DOCUMENT DE TRAVAIL

ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)

7 avril 2025 (*)

« Recours en annulation – Concurrence – Article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 139/2004 – Procédure visant à sanctionner les parties à un projet de concentration pour la fourniture de renseignements incomplets, inexacts ou dénaturés au cours d’une enquête de la Commission – Décision du conseiller-auditeur de la Commission de refuser l’accès à certaines pièces figurant dans le dossier d’enquête portant sur ce projet de concentration – Acte non susceptible de recours – Irrecevabilité »

Dans l’affaire T-507/24,

Kingspan Group plc, établie à Kingscourt (Irlande), représentée par M^es B. Meyring, I. Lunneryd et M.-V. Puskás, avocats,

partie requérante,

contre

Commission européenne, représentée par M^me A. Boitos, MM. B. Cullen et M. Domecq, en qualité d’agents,

partie défenderesse,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre),

composé de MM. J. Svenningsen, président, J. Laitenberger (rapporteur) et J. Martín y Pérez de Nanclares, juges,

greffier : M. V. Di Bucci,

rend la présente

Ordonnance

1 Par son recours fondé sur l’article 263 TFUE, la requérante, Kingspan Group plc, demande l’annulation des décisions de la Commission européenne du 19 juillet et du 7 août 2024, prises dans l’affaire M.10962 – Kingspan Group (procédure de l’article 14, paragraphe 1) (ci-après l’« affaire M.10962 ») portant application de l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) n^o 139/2004 du Conseil, du 20 janvier 2004, relatif au contrôle des concentrations entre entreprises (« le règlement CE sur les concentrations ») (JO 2004, L 24, p. 1), et par lesquelles celle-ci a rejeté ses demandes tendant à la communication de plusieurs pièces figurant dans le dossier de l’affaire M.9938 – Kingspan Group/Trimo (ci-après l’« affaire M.9938 »).

Antécédents du litige

2 Le 3 mars 2021, la Commission a reçu la notification d’un projet de concentration (affaire M.9938) par laquelle la requérante envisageait d’acquérir, au sens de l’article 3, paragraphe 1, sous b), du règlement n^o 139/2004, le contrôle exclusif de Trimo, arhitekturne rešitve, d.o.o.

3 À la suite de son enquête préliminaire, par décision du 12 avril 2021, la Commission a estimé que la concentration notifiée soulevait des doutes sérieux quant à sa compatibilité avec le marché intérieur et l’accord sur l’Espace économique européen et décidé d’ouvrir la procédure d’examen approfondi, conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous c), du règlement n^o 139/2004.

4 Le 31 mars 2022, la Commission a adopté une communication des griefs, conformément à l’article 18 du règlement n^o 139/2004.

5 Le 21 avril 2022, estimant que les parties au projet de concentration avaient démontré, à sa satisfaction, qu’elles avaient abandonné ce projet, la Commission a clôturé la procédure sans adopter de décision, conformément à l’article 6, paragraphe 1, sous c), dernière phrase, du règlement n^o 139/2004.

6 Après avoir informé la requérante, le 9 novembre 2022, qu’elle avait ouvert une enquête au titre de l’article 14, paragraphe 1, du règlement n^o 139/2004 (affaire M.10962), et après avoir procédé à plusieurs actes d’investigation à ce titre, la Commission lui a adressé, le 19 mars 2024, une communication des griefs dans laquelle elle a estimé, à titre préliminaire, que la requérante avait fourni, de propos délibéré ou par négligence, des informations inexactes, incomplètes et trompeuses au cours de son enquête dans l’affaire M.9938.

7 Le 21 mars 2024, la Commission a octroyé à la requérante un accès au dossier de l’affaire M.10962.

8 Le 28 juin 2024, la requérante a demandé à avoir accès à certains documents qui ne figuraient pas, selon elle, dans le dossier de l’affaire M.10962, à savoir, premièrement, les procès-verbaux des réunions et des appels téléphoniques entre la Commission et des tiers dans l’affaire M.9938, deuxièmement, les procès-verbaux des réunions et des appels téléphoniques entre la Commission et elle-même dans l’affaire M.9938 et, troisièmement, les procès-verbaux des réunions et des appels téléphoniques entre la Commission et le conseil la représentant à l’époque de cette enquête.

9 Le 10 juillet 2024, la Commission a accepté la demande d’accès aux procès-verbaux des réunions et des appels téléphoniques entre ses services et des tiers qui se sont tenus pendant l’enquête relative à l’affaire M.9938.

10 La Commission a toutefois rejeté la demande d’accès aux procès-verbaux des réunions et des appels téléphoniques entre, d’une part, ses services et la requérante et, d’autre part, ses services et le conseil de la requérante, qui se sont tenus pendant l’enquête relative à l’affaire M.9938.

11 Le 17 juillet 2024, au titre de l’article 7, paragraphe 1, de la décision 2011/695/UE du président de la Commission, du 13 octobre 2011, relative à la fonction et au mandat du conseiller-auditeur dans certaines procédures de concurrence (JO 2011, L 275, p. 29), la requérante a demandé à la conseillère-auditrice de la Commission pour les procédures de concurrence (ci-après la « conseillère-auditrice ») que lui soient communiqués les procès-verbaux des réunions et des appels téléphoniques qui s’étaient tenus pendant l’enquête relative à l’affaire M.9938 entre, d’une part, la Commission et elle-même et, d’autre part, la Commission et son conseil (ci-après les « documents demandés »).

12 Par décision du 19 juillet 2024, adoptée sur le fondement de l’article 7, paragraphe 3, de la décision 2011/695, la conseillère-auditrice a rejeté la demande d’accès aux documents demandés.

13 Le 5 août 2024, la requérante a demandé à la conseillère-auditrice, en substance, de reconsidérer sa position concernant la demande mentionnée au point 11 ci-dessus et de confirmer que les éléments de preuve réunis par la Commission dans le cadre de l’enquête relative à l’affaire M.9938 ne seraient pas utilisés dans l’enquête relative à l’affaire M.10962.

14 Par décision du 7 août 2024, adoptée sur la base de l’article 7, paragraphe 3, de la décision 2011/695, la conseillère-auditrice a rejeté une nouvelle fois la demande d’accès aux documents demandés. En outre, elle a indiqué à la requérante qu’elle aurait dû, au préalable, adresser à la Commission sa demande relative à l’utilisation, dans le cadre de l’enquête dans l’affaire M.10962, des éléments de preuve provenant du dossier de l’enquête relative à l’affaire M.9938.

15 Le 7 août 2024, la Commission a de nouveau indiqué à la requérante qu’elle ne donnerait pas suite à la demande d’accès aux documents demandés. Elle a, par ailleurs, rejeté la demande de la requérante concernant l’absence d’utilisation, dans le cadre de l’enquête dans l’affaire M.10962, des éléments de preuve provenant du dossier de l’enquête relative à l’affaire M.9938.

Conclusions des parties

16 Dans la requête, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– annuler la décision du 19 juillet 2024 ;

– à titre subsidiaire, annuler la décision du 19 juillet 2024 et la décision du 7 août 2024 ;

– condamner la Commission aux dépens.

17 Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– rejeter le recours comme irrecevable ;

– condamner la requérante aux dépens.

18 Dans ses observations sur l’exception d’irrecevabilité, la requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :

– déclarer le recours recevable ;

– annuler la décision du 19 juillet 2024 ;

– à titre subsidiaire, annuler la décision du 19 juillet 2024 et la décision du 7 août 2024 ;

– condamner la Commission aux dépens.

En droit

19 Aux termes de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure du Tribunal, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond.

20 En l’espèce, la Commission ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.

21 Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission soutient que les décisions du 19 juillet et du 7 août 2024 (ci-après les « décisions attaquées ») sont des actes procéduraux intermédiaires concernant l’accès au dossier dans le cadre d’une enquête de procédure en cours au titre de l’article 14, paragraphe 1, du règlement n^o 139/2004 et que ces actes ne sont donc pas des actes attaquables.

22 Dans ses observations, la requérante affirme, quant à elle, que le recours est recevable dans la mesure où, d’une part, les décisions attaquées ne constituent pas des actes procéduraux intermédiaires et où, d’autre part, elles ont une incidence immédiate et irréversible sur sa situation juridique, car elles violent ses droits de la défense.

23 Selon la Cour, ne constituent des actes ou des décisions susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation au titre de l’article 263 TFUE que les mesures produisant des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts du requérant en modifiant de façon caractérisée la situation juridique de celui-ci. Les actes ou les décisions dont l’élaboration s’effectue en plusieurs phases, notamment au terme d’une procédure interne, ne constituent, en principe, des actes susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation que s’il s’agit de mesures qui fixent définitivement la position de l’institution au terme de cette procédure. En revanche, les mesures intermédiaires dont l’objectif est de préparer la décision finale ne sont pas susceptibles de faire l’objet d’un recours en annulation (arrêt du 11 novembre 1981, IBM/Commission, 60/81, EU:C:1981:264, points 9 et 10).

24 S’agissant plus particulièrement d’actes de la Commission refusant l’accès au dossier à une partie à la procédure administrative, même s’ils sont susceptibles d’être constitutifs d’une violation des droits de la défense, il a été jugé que de tels actes ne produisent, en principe, que des effets limités propres à un acte préparatoire s’insérant dans le cadre d’une procédure administrative préalable (voir, en ce sens, arrêt du 18 décembre 1992, Cimenteries CBR e.a./Commission, T-10/92 à T-12/92 et T-15/92, EU:T:1992:123, point 42 ; ordonnances du 9 juillet 2003, Reisebank/Commission, T-216/01, non publiée, EU:T:2003:200, point 51, et du 27 janvier 2009, Intel/Commission, T-457/08 R, non publiée, EU:T:2009:18, point 53). L’éventuelle violation du droit d’un destinataire d’une communication des griefs de faire connaître utilement son point de vue au sujet des griefs retenus par la Commission, ainsi que sur les éléments de preuve destinés à étayer ces griefs, n’est susceptible de produire des effets juridiques obligatoires de nature à affecter les intérêts d’une partie à la procédure administrative que lorsque la Commission aura adopté, le cas échéant, la décision constatant l’existence de l’infraction qu’elle lui reproche (voir, en ce sens, ordonnance du 9 juillet 2003, Reisebank/Commission, T-216/01, non publiée, EU:T:2003:200, points 51 et 56). En outre, jusqu’à ce qu’une décision finale soit adoptée, il ne peut être exclu, au vu notamment des observations écrites et orales de la partie en question, que la Commission octroie un accès aux documents dont l’accès était initialement refusé, afin que la partie puisse se prononcer à nouveau sur les griefs qui lui ont été communiqués ; la Commission peut également décider, au vu notamment des observations écrites et orales de cette partie, de ne pas adopter de décision d’infraction (voir, en ce sens, ordonnance du 27 janvier 2009, Intel/Commission, T-457/08 R, non publiée, EU:T:2009:18, points 53 et 57 et jurisprudence citée ; arrêt du 4 octobre 2018, Daimler/Commission, T-128/14, EU:T:2018:643, points 68 et 69).

25 En conséquence, dans la mesure où la décision du 19 juillet 2024 et celle du 7 août 2024, dont la requérante ne fait pas valoir qu’elle a un contenu différent de celle du 19 juillet 2024, lui refusent l’accès à certains documents à un stade qui précède l’adoption d’une décision mettant fin à la procédure d’infraction, elles sont, conformément à la jurisprudence susmentionnée, dépourvues d’effets juridiques autonomes et immédiats car de nature intermédiaire et ne constituent donc pas des actes susceptibles de recours autonomes.

26 Aucun des arguments de la requérante n’est susceptible de mettre en doute cette conclusion.

27 Premièrement, elle affirme que la Commission omet, dans son exception d’irrecevabilité, d’examiner le contexte procédural des décisions attaquées, ce qui la conduit à construire un cadre incorrect, ou à tout le moins incomplet, pour analyser la recevabilité du recours, ses propres droits ayant déjà été compromis par le fait que la Commission n’avait pas produit les documents demandés au cours de la procédure administrative dans l’affaire M.9938.

28 À cet égard, force est de souligner que l’analyse de la question de savoir si la Commission a ou non commis une irrégularité lors de la procédure M.9938 échappe à l’objet du présent recours, tel que défini par la requérante, et qui vise l’annulation des seules décisions attaquées, portant sur l’accès au dossier dans l’affaire M.10962.

29 Deuxièmement, la requérante, en s’appuyant sur l’arrêt du 14 novembre 2012, Nexans France et Nexans/Commission (T-135/09, EU:T:2012:596, point 116), affirme que la nature du mandat du conseiller-auditeur fixé par la décision 2011/695 est telle qu’elle confère à ce dernier une réelle indépendance administrative impliquant que les décisions attaquées prises par celui-ci doivent être considérées comme des actes qui constituent en eux-mêmes le terme ultime d’une procédure spéciale distincte de celle qui doit permettre à la Commission de statuer sur le fond, ce qui implique qu’elles doivent être considérées comme des actes attaquables.

30 À cet égard, il suffit de constater que les décisions attaquées ne constituent pas l’aboutissement d’une procédure spéciale au sens de la jurisprudence mentionnée par la requérante. Elles constituent des mesures préparatoires adoptées dans le cadre d’une procédure en vue d’ouvrir la voie à une éventuelle décision de constatation d’infraction, dans le cadre de laquelle l’intervention de la conseillère-auditrice, fixée par la décision 2011/695, n’est pas détachable de la procédure engagée et conduite par la Commission, et cela en dépit de l’indépendance de cette dernière à l’égard de la direction générale de la concurrence (voir, en ce sens, ordonnance du 9 juillet 2003, Reisebank/Commission, T-216/01, non publiée, EU:T:2003:200, points 59 et 60).

31 Troisièmement, la requérante affirme que sa situation juridique a été immédiatement et irréversiblement affectée par les décisions attaquées. Selon elle, sa réputation est mise en cause par la procédure conduite dans l’affaire M.10962 de sorte que, dans la mesure où les décisions attaquées rendraient sa défense plus difficile, elles devraient faire l’objet d’un contrôle juridictionnel immédiat. Elle indique en outre que le futur rapport de la conseillère-auditrice et l’existence d’une audition à venir dans cette affaire donneront l’impression erronée au comité consultatif et au collège des commissaires, avant l’adoption de la décision finale, que ses droits de la défense auront été respectés. Enfin, elle soutient que, comme l’existence des documents demandés – qui de son avis l’exonéreraient des griefs en cause dans l’affaire M.10962 – n’a pas été établie, il ne saurait être remédié à l’absence actuelle desdits documents dans le dossier par l’établissement puis la transmission, à un stade ultérieur de la procédure, de documents éventuellement établis seulement à ce stade ultérieur. Vu le laps de temps qui se sera écoulé depuis les réunions et les appels téléphoniques dont les documents en cause devraient rendre compte, de tels documents, élaborés ultérieurement, ne seraient pas en mesure de refléter fidèlement la teneur des réunions et des appels téléphoniques en question.

32 À cet égard, le Tribunal relève que l’argument de la requérante tiré de l’atteinte à sa réputation revient à affirmer que c’est l’existence même de la procédure et de sa poursuite qui l’atteint dans ses droits, et ce de façon irrévocable. Or, cela n’est pas le cas car elle bénéficie, pendant la durée de la procédure et jusqu’à ce qu’une éventuelle décision finale devienne définitive, de la présomption d’innocence garantie par l’article 48 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. En tout état de cause, si le juge de l’Union venait à constater, dans le cadre d’un recours dirigé contre une décision adoptée à l’issue de la procédure M.10962, une violation des droits de la défense de la requérante découlant des décisions attaquées, les dommages de nature économique que celle-ci prétend avoir subi du fait des conséquences du refus de la conseillère-auditrice de lui donner accès aux documents demandés, tels que, notamment, la perte de sa réputation, seraient susceptibles d’être réparés dans le cadre d’un recours en indemnité (voir, en ce sens, ordonnance du 9 juillet 2003, Reisebank/Commission, T-216/01, non publiée, EU:T:2003:200, point 57). La circonstance éventuelle que les documents dont l’accès a été refusé par les décisions attaqués n’existeraient pas au stade actuel de l’affaire M.10962 ne modifie pas ce constat. Plus particulièrement, quant à l’argument que de tels documents, s’ils avaient été établis par la Commission, pourraient prouver qu’à la lumière des informations fournies par la requérante dans la procédure M.9938 aucune perception erronée n’aurait pu naître pour les agents de la Commission justifiant l’ouverture de la procédure M.10962, force est de constater que, dans le cas où la requérante présenterait, sur la base de ses propres documents, des indices probants en ce sens, il incomberait alors à la Commission de les contester, preuves à l’appui.

33 Quatrièmement, la requérante affirme, en s’appuyant sur l’arrêt de la Cour européenne des droits de l’homme du 4 avril 2023, UAB Kesko Senukai Lithuania c. Lituanie (CE:ECHR:2023:0404JUD001916219, § 126), que lorsqu’aucune décision définitive n’est adoptée à l’issue d’une procédure administrative, l’absence de contrôle juridictionnel immédiat des mesures adoptées au cours de cette procédure qui portent atteinte aux droits fondamentaux d’une partie constitue une violation de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. De ce fait, la requérante estime que considérer le présent recours comme irrecevable équivaut à une négation de son droit à un recours effectif.

34 À cet égard, le Tribunal observe que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme mentionnée par la requérante n’est pas pertinente pour les besoins de l’espèce. En effet, elle porte sur l’absence de contrôle juridictionnel de la manière dont les agents du Conseil de la concurrence lituanien ont procédé à l’inspection des locaux de la partie requérante, au regard de l’article 8 de la convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales qui concerne le droit au respect de la vie privée et familiale. Or, à cet égard, il suffit de souligner que les décisions attaquées ne portent aucunement sur des inspections conduites par la Commission dans les locaux de la requérante, mais sur un refus d’accès au dossier opposé à cette dernière par la Commission au cours de la procédure dans l’affaire M.10962. Les deux situations diffèrent fondamentalement en ce que des inspections représentent des limitations du droit à la vie privée et familiale, ce qui n’est pas le cas d’un refus d’accès à des documents, une atteinte aux droits de la défense pouvant être remédiée, dans le second cas, lors du contrôle juridictionnel d’une éventuelle décision finale, voire d’un recours en indemnité.

35 Au vu de l’ensemble de ce qui précède, il convient de rejeter le recours comme étant irrecevable pour défaut d’acte attaquable.

Sur les dépens

36 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.

37 La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL (cinquième chambre)

ordonne :

1) Le recours est rejeté comme irrecevable.

2) Kingspan Group plc supportera ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.

Fait à Luxembourg, le 7 avril 2025.

* Langue de procédure : l’anglais.