afin de combler les pertes résultant de la suppression des redevances de passage de l’écluse, peut être qualifiée d’« aide d’État » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

Le canal de Södertälje et la voie empruntant l’écluse de Hammarby sont les deux voies de navigation qui relient la mer Baltique au lac Mälar, le troisième plus grand lac de Suède.

L’administration maritime suédoise est l’autorité publique responsable du passage des bateaux par le canal de Södertälje et en gère notamment l’écluse. Stockholms Hamn, une société anonyme municipale détenue à 100 % par la municipalité de Stockholm, exploite l’écluse de Hammarby. Le niveau des redevances d’éclusage perçues au passage de l’écluse de Södertälje et de celle de Hammarby était coordonné afin de garantir une répartition équilibrée du trafic sur les deux liaisons.

Par une règlementation adoptée le 26 octobre 1978, les autorités suédoises ont décidé de supprimer, à partir de l’année suivante, certaines redevances dues pour le passage par le canal de Södertälje ainsi que les redevances correspondantes pour le passage de l’écluse de Hammarby afin de maintenir la coordination tarifaire. Une indemnisation a été prévue pour compenser la perte de recettes de la municipalité de Stockholm. L’administration maritime suédoise et la municipalité de Stockholm ont ainsi conclu un accord en vertu duquel la seconde s’engageait à ne pas percevoir auprès des bateaux autres que les bateaux de plaisance la redevance de passage par l’écluse de Hammarby, en contrepartie d’une compensation annuelle versée par la première (ci-après l’« accord »).

Selon les termes de l’accord, le montant de cette rémunération devait être ajusté annuellement sur la base de l’indice des prix à la consommation. L’accord devait être reconduit tous les cinq ans, sous réserve d’une résiliation notifiée au moins six mois avant l’expiration du contrat. Pour chaque nouvelle période quinquennale, un nouveau montant annuel était déterminé en fonction des variations du volume de trafic passant l’écluse de Hammarby au cours de la période contractuelle précédente. La compensation prévue par l’accord a d’abord été versée à la municipalité de Stockholm puis, à partir du début des années 90, à Stockholms Hamn.

L’administration maritime suédoise a résilié l’accord de manière anticipée en 2021 et a intenté, le 4 mai 2023, une action contre Stockholms Hamn devant la juridiction de renvoi, demandant le remboursement avec intérêts de la somme de 38086436 couronnes suédoises (SEK) (environ 3 378.242 euros), correspondant aux paiements effectués au titre de l’accord de compensation dans le délai de prescription national de dix ans.

Selon elle, la compensation avait conféré à Stockholms Hamn un avantage au moyen de ressources d’État pouvant être qualifié d’aide d’État. Stockholms Hamn fait valoir que l’activité d’exploitation de l’écluse de Hammarby ne constitue pas une activité économique à laquelle s’appliquent les dispositions du droit de l’Union européenne en matière d’aides d’État. En tout état de cause, il s’agirait d’un service d’intérêt économique et général qui n’aurait pas donné lieu à une surcompensation. Par ailleurs, même si la qualification d’aide d’État devait être retenue, celle-ci serait autorisée en tant qu’aide existante, conformément au règlement 2015/1589 ( 1 ).

Dans ces circonstances, la juridiction de renvoi a décidé de surseoir à statuer et de demander à la Cour si la compensation en cause constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE et, dans l’affirmative, si cette aide doit être qualifiée d’aide existante ou d’aide nouvelle.

Appréciation de la Cour

Dans un premier temps, la Cour se penche sur la question de savoir si la compensation en cause au principal peut être qualifiée d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE. Pour ce faire, elle analyse, premièrement, si la société anonyme qui a bénéficié de cette compensation constitue une « entreprise », deuxièmement, si ladite compensation accorde un avantage et, troisièmement, si celle-ci affecte les échanges entre les États membres et fausse la concurrence.

Tout d’abord, la Cour rappelle que, aux fins de la qualification d’aide d’État, l’article 107, paragraphe 1, TFUE suppose notamment l’existence d’un avantage accordé à une entreprise. La notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique et du mode de financement de celle-ci, étant entendu que toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné constitue une activité économique.

Ainsi, pour déterminer si la société anonyme municipale Stockholms Hamn peut être qualifiée d’« entreprise », au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, il convient d’apprécier si le service d’éclusage qu’elle fournit consiste à offrir des biens ou des services sur un marché donné et doit, dès lors, être qualifié d’activité économique.

Sur ce point, la Cour précise que l’absence de but lucratif de l’offre de biens ou de services ne fait pas obstacle à ce que l’entité qui effectue ces opérations sur le marché doive être considérée comme une entreprise, dès lors que cette offre se trouve en concurrence avec celle d’autres opérateurs qui poursuivent un but lucratif. En outre, les prestations normalement fournies contre rémunération constituent des services susceptibles d’être qualifiés d’« activités économiques ». La caractéristique essentielle de la rémunération réside dans le fait que celle-ci constitue la contrepartie économique de la prestation en cause.

En l’occurrence, il ressort de la décision de renvoi que, en vertu de la règlementation suédoise, le service d’éclusage en cause au principal est fourni à titre gratuit à ses destinataires, ce qui pourrait être un indice de l’absence d’activité économique, compte tenu de l’absence de recettes permettant de générer des bénéficies ou du moins de couvrir les coûts. En outre, il ne semble pas que ce service soit opéré en concurrence avec d’autres opérateurs économiques poursuivant un but lucratif, la seule autre voie navigable permettant la liaison entre la mer Baltique et le lac Mälar étant le canal de Södertälje, dont le passage est géré par l’État suédois et était également assuré à titre gratuit pendant la durée de l’accord.

Par conséquent, il appartiendra à la juridiction de renvoi de vérifier si, en dépit de la gratuité du service d’éclusage assuré par Stockholms Hamn, ce service est fourni sur un marché en concurrence avec d’autres opérateurs économiques et si, au vu du contexte de la prestation dudit service, Stockholms Hamn peut être qualifiée d’« entreprise » au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.

Ensuite, pour ce qui est de la condition relative à l’existence d’un avantage, la Cour rappelle que celle-ci s’apprécie, en principe, en appliquant le principe de l’opérateur privé.

En l’espèce, il ressort de la décision de renvoi que l’accord a été conclu à la suite de la décision des autorités suédoises de supprimer certaines redevances imposées au passage de certaines voies navigables intérieures, dans le but de maintenir la répartition équilibrée du trafic entre les voies navigables concernées. Il s’ensuit que les raisons du versement de la compensation en cause au principal à Stockholms Hamn semblent plutôt devoir être interprétées dans le sens d’une intervention de l’État suédois en sa qualité de puissance publique et non d’opérateur privé.

En outre, la gratuité des opérations d’éclusage effectuées par Stockholms Hamn pendant la période pertinente pour les bateaux commerciaux semblait constituer une obligation imposée par la loi et formalisée par la suite dans un accord conclu avec l’autorité administrative déléguée à cette fin, par laquelle les autorités suédoises poursuivaient l’objectif d’assurer une répartition optimale du trafic maritime commercial dans l’intérêt général. Ainsi, il ne peut être exclu que, pendant cette période, Stockholms Hamn ait été chargée d’une obligation de service public au sens des critères Altmark ( 2 ).

Il incombera, par conséquent, à la juridiction de renvoi d’apprécier, au regard de tous les éléments pertinents, si le critère de l’opérateur privé en économie de marché ou les critères Altmark permettent de conclure à l’octroi d’un avantage à Stockholms Hamn résultant du versement de la compensation en cause au principal.

Enfin, l’incidence de cette compensation sur les échanges entre les États membres et sur la concurrence dépend de l’existence d’un marché sur lequel serait offert le service d’éclusage en cause au principal. À cet égard, il devra notamment être tenu compte de la gratuité imposée par les autorités suédoises, qui peut constituer un obstacle à ce que des entreprises établies dans d’autres États membres envisagent de fournir ce service.

Cela étant précisé, à supposer que la compensation susvisée constitue une aide, la Cour indique, dans un second temps, que celle-ci devrait être qualifiée d’aide existante, puisque cette compensation a commencé à être versée et, ainsi, existait avant l’entrée en vigueur du traité FUE en Suède, au sens de l’article 1er, sous b), i), du règlement 2015/1589.

Cette qualification ne saurait être remise en cause par les modifications relatives à la durée et au montant de la compensation intervenues après l’adhésion du Royaume de Suède à l’Union européenne. En effet, d’une part, la prorogation quinquennale automatique de l’accord étant prévue dès l’origine, elle ne constitue pas une modification d’une aide existante. D’autre part, l’adaptation annuelle du montant de la compensation sur la base de l’indice des prix à la consommation relève de variations automatiques des montants d’une aide pécuniaire dans une situation d’inflation et non d’une modification substantielle du montant de cette compensation.

Quant à l’adaptation quinquennale des montants de la compensation en cause sur la base de l’évolution du trafic, il incombera à la juridiction de renvoi d’apprécier si cette redéfinition, bien qu’elle ait eu lieu sur la base d’une formule restée inchangée dans le temps, a entraîné dans les faits une série de renégociations pouvant être qualifiées de modifications et, dans l’affirmative, si ces modifications peuvent être qualifiées de substantielles.

( 1 ) Règlement (UE) 2015/1589 du Conseil, du 13 juillet 2015, portant modalités d’application de l’article 108 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (JO 2015, L 248, p. 9).

( 2 ) Il s’agit de quatre critères d’application de cette jurisprudence, qui ont été énoncés dans l’arrêt du 24 juillet 2003, Altmark Trans et Regierungspräsidium Magdeburg (C-280/00, EU:C:2003:415, points 88-93).