Édition provisoire

CONCLUSIONS DE L’AVOCATE GÉNÉRALE

M^ME TAMARA ĆAPETA

présentées le 16 avril 2026 (1)

Affaire C-555/24 P

Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel),

International Association of Judges,

Association of European Administrative Judges,

Stichting Rechters voor Rechters

contre

Conseil de l’Union européenne

« Pourvoi – Facilité pour la reprise et la résilience – Règlement (UE) 2021/241 – Décision d’exécution du Conseil relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la Pologne – Jalons – État de droit – Indépendance judiciaire – Recours en annulation – Organisation représentative de juges – Qualité pour agir – Article 263, quatrième alinéa, TFUE – Affectation directe – Affectation individuelle – Association agissant au nom de ses membres – Association agissant en son nom propre – Protection juridictionnelle effective »

Table des matières

I. Introduction

II. Contexte

A. La facilité pour la reprise et la résilience

B. Les antécédents du litige

1. La décision litigieuse

2. Les développements ultérieurs

III. Les procédures devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée

IV. La procédure devant la Cour

V. Analyse

A. Sur la recevabilité des griefs relatifs aux jalons F2G et F3G

1. Sur le premier moyen du pourvoi (affectation directe des juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire)

a) Synthèse des principaux arguments des parties

b) Appréciation

1) Première condition de l’affectation directe

2) Seconde condition de l’affectation directe

2. Sur la première branche du deuxième moyen du pourvoi (affectation directe des juges polonais non visés par des décisions de la chambre disciplinaire)

a) Synthèse des principaux arguments des parties

b) Appréciation

B. Sur la recevabilité des griefs relatifs au critère F1G

1. Sur la seconde branche du deuxième moyen du pourvoi (affectation directe de l’ensemble des juges polonais ainsi que des juges des autres États membres et de l’EEE)

a) Sur l’ensemble des juges polonais

b) Sur les juges des autres États membres et de l’EEE

2. Sur le troisième moyen du pourvoi (qualité des organisations requérantes pour agir en leur nom propre dans le présent cas d’espèce)

a) Synthèse des principaux arguments des parties

b) Appréciation

C. Sur la qualité des associations pour agir en leur nom propre

1. Sur les arguments tirés des dysfonctionnements du système judiciaire polonais

2. Sur l’importance des associations pour la démocratie participative

3. Sur les arguments tirés de la qualité pour agir des requérants privilégiés

4. Sur la pertinence de l’arrêt KlimaSeniorinnen

5. Quels sont les intérêts propres d’une association ?

6. Qu’entend-on par affectation directe et par affectation individuelle d’une association ?

VI. Conséquences

A. Sur la qualité des organisations requérantes pour agir au nom de leurs membres

B. Sur la qualité des organisations requérantes pour agir en leur nom propre

VII. Dépens

VIII. Conclusion

I. Introduction

1. Dans quels cas une association représentant des intérêts collectifs peut-elle introduire directement un recours devant les juridictions de l’Union ?

2. C’est là toute la question que pose le présent pourvoi.

3. Le Tribunal a été saisi, par quatre organisations représentatives de juges, de recours en annulation dirigés contre une décision du Conseil de l’Union européenne relative à l’approbation de l’évaluation du plan pour la reprise et la résilience pour la Pologne, laquelle fixe des jalons qui exigent que certaines modifications soient apportées au système judiciaire de cet État membre.

4. Le Tribunal a rejeté ces recours au motif que ces organisations n’avaient pas qualité pour les former en vertu du droit de l’Union.

II. Contexte

A. La facilité pour la reprise et la résilience

5. Si le présent pourvoi porte uniquement sur la question de la qualité pour former un recours en annulation, donc de la recevabilité d’un tel recours, le litige concerne, en substance, le financement apporté par l’Union au titre de l’un de ses instruments financiers, à savoir la facilité pour la reprise et la résilience (ci-après la « FRR »). Une brève explication s’impose en ce qui concerne cet instrument aux fins de la compréhension et de l’examen de la présente affaire.

6. La FRR, qui a été établie par le règlement (UE) 2021/241 (ci-après le « règlement FRR ») (2), est le principal instrument de financement du programme Next Generation EU (3) adopté à la suite de la pandémie de COVID-19 (4). La FRR est un instrument de financement temporaire dont l’utilisation est restreinte à la période couverte par le cadre pluriannuel 2021-2027 (5). La FRR finance des réformes et des investissements dans les États membres jusqu’au 31 décembre 2026 (6). Elle présente notamment la particularité d’être financée par des emprunts contractés sur les marchés des capitaux, au nom de l’Union, par la Commission européenne. La dette de l’Union ainsi créée doit être remboursée d’ici 2058 sur les ressources propres de l’Union.

7. Les dépenses effectuées au titre de la FRR prennent la forme de subventions et de prêts (7) accordés aux États membres sur la base de leurs plans pour la reprise et la résilience (ci-après « PRR ») (8). Cela signifie que les États membres choisissent et proposent les réformes et investissements à financer en fonction de leurs besoins propres. Toutefois, ces réformes et investissements doivent porter sur l’un des six objectifs visés par le règlement FRR. Aux termes de l’article 3 de ce règlement, ces objectifs sont : 1) la transition verte ; 2) la transformation numérique ; 3) la croissance intelligente, durable et inclusive ; 4) la cohésion sociale et territoriale ; 5) la santé ainsi que la résilience économique, sociale et institutionnelle ; et 6) les politiques pour la prochaine génération, les enfants et les jeunes, telles que l’éducation et les compétences. Cette liste montre bien que le financement proposé au titre de la FRR poursuit un objectif plus large que celui de la relance à la suite de la pandémie de COVID-19.

8. En outre, la FRR est un instrument fondé sur la performance (9), en ce sens que les fonds sont uniquement versés aux États membres au vu des progrès accomplis dans la mise en œuvre des réformes et investissements prévus dans leurs PRR (10). Dans cette perspective, les États membres proposent des jalons et des cibles (11) dont l’atteinte déclenche le versement des fonds (12).

9. Certains jalons, communément qualifiés de super-jalons, doivent être respectés sans quoi aucun versement n’est possible au titre de la FRR. La présente affaire concerne trois de ces super jalons, qui se rapportent au système judiciaire polonais.

10. Les dépenses effectuées au titre de la FRR sont soumises à un régime de conditionnalité, notamment à une conditionnalité liée au respect de l’État de droit, comme c’est le cas pour d’autres cadres financiers de l’Union (13). Cela signifie en principe que les paiements imputés sur le budget de l’Union sont assortis de conditions qui poursuivent des objectifs stratégiques de l’Union dont la portée excède celle de l’objectif premier des dépenses concernées (14).

11. La procédure d’octroi d’un soutien financier au titre du règlement FRR peut être résumée comme suit.

12. Premièrement, l’État membre désireux de bénéficier d’un soutien financier au titre de la FRR soumet un PRR à la Commission (15). Ce plan contient un certain nombre d’éléments, dont une explication de la manière dont il contribue à relever les défis recensés dans les recommandations par pays (ci-après les « RPP ») formulées par le Conseil dans le cadre du Semestre européen (16), les jalons et cibles envisagés ainsi qu’un calendrier indicatif relatif au suivi et à la mise en œuvre effectifs des réformes et des investissements (17).

13. Deuxièmement, la Commission, en étroite coopération avec l’État membre, évalue le PRR (dans un délai de deux mois), à la lumière des critères définis dans le règlement FRR (18), et présente une proposition de décision d’exécution du Conseil (19).

14. L’article 20, paragraphe 2, du règlement FRR dispose à cet égard : « Lorsque la Commission évalue positivement un plan pour la reprise et la résilience, la proposition de décision d’exécution du Conseil présentée par la Commission énonce les réformes et les projets d’investissement à mettre en œuvre par l’État membre, y compris les jalons et cibles, et les contributions financières calculées conformément à l’article 11. » (20)

15. Aux termes de l’article 20, paragraphe 5, sous e), du règlement FRR, la proposition de la Commission au Conseil fixe également les mesures nécessaires à la protection des intérêts financiers de l’Union.

16. Cette disposition renvoie à l’article 22 du règlement FRR qui dispose que, lorsqu’ils mettent en œuvre la facilité, les États membres, en tant que bénéficiaires ou emprunteurs de fonds au titre de la facilité, prennent toutes les mesures appropriées pour protéger les intérêts financiers de l’Union et veiller à ce que l’utilisation des fonds dans le cadre des mesures soutenues par la facilité respecte le droit de l’Union et le droit national applicables. Il leur incombe à cette fin de prévoir un système de contrôle interne efficace et efficient (21).

17. Troisièmement, le Conseil, sur proposition de la Commission, approuve (dans un délai de quatre semaines), par la voie d’une décision d’exécution, l’évaluation du PRR présenté par l’État membre (22).

18. Quatrièmement, une fois les jalons et cibles pertinents atteints, l’État membre concerné peut soumettre à la Commission une demande dûment motivée de paiement (23).

19. Lorsque la Commission, après avoir recueilli l’avis du Comité économique et financier (24), rend une évaluation positive, elle adopte une décision autorisant le versement (25). Si, au contraire, la Commission établit que les jalons et cibles n’ont pas été atteints de manière satisfaisante, le paiement de la totalité ou d’une partie de la contribution financière est suspendu (26).

20. Le recours en annulation sur lequel porte le présent pourvoi est dirigé contre une décision d’exécution du Conseil, de sorte qu’il est intervenu avant le stade de l’autorisation du versement effectif des fonds.

B. Les antécédents du litige

21. Le 3 mai 2021, la Pologne a présenté son PRR à la Commission (27).

22. Le 1^er juin 2022, la Commission a rendu une évaluation positive du PRR de la Pologne.

23. Le 17 juin 2022, le Conseil a adopté, sur la base de la proposition de la Commission (28), une décision d’exécution relative à l’approbation de l’évaluation du PRR pour la Pologne (ci-après la « décision litigieuse ») (29).

1. La décision litigieuse

24. Par cette décision destinée à la Pologne (30), le Conseil a approuvé le plan pour la reprise et la résilience proposé par cet État membre, y compris les jalons et cibles correspondants (31). Cette décision fixe les montants mis à la disposition de la Pologne sous la forme d’un soutien non remboursable (32) et sous forme de prêt (33).

25. D’après le préambule de cette décision, le PRR de la Pologne vise notamment à permettre à cet État de relever les défis recensés, dans la RPP qui lui a été adressée dans le cadre du Semestre européen, en ce qui concerne le climat d’investissement, et plus particulièrement le système judiciaire polonais (34).

26. Aux termes du considérant 45 de cette décision, afin de protéger les intérêts financiers de l’Union, « des jalons sont fixés pour la mise en œuvre d’une réforme visant à renforcer l’indépendance et l’impartialité des tribunaux, une réforme visant à remédier à la situation des juges concernés par des décisions de la chambre disciplinaire de la Cour suprême polonaise dans des procédures disciplinaires et des affaires d’immunité judiciaire, en vue de les rétablir dans leurs fonctions au terme d’une procédure de réexamen positive, cette procédure devant être menée sans délai par la nouvelle chambre, et une réforme visant à garantir que le PRR de la Pologne fasse l’objet d’un audit et d’un contrôle efficaces, couvrant la protection des intérêts financiers de l’Union ». La Pologne doit atteindre ces jalons avant de présenter une première demande de paiement et aucun paiement au titre de la facilité ne peut être effectué avant cela.

27. Le considérant 45 de cette décision prévoit en outre que l’obligation d’atteindre ces jalons « est sans préjudice de l’obligation pour la Pologne de se conformer à tout moment aux obligations qui lui incombent en vertu du droit de l’Union, en particulier celles prévues à l’article 19, paragraphe 1, du traité sur l’Union européenne (TUE), tel qu’il est interprété par la Cour de justice de l’Union européenne, qui constitue un élément fondamental de l’acquis de l’Union ».

28. Le considérant 50 de cette décision précise en outre que « [l]a présente décision, qui approuve l’évaluation positive du PRR de la Pologne par la Commission, en particulier en ce qui concerne les jalons correspondants de la réforme du système judiciaire, est sans préjudice de toute procédure d’infraction en cours ou à venir et, plus généralement, de l’obligation qui incombe à la Pologne de se conformer au droit de l’Union et, en particulier, aux arrêts de la Cour de justice de l’Union européenne ».

29. Les jalons qui se rapportent au système judiciaire sont repris à l’annexe de la décision litigieuse sous la désignation jalons F1G, F2G et F3G. Selon cette annexe, « [l]’objectif principal des réformes est de relever le niveau de protection judiciaire et d’améliorer le climat d’investissement en Pologne, ainsi que de soutenir le système de contrôle interne visé à l’article 22 du règlement [FRR], en renforçant les garanties d’indépendance et d’impartialité des juridictions. La réforme se traduit par un renforcement de l’indépendance et de l’impartialité des juridictions et des juges établis par la loi conformément à l’article 19 [TUE] et à l’acquis de l’Union en la matière. Conformément à l’article 24, paragraphe 3, du règlement [FRR], toute autre réforme est entreprise sans affaiblir ce résultat et avoir une incidence négative sur les éléments ci-après » (35).

30. Le jalon F1G se rapporte au volet « F1.1 Réforme renforçant l’indépendance et l’impartialité des juridictions ». Il est décrit comme suit :

« La réforme doit :

a) dans toutes les affaires relatives aux juges, y compris en matière disciplinaire et de levée de l’immunité judiciaire, déterminer le champ de compétence de la chambre de la Cour suprême, autre que la chambre disciplinaire existante, répondant aux exigences découlant de l’article 19, paragraphe 1, [TUE]. Cela garantit que les affaires susmentionnées sont examinées par un tribunal indépendant et impartial établi par la loi, tout en limitant le pouvoir discrétionnaire de désigner le tribunal disciplinaire compétent en première instance dans les affaires concernant les juges des juridictions de droit commun,

b) clarifier la portée de la responsabilité disciplinaire des juges, en veillant à ce que le droit des juridictions polonaises de soumettre des demandes de décision préjudicielle à la [Cour de justice de l’Union européenne] ne soit pas restreint. Une telle demande ne justifie pas l’ouverture d’une procédure disciplinaire à l’encontre d’un juge,

c) si les juges peuvent toujours être tenus pour responsables de fautes professionnelles, y compris de violations manifestes et flagrantes de la loi, elle détermine que le contenu des décisions judiciaires n’est pas qualifié d’infraction disciplinaire,

d) veiller à ce que la vérification, dans le cadre de la procédure judiciaire, de la conformité d’un juge aux exigences d’indépendance, d’impartialité et “d’établissement par la loi”, conformément à l’article 19 [TUE], soit possible pour une juridiction compétente lorsqu’un doute sérieux surgit sur ce point et que cette vérification ne soit pas qualifiée d’infraction disciplinaire,

e) renforcer les garanties procédurales et les pouvoirs des parties dans les procédures disciplinaires concernant les juges,

i) en veillant à ce que les procédures disciplinaires à l’encontre des juges des juridictions de droit commun soient examinées dans un délai raisonnable,

ii) en fixant des règles plus précises sur la compétence territoriale des juridictions chargées de l’examen des affaires disciplinaires afin de garantir que la juridiction compétente puisse être directement déterminée conformément à l’acte législatif ; et

iii) en veillant à ce que la nomination d’un défenseur dans le cadre d’une procédure disciplinaire concernant un juge soit effectuée dans un délai raisonnable et en prévoyant un délai de préparation au fond du défenseur pour qu’il puisse exercer ses fonctions dans le cadre de la procédure en question. Simultanément, la juridiction suspend le déroulement de la procédure en cas d’absence dûment justifiée du juge accusé ou de son avocat.

La réforme entrera en vigueur à la fin du deuxième trimestre de 2022. »

31. Le jalon F2G se rapporte au volet « F1.2 Réforme visant à remédier à la situation des juges affectés par les décisions de la chambre disciplinaire de la Cour suprême dans les affaires disciplinaires et les affaires d’immunité judiciaire ». Il est décrit comme suit :

« La réforme garantit que les juges concernés par les décisions de la chambre disciplinaire de la Cour suprême ont accès aux procédures de réexamen de leurs affaires. Ces cas déjà tranchés par la chambre disciplinaire sont examinés par une juridiction qui satisfait aux exigences de l’article 19, paragraphe 1, [TUE], conformément aux règles à adopter sur la base de la réforme susmentionnée. L’acte législatif prévoit que la première audience de la juridiction saisie de ces affaires a lieu dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande de réexamen du juge et que les affaires sont tranchées dans un délai de douze mois à compter de la réception de cette demande. Les affaires qui sont encore pendantes devant la chambre disciplinaire sont renvoyées pour examen à la juridiction et conformément aux règles fixées dans le cadre de la procédure susmentionnée.

La réforme entrera en vigueur à la fin du deuxième trimestre de 2022.

Les deux réformes énumérées ci-dessus, dont la date d’achèvement est le second trimestre de 2022, sont réalisées avant que la première demande de paiement ne soit soumise à la Commission et constituent une condition préalable à tout paiement au titre de l’article 24 du règlement FRR. »

32. Le jalon F3G se rapporte au volet « F1.2 Réforme visant à remédier à la situation des juges affectés par les décisions de la chambre disciplinaire de la Cour suprême dans les affaires disciplinaires et les affaires d’immunité judiciaire ». Il est décrit comme suit :

« Tous les cas de réexamen lancés conformément [au jalon] F2G sont jugés, sauf dans des circonstances exceptionnelles dûment justifiées. »

33. Ce jalon doit être atteint avant la fin du quatrième trimestre de 2023.

2. Les développements ultérieurs

34. Le 15 décembre 2023, la Pologne a présenté une demande tendant au versement de la première tranche du soutien non remboursable et du soutien sous forme de prêt au titre de la FRR.

35. Le 29 février 2024, la Commission a rendu une évaluation préliminaire positive, constatant que la Pologne avait atteint de manière satisfaisante les jalons F1G et F2G (36). Cette évaluation se fondait notamment sur une législation polonaise adoptée le 9 juin 2022 (ci-après la « loi du 9 juin 2022 ») (37), peu de temps avant que le Conseil n’adopte, le 17 juin 2022, la décision litigieuse.

36. Le 5 avril 2024, la Commission a adopté une décision d’exécution autorisant le versement, constatant que les jalons F1G et F2G avaient été atteints de manière satisfaisante (38).

37. Le 27 décembre 2024, la Pologne a demandé le paiement de nouvelles tranches. Le 19 novembre 2025, après avoir rendu une évaluation préliminaire positive constatant que la Pologne avait atteint de manière satisfaisante le jalon F3G (39), la Commission a adopté une décision d’exécution autorisant le versement de ces tranches (40).

III. Les procédures devant le Tribunal et l’ordonnance attaquée

38. Entretemps, le 28 août 2022, quatre organisations représentatives de juges ont, chacune de leur côté, saisi le Tribunal d’un recours tendant à l’annulation de la décision litigieuse dans son intégralité, invoquant cinq moyens à cet effet (41).

39. Selon le dossier de l’affaire devant le Tribunal, la première de ces organisations, Magistrats européens pour la démocratie et les libertés (Medel), est une association fondée en France dont les membres sont des associations de magistrats et de procureurs. Si l’adhésion à Medel est réservée à ce type d’association, tout membre individuel d’une association membre est ipso facto considéré comme un membre de Medel. On compte parmi les membres de cette dernière l’association de justice polonaise Iustitia, à laquelle appartiennent un certain nombre de juges polonais visés par une procédure disciplinaire (42). Medel œuvre notamment pour la défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire et le respect de l’État de droit.

40. La deuxième organisation, l’International Association of Judges (IAJ), est une organisation internationale fondée en Autriche, dont les membres sont des associations nationales ou des groupements représentatifs de juges issus de cinq continents. Si elle ne peut compter parmi ses membres qu’une association représentative par pays, tout membre individuel d’une association membre est ipso facto considéré comme un membre de l’IAJ. Comme Medel, l’IAJ compte parmi ses membres l’association de justice polonaise Iustitia, à laquelle appartiennent un certain nombre de juges polonais visés par une procédure disciplinaire. L’IAJ œuvre principalement à la protection de l’indépendance du pouvoir judiciaire.

41. La troisième organisation, l’Association of European Administrative Judges (AEAJ), est une association fondée en Allemagne, qui compte parmi ses membres des associations nationales de juges administratifs, lesquelles représentent des juges administratifs de toute l’Europe, y compris de Pologne, ainsi que des personnes physiques exerçant les fonctions de juge administratif dans des pays qui ne sont pas représentés par une association nationale. Cette organisation vise notamment à faire progresser le droit pour les particuliers de contester les décisions des autorités publiques en Europe et à promouvoir la liberté et la justice.

42. La quatrième organisation, Rechters voor Rechters (Judges for Judges), est une fondation née aux Pays-Bas. Elle a été constituée par des juges désireux de soutenir leurs pairs, notamment ceux qui sont menacés dans leur indépendance. Elle défend les intérêts des juges polonais, y compris ceux visés par une procédure disciplinaire.

43. Elles ont essentiellement fait valoir à l’appui de leurs recours que le Conseil avait eu tort d’approuver l’évaluation du PRR de la Pologne dès lors que les jalons F1G, F2G et F3G violaient le droit de l’Union à plus d’un titre. Elles ont soutenu à cet égard que les jalons F2G et F3G étaient incompatibles avec la jurisprudence de la Cour (43) relative à la chambre disciplinaire de la Cour suprême de Pologne (ci-après la « chambre disciplinaire »), de sorte qu’ils aggravaient la situation des juges polonais visés par des sanctions illégales et sapaient davantage encore l’indépendance judiciaire, tandis que le jalon F1G ne suffisait pas à assurer une protection juridictionnelle effective en Pologne, de sorte qu’il ne satisfaisait pas aux normes fixées par le droit de l’Union.

44. La Pologne, la Hongrie et la Commission ont été admises à intervenir au soutien des conclusions du Conseil.

45. Par ordonnance du 4 juin 2024, Medel e.a./Conseil (ci-après l’« ordonnance attaquée ») (44), le Tribunal, statuant en grande chambre selon une procédure accélérée (45), a rejeté les recours comme irrecevables, jugeant que ces quatre organisations n’avaient pas qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (46).

46. Le Tribunal a fait observer d’emblée, au point 40 de l’ordonnance attaquée, que « [c]onformément à une jurisprudence constante, les recours en annulation formés par des associations sont jugés recevables dans trois types de situations : premièrement, lorsqu’une disposition légale reconnaît expressément aux associations professionnelles une série de facultés à caractère procédural, deuxièmement, lorsque l’association représente les intérêts de ses membres qui seraient eux-mêmes recevables à agir et, troisièmement, lorsque l’association est individualisée en raison de l’affectation de ses intérêts propres en tant qu’association, notamment, parce que sa position de négociatrice a été affectée par l’acte dont l’annulation est demandée » (47).

47. Le Tribunal a ensuite apprécié la recevabilité des recours formés, en leur nom propre et au nom de leurs membres, par ces quatre organisations. Il a considéré, semble-t-il, que les première et troisième situations décrites au point précédent concernaient les organisations agissant en leur nom propre, et que la deuxième situation se rapportait aux organisations agissant au nom de leurs membres.

48. Premièrement, le Tribunal a conclu à l’irrecevabilité des recours en tant que les requérantes agissaient en leur nom propre. Il a considéré, en ce qui concerne la première situation, qu’aucune disposition ne conférait aux requérantes des facultés à caractère procédural dans le cadre de la FRR (points 42 à 45 de l’ordonnance attaquée). S’agissant de la troisième situation, le Tribunal a estimé que les requérantes n’avaient pas démontré avoir été affectées dans leurs intérêts propres en tant qu’associations, puisque le fait, notamment, qu’elles aient la qualité d’interlocutrices des institutions de l’Union dans le contexte de l’État de droit ou le statut d’observateur dans divers organes du Conseil de l’Europe n’était pas suffisant (points 46 à 51 de l’ordonnance attaquée).

49. Deuxièmement, le Tribunal a conclu à l’irrecevabilité des recours au regard de la deuxième situation, en tant que les requérantes agissaient au nom de leurs membres (48). Il s’est penché d’abord sur la condition d’affectation directe et a distingué trois groupes de juges dans son appréciation (points 59 et 60 de l’ordonnance attaquée).

50. Le Tribunal a estimé que les jalons F1G, F2G et F3G avaient le caractère d’une conditionnalité budgétaire, en ce que leur réalisation conditionnait un financement au titre de la FRR. En fixant ces jalons, le Conseil n’avait pas entendu remplacer les règles relatives à la valeur de l’État de droit ou à la protection juridictionnelle effective, ni autoriser la Pologne à ne pas se conformer aux jugements de la Cour (points 65 à 80 de l’ordonnance attaquée).

51. Partant, le Tribunal a jugé que les jalons F2G et F3G ne produisaient pas directement d’effets sur la situation juridique des juges polonais concernés par des décisions de la chambre disciplinaire (points 81 à 93 de l’ordonnance attaquée). Il a estimé ensuite que, dès lors que les jalons F2G et F3G ne produisaient pas directement d’effets sur la situation juridique des juges polonais visés par des décisions de la chambre disciplinaire, il en allait de même pour les juges polonais qui n’étaient pas visés par de telles décisions (point 96 de l’ordonnance attaquée).

52. Examinant ensuite le jalon F1G, le Tribunal a conclu à l’absence d’affectation directe de l’ensemble des juges polonais et des juges des autres États membres et de l’Espace économique européen (EEE). Il a estimé à cet égard que les requérantes s’étaient contentées d’affirmations de nature générale sur ce que, selon elles, ce jalon aurait dû contenir, sans indiquer quels étaient précisément les éléments affectant directement les juges polonais. Il a estimé que, en tout état de cause, l’absence, dans la décision litigieuse, de règles considérées comme étant nécessaires par les requérantes ne constituait pas une ingérence directe dans les droits des juges polonais affectant directement leur situation juridique (points 97 à 101 de l’ordonnance attaquée).

53. De la même façon, le Tribunal a considéré que, même si les défaillances de l’ordre juridique d’un État membre pouvaient avoir des répercussions sur l’exercice du pouvoir judiciaire dans d’autres États membres, cela ne signifiait pas que la décision litigieuse soit de nature à produire directement des effets sur la situation juridique des juges des autres États membres et de l’EEE. De même, les considérations relatives au possible effet d’entraînement entre États membres, tenant à ce que le législateur d’un État membre s’inspire des réformes menées dans d’autres États membres, n’étaient pas, selon lui, de nature à démontrer que la décision litigieuse produisait directement des effets sur la situation des juges des autres États membres ou de l’EEE (points 102 à 107 de l’ordonnance attaquée).

54. Troisièmement, le Tribunal a rejeté les arguments des requérantes qui, selon ses termes, l’invitaient à assouplir les conditions de recevabilité en l’espèce. Puisque les requérantes ne pouvaient prétendre être directement affectées par la décision litigieuse, cela aurait impliqué que le Tribunal écarte, en violation de la jurisprudence de la Cour, la condition d’affectation directe prévue à l’article 263 TFUE. Selon le Tribunal, les défaillances systémiques du système judiciaire polonais ne pouvaient justifier une dérogation à cette condition. Le Tribunal a souligné néanmoins que ses conclusions étaient sans préjudice de l’obligation qui incombait à la Pologne de remédier aux manquements constatés par la Cour de justice de l’Union européenne en ce qui concerne l’État de droit, que l’article 263 TFUE permettait aux États membres et aux institutions de l’Union d’introduire un recours contre les actes de l’Union et qu’il incombait à la Commission, en tant que gardienne des traités, de veiller au respect par la Pologne de l’article 19, paragraphe 1, second alinéa, TUE (points 113 à 118 de l’ordonnance attaquée).

IV. La procédure devant la Cour

55. Par leur pourvoi introduit le 14 août 2024, les quatre organisations requérantes demandent à la Cour d’annuler l’ordonnance attaquée, de déclarer les recours recevables et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur le fond. Elles l’invitent également à condamner le Conseil aux dépens.

56. Par ordonnance du 4 février 2025 (49), le président de la Cour a rejeté les demandes présentées par les associations RECLAIM et The Good Lobby ainsi que par la fondation Fundación Hay Derecho, à l’effet d’intervenir au soutien des conclusions des requérantes.

57. Dans un mémoire en réponse déposé le 14 novembre 2025, le Conseil demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner les requérantes aux dépens.

58. Dans un mémoire en réponse déposé le 12 novembre 2025, la Pologne demande à la Cour de rejeter le pourvoi et de condamner les requérantes aux dépens.

59. Dans un mémoire en réponse déposé le 14 novembre 2025, la Hongrie demande à la Cour de rejeter le pourvoi.

60. Dans un mémoire en réponse déposé le 7 novembre 2025, la Commission demande à la Cour rejeter le pourvoi et condamner les requérantes aux dépens.

61. Les requérantes ont également déposé un mémoire en réplique le 25 février 2025. Le Conseil et la Commission ont chacun déposé une duplique le 4 avril 2025 ; la Pologne et la Hongrie ont fait de même le 7 avril 2025.

62. Une audience s’est tenue le 2 décembre 2025, lors de laquelle le Conseil, la Pologne, la Hongrie et la Commission ont présenté des observations orales.

V. Analyse

63. La question que soulève le pourvoi examiné en l’espèce est principalement celle de savoir si le Tribunal a commis une erreur en rejetant les recours en annulation des quatre organisations requérantes pour défaut de qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

64. Comme le montre la jurisprudence de la Cour, les associations peuvent introduire des recours en annulation soit au nom de leurs membres, soit en leur nom propre (50).

65. La présente affaire constitue l’occasion pour la Cour de préciser ce qui, du point de vue des conditions de la qualité pour agir, caractérise chacune de ces deux possibilités procédurales ouvertes aux associations. On relèvera que la Cour est invitée à interpréter les conditions d’affectation directe et d’affectation individuelle appliquées à des associations qui agissent en leur nom propre, aspect encore insuffisamment clarifié par la jurisprudence.

66. Les trois moyens invoqués par les organisations requérantes à l’appui de leur pourvoi s’articulent autour de ces deux possibilités procédurales. Les deux premiers moyens sont tirés de ce que le Tribunal a commis une erreur en concluant à l’absence de qualité pour agir de certaines catégories de juges, membres de ces organisations. Le troisième moyen a trait à la qualité des organisations requérantes pour agir en leur nom propre.

67. Dans le même temps, il importe de noter que, comme cela a été indiqué au point 43 des présentes conclusions, la nature des griefs varie selon que ceux-ci se rapportent au jalon F1G ou aux jalons F2G et F3G.

68. S’agissant de ces deux derniers jalons, les requérantes ont essentiellement fait valoir en première instance que l’obligation d’introduire une procédure de réexamen des décisions à caractère disciplinaire rendues par la chambre disciplinaire était incompatible avec le droit de l’Union tel qu’interprété par la Cour, dès lors que ces décisions devaient être considérées comme nulles et non avenues sans qu’il soit nécessaire de recourir à une telle procédure.

69. S’agissant du jalon F1G, les requérantes ont estimé qu’il était insuffisant pour garantir l’indépendance du pouvoir judiciaire en Pologne (51). Le grief était donc ici tiré de l’insuffisance des normes existantes, et non de leur incompatibilité, de sorte que, selon les requérantes, la décision litigieuse ne permettait pas de garantir la mise en place du système de contrôle interne nécessaire à la protection des intérêts financiers de l’Union, en violation de l’article 20, paragraphe 5, sous e), et de l’article 22 du règlement FRR.

70. La différence de nature entre ces griefs doit être prise en compte au moment d’apprécier si la condition d’affectation directe, qui constitue l’une des conditions de la qualité pour agir, est remplie, puisque cette appréciation repose sur les effets que produit l’acte attaqué sur la situation d’un requérant.

71. C’est pourquoi je structurerai mon analyse comme suit. J’examinerai sous A la recevabilité des griefs relatifs aux jalons F2G et F3G. L’examen portera à ce titre sur le premier moyen et la première branche du deuxième moyen du pourvoi. Ceux-ci se rapportent au rejet des griefs des organisations requérantes par le Tribunal pour absence d’affectation directe de deux groupes distincts de juges polonais, membres de ces organisations. Ils concernent donc la qualité des organisations requérantes pour agir au nom de leurs membres.

72. J’examinerai sous B la recevabilité des griefs relatifs au jalon F1G. L’examen portera à ce titre sur la seconde branche du deuxième moyen et sur le troisième moyen. Ceux-ci concernent, d’une part, le rejet opposé aux organisations requérantes par le Tribunal pour absence d’affectation directe de l’ensemble des juges polonais et des juges des autres États membres et de l’EEE, c’est-à-dire la qualité des organisations requérantes pour agir au nom de leurs membres. Ils se rapportent, d’autre part, au rejet opposé aux organisations requérantes par le Tribunal pour absence de qualité pour agir en leur nom propre.

73. J’examinerai sous C les aspects non traités par le Tribunal en ce qui concerne la qualité des associations pour agir en leur nom propre, afin que la question de la qualité pour agir puisse être tranchée dans le présent cas d’espèce.

A. Sur la recevabilité des griefs relatifs aux jalons F2G et F3G

1. Sur le premier moyen du pourvoi (affectation directe des juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire)

a) Synthèse des principaux arguments des parties

74. Par le premier moyen du pourvoi, les requérantes font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 65 à 93 de l’ordonnance attaquée, que les jalons F2G et F3G ne produisaient pas directement d’effets sur la situation juridique des juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire.

75. Ce moyen est divisé en trois branches, que je traiterai ensemble. En premier lieu, les requérantes font valoir que le Tribunal a commis une erreur en négligeant d’examiner les effets que produisaient ces jalons sur leurs membres pour se concentrer sur l’objectif poursuivi par ces jalons. En deuxième lieu, elles reprochent au Tribunal d’avoir, à tort, attribué auxdits jalons une simple fonction de conditionnalité budgétaire. En troisième lieu, les requérantes font valoir que le Tribunal a fait une interprétation et une application erronées du critère de l’affectation directe tenant à l’existence d’un lien direct.

76. Le Conseil, soutenu par la Pologne, la Hongrie et la Commission, affirme que c’est à juste titre que le Tribunal a constaté que les jalons F2G et F3G constituaient de simples conditions budgétaires à respecter par un État membre et qu’ils ne créaient aucun lien direct entre l’obligation d’instaurer une procédure de réexamen et les juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire. Dès lors, selon lui, c’est à bon droit que le Tribunal a considéré que les requérantes, en tant que représentantes de ces juges, n’étaient pas directement concernées par ces jalons.

b) Appréciation

77. La Cour est invitée à déterminer, au titre du premier moyen du pourvoi, si les juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire sont directement concernés par les jalons F2G et F3G.

78. Comme l’a relevé à juste titre le Tribunal (52), il est de jurisprudence constante que deux conditions cumulatives doivent être satisfaites pour qu’une personne soit directement concernée par un acte de l’Union : « [Il faut que] la mesure contestée, d’une part, produise directement des effets sur la situation juridique de cette personne et, d’autre part, ne laisse aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre, celle-ci ayant un caractère purement automatique et découlant de la seule réglementation de l’Union, sans application d’autres règles intermédiaires. » (53)

1) Première condition de l’affectation directe

79. La première condition de l’affectation directe exige que la situation juridique du requérant soit modifiée en raison de la mesure attaquée. En d’autres termes, il doit exister un lien direct entre cette mesure et la situation juridique du requérant (54).

80. Les requérantes soutiennent que, au moment d’apprécier l’existence de ce lien, le Tribunal a négligé, à tort, les effets que produisaient les jalons F2G et F3G sur les juges polonais visés par des sanctions disciplinaires et a considéré, à tort, la seule finalité de ces jalons.

81. Ainsi que l’a relevé le Tribunal au point 64 de l’ordonnance attaquée (55), la Cour précise dans sa jurisprudence quels sont les éléments dont il faut tenir compte pour établir l’existence d’un lien direct entre la mesure attaquée et la situation juridique du requérant. Ainsi, « il convient d’apprécier si l’acte attaqué est la source d’une modification caractérisée de la situation juridique de la personne physique ou morale en cause, en s’attachant à la substance de cet acte et en appréciant les effets de celui-ci au regard de critères objectifs, tels que le contenu dudit acte, en tenant compte, le cas échéant, du contexte de l’adoption de ce dernier ainsi que des pouvoirs de l’institution, de l’organe ou de l’organisme qui en est l’auteur » (56).

82. Par conséquent, il convient de tenir compte du contenu des jalons ainsi que du contexte de leur adoption et de leur finalité au moment de déterminer les effets qu’ils produisent sur la situation des juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire.

83. Partant, si les requérantes ont raison de dire que c’est principalement sur les effets de l’acte que doit porter l’examen de la Cour, le Tribunal n’a pas eu tort de considérer le contenu, le contexte et la finalité de cet acte, puisqu’il s’agit là de facteurs qui doivent être pris en considération au moment de déterminer les effets dudit acte sur les requérantes.

84. Cependant, le Tribunal n’a pas considéré, au vu de la finalité de la décision litigieuse, qu’il existait un lien direct entre le contenu du jalon F2G et la situation juridique des juges concernés. À cet égard, il a établi un parallèle avec l’affaire Nord Stream 2, dans laquelle, selon lui, « la Cour a pu conclure à l’existence d’un lien direct entre l’acte attaqué, qui était une directive, et ses effets, puisque les dispositions en cause avaient rendu applicables à la partie requérante des obligations spécifiques » (57).

85. Le Tribunal a expliqué ensuite que, en l’espèce, aucune obligation spécifique n’avait été imposée à la Pologne (58) et que, « même après l’adoption de la décision [litigieuse], la situation des juges affectés par des décisions de la chambre disciplinaire est restée régie par les dispositions pertinentes du droit polonais » (59).

86. Selon moi, le Tribunal a interprété la jurisprudence de la Cour de manière erronée. Le jalon F2G imposait spécifiquement à la Pologne d’introduire une procédure de réexamen, tout comme une directive met à la charge des États membres une obligation de résultat. Cette procédure de réexamen produit directement des effets sur la situation juridique des juges concernés.

87. Les requérantes font valoir que c’est la nécessité d’engager une telle procédure de réexamen qui modifie la situation juridique de ces juges, étant donné que certaines décisions de la Cour (60) ont pour effet de frapper ces sanctions disciplinaires d’inexistence. Si leur raisonnement est correct, ce qu’il y aura lieu de déterminer par une décision sur le fond, on aggraverait en effet la situation juridique des juges polonais visés par une sanction disciplinaire en s’obstinant à vouloir leur imposer d’engager une procédure de réexamen, quelle qu’elle soit, pour obtenir l’annulation de cette sanction.

88. La constatation faite par le Tribunal au point 89 de l’ordonnance attaquée, selon laquelle la situation de ces juges resterait régie par le droit polonais, est dénuée de pertinence, dès lors que c’est le jalon F2G lui-même qui exige l’instauration d’une procédure de réexamen qui produit directement des effets sur la situation juridique desdits juges.

89. Ce sont précisément les considérations exprimées par la Cour dans l’arrêt Nord Stream 2 qui amènent à conclure que, nonobstant le fait que le jalon F2G impose à la Pologne d’introduire une procédure de réexamen et que les juges sanctionnés devront recourir à cette procédure en vertu du droit polonais, c’est bien le jalon lui-même qui est à l’origine de la modification de la situation de ces juges, puisqu’il impose la mise en place d’une procédure de réexamen tout comme une directive impose une obligation de résultat.

90. Je pense donc, comme les requérantes, que les conclusions que le Tribunal a tirées de la jurisprudence de la Cour sont erronées.

91. Sont tout aussi dénués de pertinence les arguments du Conseil, appuyé par la Pologne, la Hongrie et la Commission, selon lesquels la Pologne conserve le libre choix de la forme de la procédure de réexamen et des règles qui lui sont concrètement applicables. Ce qui compte, c’est l’obligation de disposer d’une procédure de réexamen, quelle qu’elle soit. C’est elle qui présente un lien direct avec la situation juridique des juges concernés.

92. Par conséquent, j’estime que le Tribunal a commis une erreur en constatant, au point 88 de l’ordonnance attaquée, que la première condition de l’affectation directe n’était pas remplie.

2) Seconde condition de l’affectation directe

93. L’autre question, plus complexe, restée sans réponse du Tribunal (61), concerne la seconde condition de l’affectation directe, qui veut, en substance, qu’aucun pouvoir d’appréciation ne puisse être exercé dans la mise en œuvre de la mesure attaquée, lorsque cette mise en œuvre s’impose (voir point 78 des présentes conclusions).

94. Comme pour la première condition, la Cour a jugé que l’appréciation de « la question de savoir si un acte laisse aux destinataires chargés de sa mise en œuvre un pouvoir d’appréciation doit être examinée en s’attachant à la substance même d’un tel acte » (62).

95. Par conséquent, il convient également de considérer la nature des jalons, dans la mesure où celle-ci détermine la marge d’appréciation offerte à la Pologne dans l’introduction d’une procédure de réexamen.

96. En général, si un acte de l’Union comporte des mesures d’exécution, il n’existe pas de lien direct entre l’acte attaqué et la situation juridique de la personne qui le conteste si l’autorité chargée de la mise en œuvre peut choisir de ne pas mettre en œuvre cet acte ou de modifier les effets que celui-ci produit sur la personne qui le conteste.

97. Par conséquent, si l’on se place du point de vue de la personne dont la situation juridique est susceptible d’être modifiée par l’acte attaqué, ce qui importe, c’est que l’autorité chargée de mettre en œuvre cet acte (en l’espèce, la Pologne) ne soit pas en mesure de modifier les effets de cet acte sur la personne qui le conteste (63).

98. En l’espèce, le jalon F2G comporte des mesures d’exécution. Ces mesures doivent être adoptées par la Pologne. La question qui se pose est donc celle de savoir si la Pologne pouvait décider de ne pas introduire de procédure de réexamen.

99. C’est là que la question de la nature des jalons révèle toute sa pertinence. Le Conseil, appuyé par la Pologne, la Hongrie et la Commission, soutient que c’est à juste titre que le Tribunal a constaté que le jalon F2G ne faisait pas naître à la charge de la Pologne l’obligation juridique d’introduire une procédure de réexamen. En réalité, l’introduction d’une telle procédure constituerait simplement une condition budgétaire à remplir par la Pologne pour obtenir un paiement au titre de la FRR. Ces parties ajoutent que la qualification de super jalons n’a aucune incidence sur la nature juridique de ces jalons, dès lors que le non-respect a pour seule conséquence l’impossibilité d’obtenir un financement.

100. Les requérantes, au contraire, soulignent que la possibilité pour la Pologne de ne pas donner effet aux jalons est purement théorique.

101. D’un côté, je pense que la Pologne n’est pas tenue, en effet, de demander le versement de fonds au titre de la FRR (64). Les jalons pourraient être simplement interprétés comme ayant le caractère d’une conditionnalité des dépenses, et la Pologne pourrait décider de ne pas utiliser les fonds disponibles au titre de la FRR (65). Dans ce cas, il est vrai que la Pologne ne serait pas « tenue » de s’acquitter de l’obligation d’introduire une procédure de réexamen.

102. D’un autre côté toutefois, la Cour a admis que, aux fins de détermination de l’affectation directe, l’acte attaqué peut être considéré comme ne laissant aucun pouvoir d’appréciation aux destinataires chargés de sa mise en œuvre « lorsque la possibilité pour les destinataires de ne pas donner suite à l’acte de l’Union est purement théorique, leur volonté de tirer des conséquences conformes à celui-ci ne faisant aucun doute » (66).

103. L’arrêt Bock/Commission (67), par exemple, portait sur un recours en annulation formé par une société allemande contre une décision de la Commission qui autorisait l’Allemagne à exclure du traitement de l’Union certains produits en provenance de pays tiers, mais déjà en circulation dans les États membres (en l’espèce, des champignons provenant de Chine). La Commission avait soutenu que la requérante n’était pas directement concernée par l’autorisation accordée à l’Allemagne dès lors que cet État membre restait libre d’en faire usage ou non. La Cour a constaté que les autorités allemandes avaient néanmoins déjà fait part à la requérante de leur intention de rejeter sa demande aussitôt que la Commission leur aurait donné son autorisation, et que c’était précisément en considération des demandes qui leur étaient alors déjà parvenues qu’elles avaient sollicité cette autorisation. La Cour a jugé que la requérante était directement concernée par la décision en cause.

104. Autre exemple bien connu, l’arrêt Piraiki-Patraiki e.a./Commission (68), qui portait sur le recours en annulation formé par des sociétés grecques contre une décision de la Commission autorisant la France à prendre des mesures de sauvegarde pour limiter les importations de filés de coton en provenance de Grèce. La Commission et la France avaient soutenu que les requérantes n’étaient pas directement affectées par cette décision, puisque celle-ci se limitait à autoriser la France à adopter un régime de quotas à l’importation et laissait, dès lors, cet État membre libre de se prévaloir ou non de cette autorisation. La décision n’instaurait donc pas, par elle-même, un régime limitatif des importations, mais nécessitait, pour produire des effets pratiques, des mesures d’exécution de la part des autorités françaises. La Cour a néanmoins considéré que cette circonstance, en soi, n’empêchait pas que les requérantes soient directement concernées par la décision, dès lors que la France, même avant d’y avoir été autorisée par la Commission, maintenait un régime très restrictif de licences à l’importation de filés de coton d’origine grecque, et que c’était la France elle-même qui avait demandé l’autorisation d’appliquer des mesures plus strictes. Dans ces conditions, la possibilité que la France décide de ne pas profiter de la faculté qui lui avait été offerte par la décision de la Commission était purement théorique, la volonté des autorités françaises d’appliquer cette décision ne faisant aucun doute (69).

105. Ces exemples, bien qu’ils concernent des affaires commerciales, montrent que, même lorsque, formellement, le destinataire est libre de mettre en œuvre ou non l’acte attaqué, son pouvoir d’appréciation pourrait bien être inexistant, car purement théorique, selon les circonstances de l’espèce. À l’évidence, une telle conclusion doit s’appuyer sur un examen au cas par cas (70).

106. En l’espèce, pour déterminer si le pouvoir d’appréciation de la Pologne peut être considéré comme purement théorique, il faut considérer la nature de la procédure d’approbation des jalons et cibles au titre du règlement FRR.

107. Comme je l’ai expliqué aux points 5 à 20 des présentes conclusions, la procédure établie par le règlement FRR suggère que c’est la Pologne qui a proposé les jalons à la Commission, jalons que celle-ci a jugés acceptables et qu’elle a proposés au Conseil, lequel les a, en définitive, acceptés à son tour (71). Par conséquent, comme le soulignent à juste titre les requérantes, puisque c’est la Pologne qui a défini les jalons, on ne voit pas pourquoi elle ne les mettrait pas en œuvre.

108. On soulignera que la réforme requise au titre du jalon F2G avait déjà été adoptée par la Pologne en vertu de la loi du 9 juin 2022 au moment où la décision litigieuse a été adoptée (voir point 35 des présentes conclusions). Par conséquent, la décision d’exécution du Conseil a eu, en réalité, pour effet d’entériner le choix déjà fait par la Pologne. Si, comme le prétendent les requérantes, ce choix est juridiquement contestable, il convient, semble-t-il, de faire en sorte que l’approbation de ce choix par les institutions de l’Union puisse être contestée devant les juridictions de l’Union (72).

109. Par conséquent, pour paraphraser l’avocat général Dutheillet de Lamothe, considérer ici que le jalon F2G laissait toute liberté à la Pologne ne pas l’appliquer reviendrait, selon moi, à faire preuve d’un formalisme excessif (73).

110. Enfin, le Tribunal a considéré que seul le jalon F2G devait être pris en compte pour apprécier l’affectation directe des juges concernés par les décisions de la chambre disciplinaire, le jalon F3G se bornant à fixer un délai limite pendant lequel les procédures de réexamen doivent être mises en œuvre (74).

111. Je ne peux pas non plus souscrire à cette conclusion, puisque la possibilité de remédier à la situation juridique de ces juges avant la fin de 2023 en vertu du jalon F3G influe aussi directement sur la situation juridique desdits juges. Comme le soutiennent les requérantes, ce jalon concrétise le jalon F2G et renforce les effets que celui-ci produit sur les juges visés par des sanctions disciplinaires, de sorte qu’il les affecte directement.

112. En résumé, je partage le point de vue des requérantes selon lequel le Tribunal a fait une application erronée de la jurisprudence et n’a pas apprécié comme il se doit les effets que produisent, sur la situation juridique des juges polonais concernés par les décisions de la chambre disciplinaire, les jalons F2G et F3G établis dans la décision litigieuse. Les jalons F2G et F3G présentent, avec la situation juridique particulière de ces juges, un lien direct, qui est susceptible de modifier cette situation, et le pouvoir de la Pologne de ne pas mettre en œuvre ces jalons reste purement théorique. Partant, le Tribunal a commis une erreur en considérant que les jalons F2G et F3G ne concernaient pas directement ces juges et en jugeant irrecevables les recours en annulation introduits par des organisations qui les représentent.

2. Sur la première branche du deuxième moyen du pourvoi (affectation directe des juges polonais non visés par des décisions de la chambre disciplinaire)

a) Synthèse des principaux arguments des parties

113. Par la première branche du deuxième moyen du pourvoi, les requérantes font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit en considérant, aux points 95 et 96 de l’ordonnance attaquée, que les jalons F2G et F3G ne modifiaient pas la situation juridique des juges polonais non visés par des décisions de la chambre disciplinaire.

114. En ce qui concerne les jalons F2G et F3G, les requérantes soutiennent qu’il existe une différence fondamentale entre les effets subis par les juges polonais concernés par une décision de la chambre disciplinaire et ceux subis par les juges polonais qui restent en fonction et sont contraints de continuer d’exercer leurs fonctions sans leurs pairs. Elles estiment donc que le Tribunal a omis d’examiner leurs arguments tirés de l’effet de dissuasion produit sur ces juges et de l’augmentation de la charge de travail de ces derniers.

115. Le Conseil, soutenu par la Pologne, la Hongrie et la Commission, fait valoir que rien n’oblige les États membres à mettre en œuvre des jalons, et que ce constat s’applique de la même manière à chaque catégorie de juges, de sorte que la décision litigieuse n’est pas susceptible de produire des effets juridiques à l’égard de ces juges.

b) Appréciation

116. S’agissant de l’affectation directe, au titre des jalons F2G et F3G, des juges polonais autres que ceux concernés par les décisions de la chambre disciplinaire, je partage le point de vue des requérantes selon lequel le Tribunal n’a pas pris en compte leurs arguments pris de ce que ces juges ne sont pas affectés de la même manière que les juges visés par le premier moyen du pourvoi. Le Tribunal a donc omis de vérifier s’il existe un lien direct entre les jalons F2G et F3G et ces autres juges polonais.

117. Bien que le Tribunal ait commis une erreur en ne répondant pas aux arguments avancés en première instance par les requérantes, je pense néanmoins qu’il n’existe pas de lien direct entre les jalons F2G et F3G et la situation juridique de ces autres juges polonais. Selon moi, les requérantes n’ont pas démontré l’existence d’effets dissuasifs susceptibles d’affecter directement la situation juridique de ces juges. En ce qui concerne l’accroissement possible de la charge de travail de certains juges polonais, dont je comprends qu’elle serait une conséquence de la suspension des juges sanctionnés durant la procédure de réexamen, non seulement celui-ci n’a pas été prouvé par les requérantes, mais il ne pouvait être considéré comme affectant la situation juridique de ces juges (75).

118. J’estime donc que c’est à bon droit que le Tribunal a jugé que les jalons F2G et F3G ne concernent pas directement les juges polonais qui n’ont pas fait l’objet de sanctions disciplinaires de la part de la chambre disciplinaire.

B. Sur la recevabilité des griefs relatifs au critère F1G

119. J’ai examiné jusqu’à présent les moyens qui ont trait aux jalons F2G et F3G. Les autres moyens du pourvoi concernent le jalon F1G.

120. Pour mémoire, le jalon F1G exigeait de la Pologne qu’elle mette en œuvre des réformes pour renforcer l’indépendance et l’impartialité des tribunaux. En première instance, les requérantes avaient fait valoir, en substance, que les réformes concrètement requises au titre du jalon F1G n’étaient pas suffisantes pour permettre la réalisation de cet objectif nécessaire à la protection des intérêts financiers de l’Union.

121. Le Tribunal a rejeté ces griefs pour absence d’affectation directe des organisations requérantes agissant au nom de leurs membres ; la seconde branche du deuxième moyen du pourvoi est dirigée contre ce rejet. Je l’analyserai sous 1. Le Tribunal a également rejeté les griefs tirés de l’insuffisance du jalon F1G, tels que soulevés par les organisations requérantes agissant en leur nom propre ; les requérantes contestent ce rejet dans le cadre du troisième moyen du pourvoi, que j’examinerai sous 2.

1. Sur la seconde branche du deuxième moyen du pourvoi (affectation directe de l’ensemble des juges polonais ainsi que des juges des autres États membres et de l’EEE)

122. Par la seconde branche du deuxième moyen du pourvoi, les requérantes font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 97 à 107 de l’ordonnance attaquée, en leur refusant la qualité pour dénoncer l’insuffisance du jalon F1G au nom de leurs membres.

123. Sont visés distinctement par cette branche, d’une part, les organisations requérantes agissant au nom de l’ensemble des juges polonais, et d’autre part, les juges des autres États membres et de l’EEE. Je commencerai par examiner le grief relatif à l’ensemble des juges polonais.

a) Sur l’ensemble des juges polonais

124. Les requérantes font valoir que tous les juges polonais sont directement concernés par l’insuffisance du jalon F1G. Elles estiment que c’est à tort que le Tribunal a considéré que leurs arguments se résumaient à des allégations générales d’insuffisance, sur le fondement desquelles aucune affectation directe ne pouvait être établie. Elles estiment, pour leur part, avoir exposé de manière très détaillée les exigences découlant de la jurisprudence de la Cour et les défaillances constatées en matière de protection juridictionnelle.

125. Au point 100 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a indiqué que les requérantes s’étaient contentées d’affirmations de nature générale et qu’elles n’avaient pas mis en évidence, dans le texte même de ce jalon, les éléments concrets portant directement préjudice aux juges polonais.

126. En première instance, les requérantes avaient fait valoir que le jalon F1G produisait directement des effets sur la situation juridique des juges polonais, car il ne suffisait pas à rétablir une protection juridictionnelle effective en Pologne, de sorte que ces juges seraient contraints de statuer dans des conditions intenables d’un point de vue professionnel, puisqu’ils resteraient exposés aux pressions illégales et aux atteintes à leur indépendance et à leur impartialité. Les juges polonais seraient contraints d’exercer leurs fonctions dans des circonstances qui feraient naître un doute sur leur capacité à effectuer des renvois préjudiciels, à donner plein effet au droit de l’Union et à rendre des décisions allant à l’encontre des intérêts du gouvernement ou du parti politique au pouvoir (76).

127. Cela est peut-être vrai ; pour autant, la Cour n’est pas en mesure de déterminer si et en quoi ces défaillances sont la source d’une modification de la situation juridique individuelle de l’ensemble ou d’une partie des juges polonais membres des organisations requérantes, conformément au critère développé dans la jurisprudence aux fins de la détermination de l’affectation directe d’une personne physique ou morale (voir point 81 des présentes conclusions). En d’autres termes, on voit mal en quoi ces défaillances influeraient sur certains droits et obligations d’une partie ou de l’ensemble des juges polonais.

128. Je considère par conséquent que le Tribunal n’a pas eu tort d’écarter le grief formulé par les requérantes au motif que les juges polonais n’étaient pas directement concernés par l’insuffisance du jalon F1G.

b) Sur les juges des autres États membres et de l’EEE

129. Les requérantes soutiennent que le Tribunal n’a pas indiqué quelles étaient les raisons qui l’avaient conduit à rejeter leurs arguments tirés de ce que l’insuffisance du jalon F1G produisait directement des effets sur la situation juridique de l’ensemble des juges des États membres et de l’EEE en raison de son incidence sur les missions quotidiennes de ces juges, telles celles liées à la reconnaissance et à la mise en œuvre des décisions des juridictions polonaises, ainsi que des effets d’entraînement produits sur les autres ordres juridiques.

130. Si la dégradation de l’État de droit dans un État membre peut rejaillir à certains égards sur la coopération judiciaire transfrontière, je ne vois pas ce qui autorise à établir un lien direct entre des mesures insuffisantes et leur incidence sur les droits et obligations des juges des autres États membres et de l’EEE.

131. Le Tribunal n’a donc pas non plus commis d’erreur sur ce point.

2. Sur le troisième moyen du pourvoi (qualité des organisations requérantes pour agir en leur nom propre dans le présent cas d’espèce)

a) Synthèse des principaux arguments des parties

132. Par le troisième moyen du pourvoi, les requérantes font valoir que le Tribunal a commis une erreur de droit, aux points 41 à 51 et 110 à 119 de l’ordonnance attaquée, en leur refusant la qualité pour agir en leur nom propre en l’état actuel du droit.

133. Le raisonnement développé à cet égard par les requérantes se découpe en trois parties. En premier lieu, les requérantes font valoir que le Tribunal a fait une interprétation erronée de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, dès lors qu’il aurait dû tenir compte, dans son interprétation, des dysfonctionnements du système judiciaire polonais. En deuxième lieu, les requérantes font valoir que l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, appliqué à des associations agissant en leur nom propre, aurait dû être interprété par le Tribunal à la lumière de l’arrêt KlimaSeniorinnen de la Cour européenne des droits de l’homme (ci-après la « Cour EDH ») (77). En troisième lieu, les requérantes font valoir que c’est à tort que le Tribunal a considéré que la qualité de requérant privilégié reconnue aux États membres et aux institutions de l’Union justifiait de leur refuser la qualité pour agir.

134. Le Conseil, appuyé par la Pologne, la Hongrie et la Commission, fait valoir que le Tribunal a conclu à juste titre que les requérantes n’avaient pas qualité pour agir et que les défaillances du système judiciaire polonais ne justifiaient pas d’écarter les conditions d’affectation directe et d’affectation individuelle prévues par les traités. La Hongrie et la Commission ajoutent que les allégations des requérantes concernant l’absence de recours effectif devant les juridictions polonaises ne sont pas fondées. Pour ce qui est de l’arrêt KlimaSeniorinnen, ces parties font valoir qu’il repose sur des considérations spécifiques qui ont trait au changement climatique et qu’il n’est pas transposable à la présente affaire.

135. Le Conseil a souligné notamment lors de l’audience que les conditions énoncées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE constituaient elles-mêmes un élément essentiel de l’État de droit et participaient du système complet de voies de recours prévu par les traités, qui constitue la pierre angulaire du système de protection juridictionnelle de l’Union. Il a fait valoir que l’assouplissement des conditions de la qualité pour agir risquait d’engendrer de l’incertitude, et que reconnaître, en l’espèce, la qualité pour agir des requérantes revenait, de fait, à instituer une actio popularis.

136. Les requérantes ont répondu qu’elles demandaient à la Cour, non pas d’instituer une actio popularis, mais d’interpréter l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, appliqué aux associations agissant en leur propre nom, à la lumière du principe de protection juridictionnelle effective consacré à l’article 19, paragraphe 1, TUE et à l’article 47 de la Charte.

b) Appréciation

137. Par le troisième moyen du pourvoi, les requérantes font valoir que leurs recours auraient dû être jugés recevables sur le fondement du « troisième type de situation » au titre duquel les associations peuvent avoir qualité pour agir en leur nom propre. À titre subsidiaire, elles font valoir que les « trois types de situations », que le Tribunal a rappelés au point 40 de l’ordonnance attaquée, ne constituent pas une liste exhaustive et que le Tribunal aurait dû admettre leurs recours en dehors de ces hypothèses.

138. Comme cela a été évoqué au point 46 des présentes conclusions, le Tribunal a indiqué au début de son appréciation qu’il existe, selon une jurisprudence constante, trois types de situations dans lesquels des associations peuvent former des recours directs.

139. À mon avis, ainsi que je l’ai indiqué au point 64 des présentes conclusions, les associations peuvent avoir qualité pour agir au nom de leurs membres ou en leur nom propre. Les trois situations susmentionnées ne sont qu’une description des situations dans lesquelles la qualité des associations pour agir en annulation a pu être admise en l’état actuel de la jurisprudence (78). Il ne s’agit pas d’une liste exhaustive (79).

140. Contrairement au Tribunal, la Cour n’a jamais invoqué les trois types de situations à titre d’interprétation consacrée de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, appliqué aux associations. Elle s’est contentée d’y faire référence au moment d’apprécier les conclusions du Tribunal dans le cadre d’un pourvoi (80).

141. S’agissant du « troisième type de situation », le Tribunal a examiné aux points 46 à 50 de l’ordonnance attaquée si, en l’espèce, les requérantes étaient affectées dans leur position de négociatrices, et a conclu qu’il n’en était rien (81). Il est vrai que, en l’état actuel de la jurisprudence, les juridictions de l’Union interprètent strictement l’hypothèse dans laquelle une association peut être jugée recevable à agir en son nom propre du fait de sa position de négociatrice. De fait, on ne trouve, dans la jurisprudence de la Cour, que deux cas dans lesquels la qualité pour agir a été reconnue en raison d’une position de négociateur (82), et la portée de l’interprétation dégagée dans ces deux affaires a été circonscrite dans des décisions ultérieures, où il a été conclu à l’absence de qualité pour agir au titre d’une position de négociateur (83). Dès lors, le Tribunal n’a pas commis d’erreur en appliquant la jurisprudence existante.

142. Cependant, le Tribunal n’a pas interprété le volet restant du « troisième type de situation », qui prévoit que les associations peuvent avoir qualité pour agir dans d’autres situations où elles défendent leurs intérêts propres, et non pas uniquement dans celles où elles ont la position de négociatrices (84). Il n’a pas non plus examiné l’argument tiré de ce que les requérantes pourraient avoir qualité pour agir en dehors des « trois types de situations ».

143. Au point 116 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a conclu que les requérantes ne pouvaient prétendre être directement concernées, renvoyant à ses constatations relatives à leur qualité pour agir au nom de leurs membres. Par conséquent, il a totalement omis d’examiner le point de savoir de quelle manière il convient d’interpréter la condition d’affectation directe lorsqu’il est question de la qualité des associations pour agir en leur nom propre.

144. J’estime, par conséquent, que le Tribunal a omis d’examiner le grief des requérantes tiré de ce qu’il convient d’interpréter les conditions d’affectation directe et d’affectation individuelle des associations agissant en leur nom propre à la lumière du principe de protection juridictionnelle effective.

145. De mon point de vue, cette absence de motivation en ce qui concerne les arguments des requérantes constitue une raison suffisante pour accueillir le troisième moyen du pourvoi et annuler l’ordonnance attaquée pour défaut de motivation en ce qui concerne la qualité des associations pour agir en leur nom propre.

146. Cela étant, il me semble nécessaire de fournir à la Cour une analyse des questions demeurées sans réponse dans l’ordonnance attaquée, afin que la question de la qualité pour agir puisse être tirée au clair en l’espèce.

C. Sur la qualité des associations pour agir en leur nom propre

147. Les requérantes ont avancé plusieurs arguments plaidant en faveur d’une interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE qui conduirait à leur reconnaître la qualité pour agir en leur nom propre. Je commencerai par étudier les arguments tirés des dysfonctionnements du système judiciaire polonais, avant de me pencher sur les arguments de nature plus générale.

1. Sur les arguments tirés des dysfonctionnements du système judiciaire polonais

148. Les requérantes font valoir que l’interprétation faite par le Tribunal de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE repose sur la prémisse que l’État de droit est respecté et garanti dans toute l’Union et qu’il existe des recours effectifs dans les systèmes judiciaires nationaux. Elles soutiennent qu’il n’en est plus rien en Pologne, ce qui justifie d’assouplir les conditions à respecter par les associations pour pouvoir former directement des recours en leur nom propre.

149. À cet égard, il est vrai que l’interprétation selon laquelle l’Union est fondée sur un système complet de voies de recours implique que les personnes qui estiment que les droits qu’elles tirent du droit de l’Union ont été violés puissent, en principe, s’adresser à une juridiction pour demander leur protection (85). En cas d’impossibilité de saisir directement les juridictions de l’Union, il doit exister des moyens d’introduire un recours devant une juridiction nationale, qui peut ou doit saisir la Cour de questions relatives au droit de l’Union (86). En ce sens, la présence, dans les États membres, de systèmes judiciaires opérationnels, garants de l’indépendance du pouvoir judiciaire, est indispensable à un tel système.

150. Partant, suivant le raisonnement des requérantes, la voie de l’Union doit être ouverte lorsque la voie nationale est fermée en raison de problèmes de nature systémique ; sans cela, il y aurait violation du droit à une protection juridictionnelle effective.

151. Deux raisons, l’une juridique et l’autre factuelle, incitent à rejeter ce raisonnement.

152. L’argument juridique, également présenté par le Conseil lors de l’audience, et sur lequel la Cour a mis l’accent plusieurs fois, est tiré de ce que la Cour ne saurait, même dans un souci de protection juridictionnelle effective, modifier les conditions d’affectation directe et d’affectation individuelle énoncées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Seuls les États membres peuvent décider de modifier le système de protection juridictionnelle prévu par les traités (87).

153. L’argument factuel se rapporte au système judiciaire polonais. Même si l’on constate de graves problèmes dans le fonctionnement du système judiciaire polonais, celui-ci n’est pas, semble-t-il, à ce point dysfonctionnel que les litiges relatifs à l’utilisation des fonds de la FRR en Pologne ne pourraient pas arriver devant les juridictions compétentes, puis, le cas échéant, devant la Cour (88). Il est donc excessif de considérer que le système judiciaire polonais ne serait pas un élément fiable du « système complet de voies de recours » (89). Cela ne signifie pas pour autant que des améliorations ne seraient pas nécessaires. Les réformes, y compris celles menées au titre de la FRR, contribuent à améliorer l’indépendance du pouvoir judiciaire, même si, selon les requérantes, cela n’est pas suffisant. En outre, comme en sont convenues toutes les parties à la présente procédure, la Pologne est tenue d’exécuter toutes les décisions dans lesquelles la Cour a mis en évidence l’existence de problèmes particuliers liés à l’État de droit dans cet État membre, et les jalons ne sauraient avoir la moindre incidence sur cette obligation.

154. Par conséquent, je ne considère pas que l’affaiblissement de l’indépendance du pouvoir judiciaire en Pologne soit une raison suffisante pour modifier le système de protection juridictionnelle prévu par les traités pour les besoins de la présente affaire. Il y a lieu de rejeter cet argument des requérantes.

155. Cela ne veut dire pas pour autant que, dans le cadre du système de protection juridictionnelle actuellement en place dans l’Union, la qualité des associations pour agir en leur nom propre, y compris celle des associations de juges, ne pourrait pas être interprétée d’une manière qui permette à ces associations d’accéder aux juridictions de l’Union pour défendre leurs propres intérêts.

156. L’affirmation de la Cour selon laquelle les traités ne peuvent pas être modifiés par la pratique judiciaire ne signifie pas que les conditions de la qualité pour agir ne pourraient pas être interprétées, comme elles devraient l’être d’ailleurs (90), à la lumière de certains principes fondamentaux, dont le principe de la protection juridictionnelle effective (91). J’examinerai donc à présent, en tenant compte des arguments avancés par les requérantes, la manière dont les notions d’affectation directe et d’affectation individuelle peuvent être interprétées en ce qui concerne les associations qui agissent en leur nom propre.

2. Sur l’importance des associations pour la démocratie participative

157. Les requérantes soulignent l’importance que revêtent les associations, en particulier les associations de juges, dans la défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire, et ainsi dans la sauvegarde ou le rétablissement de l’État de droit dans les États membres.

158. L’importance de ces associations, dont la raison d’être est de défendre l’indépendance du pouvoir judiciaire, est en effet reconnue dans différents actes européens (92) et dans la doctrine, qui soulignent le rôle joué par les associations dans le contexte de la réorganisation du système judiciaire en Pologne (93).

159. Toutefois, l’importance reconnue aux associations, notamment aux associations de juges, en matière de défense de l’indépendance du pouvoir judiciaire et de l’État de droit ne constitue pas, en soi, une raison suffisante pour permettre à ces associations de saisir directement les juridictions de l’Union.

160. Appelée à s’exprimer sur l’accès des associations de juges aux juridictions nationales, la Cour, après avoir reconnu l’importance de ces associations, a jugé que le droit de l’Union, notamment l’article 19, paragraphe 1, TUE et l’article 47 de la Charte, n’imposait pas aux États membres de prévoir des procédures qui permettraient aux associations de juges de saisir les juridictions nationales (94). Ce constat pourrait être transposé à la question de l’ouverture, aux associations de juges, de nouvelles voies d’accès aux juridictions de l’Union (95).

161. Au niveau de l’Union, l’utilité des associations est reconnue par les traités, au travers notamment des dispositions du titre II du traité UE relatives aux principes démocratiques. Si l’article 10, paragraphe 1, TUE indique que le fonctionnement de l’Union est fondé sur la démocratie représentative, l’article 11, paragraphe 1, TUE reconnaît aussi l’importance de la démocratie participative. Aux termes de cette disposition, « [l]es institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d’échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d’action de l’Union » (96).

162. La démocratie participative compte, en principe, sur les associations pour intervenir dans les débats politiques sur la bonne organisation ou la réglementation de la société. Elle leur attribue donc un rôle central dans les processus démocratiques et politiques. Les acteurs du processus politique luttent pour faire accepter une solution qu’ils jugent préférable. Or, ce n’est pas aux juridictions qu’il appartient de résoudre de telles questions politiques.

163. Faut-il en conclure que les associations ne devraient avoir accès qu’aux processus politiques ?

164. Il me semble que rien ne s’oppose à ce qu’une association qui estime qu’un acte adopté dans le cadre du processus politique de l’Union est juridiquement invalide puisse saisir le juge de l’Union pour défendre ses propres intérêts en arguant de l’invalidité de cet acte qui la concerne directement et individuellement. Il pourrait s’agir là d’un moyen parmi d’autres de faire vivre la démocratie participative au niveau de l’Union. Il importe toutefois que les arguments présentés devant ces juridictions soient, non pas politiques, c’est-à-dire tirés du caractère « inadéquat » d’une solution donnée, mais juridiques, c’est-à-dire tirés de la « contrariété au droit » de la solution en question.

165. En d’autres termes, il ne faut pas que la saisine du juge de l’Union dans une affaire liée à la protection d’intérêts collectifs soit la continuation d’une bataille politique par des moyens juridiques, puisque le juge n’est pas habilité à prendre des décisions à caractère politique.

166. Un grief tiré de ce qu’une institution n’a pas suffisamment réglementé certaines questions, tel que celui qui se rapporte au jalon F1G, ne deviendra juridique que si le droit met à la charge de cette institution une obligation suffisamment claire. Toutefois, la question de savoir si tel est bien le cas est une question de fond, et non une question d’accès au juge de l’Union.

167. En l’occurrence, les requérantes semblent invoquer devant les juridictions de l’Union des arguments de droit, tirés de ce que le Conseil a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 20, paragraphe 5, sous e), et de l’article 22 du règlement FRR. Si la Cour estime qu’il n’existe pas de telle obligation juridique, elle rejettera l’action portée devant elle par une décision sur le fond. Il n’est pas nécessaire de « préserver » les juridictions de l’Union d’éventuelles questions politiques au niveau de l’accès au juge.

168. En d’autres termes, lorsqu’un acte susceptible d’être invalide sur le plan juridique porte directement atteinte à l’intérêt collectif représenté par une association, qui peut être individualisée parce que cet intérêt collectif coïncide avec son intérêt propre, il n’y a pas de raison que cette association se voie refuser l’accès aux juridictions de l’Union.

169. En outre, permettre aux associations d’accéder aux juridictions de l’Union pour protéger des intérêts collectifs ne reviendrait pas à introduire une actio popularis dans le droit de l’Union, puisque cet accès resterait subordonné à l’affectation directe et individuelle de l’association requérante.

3. Sur les arguments tirés de la qualité pour agir des requérants privilégiés

170. Les requérantes contestent le point 118 de l’ordonnance attaquée, arguant de ce que le fait que l’article 263, deuxième alinéa, TFUE reconnaît à des requérants privilégiés la qualité pour agir devant la Cour dans un but d’intérêt général n’interdit pas de reconnaître à des associations la qualité pour agir en leur nom propre pour protéger des intérêts collectifs.

171. Dans ce point de l’ordonnance attaquée, le Tribunal semblait suggérer qu’il n’était pas nécessaire d’assouplir les conditions de la qualité pour agir, puisque les requérants privilégiés, à savoir les États membres et les institutions de l’Union, ont la possibilité de former des recours directs contre les mesures de l’Union chaque fois qu’ils l’estiment nécessaire.

172. Il me semble qu’une telle possibilité est sans incidence sur l’interprétation des conditions de la qualité pour agir des associations.

173. Premièrement, la question de la qualité pour agir des requérants privilégiés est sans rapport avec celle, distincte, des conditions à réunir par des requérants non privilégiés pour être recevables à agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Cette disposition ne lie pas la qualité pour agir des requérants non privilégiés à celle d’autres catégories de requérants, quelles qu’elles soient.

174. Deuxièmement, les circonstances de la présente affaire démontrent que, bien souvent, la procédure ouverte aux requérants privilégiés ne peut se substituer à celle offerte aux requérants non privilégiés. On ne voit pas pourquoi le Conseil ou la Commission contesteraient leur propre décision devant la Cour. Il est également peu probable que la Pologne conteste les jalons qu’elle a elle-même définis. Certes, ces jalons pourraient être contestés par le Parlement européen (97) ou d’autres États membres (98) ; pour autant, comme le font valoir les requérantes, on ne saurait sous-estimer le rôle que peuvent jouer les associations, à côté des requérants privilégiés, dans la mise en place d’un contrôle juridictionnel de la conformité des actes de l’Union à l’État de droit.

175. Par conséquent, même si le raisonnement développé par le Tribunal au point 118 de l’ordonnance attaquée semble ne l’avoir été que dans un souci d’exhaustivité, je pense, comme les requérantes, que ce raisonnement est erroné.

4. Sur la pertinence de l’arrêt KlimaSeniorinnen

176. Selon les requérantes, l’arrêt KlimaSeniorinnen a introduit une nouvelle norme de protection des droits procéduraux des associations œuvrant à la protection des droits contre les menaces liées à des développements d’une grande importance pour la société, qui, dans cette affaire, concernait le changement climatique, mais pourrait aussi s’appliquer à l’État de droit et aux associations qui, comme les requérantes, représentent les intérêts de l’institution judiciaire tout en poursuivant un objectif de promotion de l’État de droit. Elles affirment que, en vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, il y a lieu d’appliquer la même approche à l’interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

177. Je considère, contrairement aux requérantes, qu’il est difficile d’établir des parallèles entre l’arrêt KlimaSeniorinnen et les conditions de la qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.

178. Premièrement, comme le montre la jurisprudence ultérieure de la Cour EDH (99), la portée de cet arrêt paraît en principe limitée au contexte du changement climatique.

179. Deuxièmement, cet arrêt portait sur la qualité de victime au sens de l’article 34 de la convention européenne des droits de l’homme (CEDH), et non sur les conditions de la qualité pour agir au titre de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (100).

180. Il faut rappeler à cet égard que la mission de la Cour EDH et la fonction exercée par les juridictions de l’Union dans le cadre du contrôle juridictionnel des actes de l’Union opéré sur le fondement de l’article 263 TFUE sont de nature distincte. Si le rôle de la Cour EDH est de protéger les droits individuels, celui du contrôle juridictionnel exercé au titre de l’article 263 TFUE est objectif. Il s’agit de faire en sorte que les institutions et organes de l’Union respectent le droit qui les lie, et ainsi de protéger l’ordre juridique de l’Union (101). Il est donc légitime que les règles qui régissent l’accès à la Cour EDH puissent différer de celles qui régissent l’accès aux juridictions de l’Union.

181. Je ne suis donc pas convaincue par les arguments des requérantes tirés de ce que la Cour est tenue, en vertu de l’article 52, paragraphe 3, de la Charte, de suivre la jurisprudence de la Cour EDH relative à la qualité pour agir des associations. Il s’agit là de deux procédures différentes et, en tout état de cause, l’article 52, paragraphe 3, de la Charte porte, non pas sur la nécessité de se conformer aux procédures au titre de la CEDH, mais sur la nécessité de respecter, au minimum, le sens et la portée des droits garantis par celle-ci. Vu sous cet angle, l’arrêt KlimaSeniorinnen est en effet sans incidence sur le point de savoir s’il y a lieu de reconnaître la qualité pour agir des organisations requérantes, comme l’affirme le Conseil, soutenu par la Pologne, la Hongrie et la Commission.

182. Néanmoins, la logique sous-jacente qui a conduit la Cour EDH à assouplir les conditions de la qualité des associations pour agir en matière climatique pourrait être prise en compte au moment d’interpréter les conditions énoncées à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE pour déterminer dans quelles conditions une association a qualité pour agir en son nom propre.

183. Si cet arrêt est considéré comme ayant élargi l’accès des associations à la Cour EDH, il a, dans le même temps, comme cela a été relevé par la doctrine (102), rendu cet accès moins aisé pour les particuliers. Il me semble que, dans son arrêt KlimaSeniorinnen, la Cour EDH a établi, en fait, des critères particulièrement stricts en ce qui concerne la qualité des particuliers pour contester une législation climatique à caractère général, consciente de ce que chaque personne est une victime potentielle du changement climatique, ce qui normalement suffit pour établir la qualité de victime et, par conséquent, la qualité pour agir devant la Cour EDH. Dans ces conditions, tout particulier pourrait en fait saisir la Cour EDH. Or, une telle logique ne serait pas, en soi, foncièrement différente de celle qui préside à l’actio popularis, puisque les particuliers concernés défendraient tout à la fois leurs droits propres et des intérêts généraux. C’est ce qui a incité la Cour EDH, semble-t-il, à soumettre la reconnaissance de la qualité de victime à des conditions supplémentaires, en exigeant la démonstration d’un risque de conséquences négatives d’un niveau et d’une gravité particuliers, caractérisant le particulier par rapport à tout autre (103). La Cour EDH a ainsi, en quelque sorte, introduit une condition proche de celle de l’affectation individuelle visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, telle qu’interprété par la Cour. Dans un second temps, et afin de ne pas fermer complètement l’accès à sa juridiction, la Cour EDH a élargi l’accès des associations représentant les mêmes intérêts collectifs et a dissocié leur droit de recours de la qualité pour agir des particuliers dont elles défendent les droits (104).

184. Dès lors, il peut être utile de tenir compte des considérations qui ont conduit à élargir l’accès des associations à la Cour EDH au moment d’examiner les facteurs qui militent pour que les associations protégeant des intérêts collectifs puissent accéder aux juridictions de l’Union dans les cas où un particulier ne peut accéder à celles-ci pour défendre des intérêts collectifs, du fait de la rigueur de la condition d’affectation individuelle, alors que, par ailleurs, ces intérêts le concernent aussi directement.

185. Il me semble à cet égard que la critique exprimée par l’avocat général Jacobs dans ses conclusions dans l’affaire UPA (105), selon laquelle le critère d’affectation individuelle, tel qu’interprété par la Cour, conduit à des situations dans lesquelles, plus la nécessité est grande de remédier à l’illégalité potentielle d’une mesure de l’Union (le préjudice pouvant être plus important), moins il y a de chances que les personnes affectées par cette mesure aient qualité pour la contester, conserve toute sa pertinence. Si la Cour n’a pas donné suite à sa proposition de modifier son interprétation de la condition d’affectation individuelle (106), l’on pourrait peut-être, en permettant aux associations d’accéder aux juridictions de l’Union en leur nom propre, corriger cette conséquence illogique de l’interprétation actuelle des conditions de la qualité pour agir, sans qu’il soit nécessaire de modifier ladite interprétation.

5. Quels sont les intérêts propres d’une association ?

186. Les considérations qui précèdent révèlent qu’il peut être justifié de faire des conditions dans lesquelles les associations peuvent accéder aux juridictions de l’Union pour défendre leurs intérêts propres une interprétation différente de celle qui vaut lorsque ces mêmes conditions s’appliquent aux membres de ces associations.

187. Il importe donc de déterminer quels sont les intérêts propres d’une association et comment interpréter sur ce fondement la notion d’affectation directe et individuelle.

188. Dans l’affaire Carvalho (107), l’association Sáminuorra avait fait valoir devant la Cour qu’elle devait se voir reconnaître la qualité pour agir puisqu’elle avait introduit le « recours d’un collectif défendant un bien collectif ». Cet argument ayant été soulevé pour la première fois dans le cadre d’un pourvoi, la Cour n’avait pas pu en tenir compte. Elle n’a donc pas répondu à la question de savoir si la notion de « bien collectif » correspond à ce que l’on entend par « intérêt propre » d’une association.

189. Les associations existent en principe pour défendre un intérêt collectif, c’est-à-dire un intérêt commun à un groupe plus large de sujets individuels (108). Cet intérêt peut être de nature variable : il peut être, par exemple, économique ou commercial (ce qui est souvent le cas dans les affaires portées devant les juridictions de l’Union) ou encore propre à certains acteurs du marché (tels que les employeurs et les employés) ou à une profession donnée (médecins, travailleurs de la construction, chauffeurs professionnels, etc.). Les intérêts propres de ces associations correspondent aux intérêts de leurs membres. Les associations qui défendent de tels intérêts collectifs ne doivent leur existence qu’à leurs membres.

190. Une association pourrait également exister pour défendre des intérêts qu’elles estiment être des intérêts généraux d’ordre sociétal. On évoquera, à ce titre, les organisations qui œuvrent pour des élections démocratiques ou pour la défense de certains droits de l’homme, tels que l’égalité ou la liberté d’expression, ou celles qui œuvrent pour la défense de l’environnement ou qui s’attachent à certains aspects de celui-ci, tels que la biodiversité ou le changement climatique. De telles associations auraient une raison d’être même si elles n’avaient pas de membres. Les quatre organisations dont il est question en l’espèce pourraient être rangées dans ce groupe, car elles protègent l’intérêt de la société à disposer de systèmes judiciaires indépendants.

191. Les intérêts protégés par les associations qui appartiennent à ce groupe, même s’ils concernent également les membres de ces associations, ne sont pas simplement la somme de ces intérêts individuels. Ils représentent également les intérêts propres de ces associations, que celles-ci peuvent décider de défendre autrement qu’elles ne le font pour ceux de leurs membres. Dans le même temps, ces intérêts constituent la raison d’être de ces associations et participent de ce fait de leur identité, ce qui permet à une association de se distinguer non seulement des autres associations, mais aussi de ses membres.

192. Les intérêts propres d’une association peuvent en principe être déterminés à la lumière des statuts, d’un autre acte constitutif ou des activités passées de cette association, qui peuvent servir à prouver que celle-ci existe réellement pour défendre un certain type d’intérêt (109).

193. La jurisprudence a pu, dans certains cas, exclure la possibilité pour une association de défendre devant les juridictions de l’Union les intérêts collectifs de ses membres lorsque ces derniers ne disposent pas d’un tel accès (110). Ainsi, la Cour a considéré qu’une association représentant une catégorie de personnes physiques ou morales ne pouvait être « concernée individuellement par un acte affectant les intérêts généraux de cette catégorie » (111). La Cour semblait craindre que, en reconnaissant à une association la qualité pour agir alors que les membres de l’association eux-mêmes en étaient privés, il soit « [porté] atteinte au système du traité », avec « pour effet de concentrer dans le chef d’un seul sujet de droit des intérêts propres aux membres d’une catégorie », pourtant irrecevables à saisir directement la Cour en leur nom propre (112). Cette jurisprudence pourrait être appliquée à la catégorie des associations dont les intérêts correspondent à la somme des intérêts de leurs membres et qui, pour cette raison, n’ont pas d’« intérêts propres » à défendre.

194. Toutefois, dans le cas d’une association dont l’intérêt dépasse la somme des intérêts de ses membres, de sorte qu’il peut être considéré comme correspondant à l’intérêt propre de cette association, le système établi par les traités ne serait pas mis à mal si celle-ci pouvait accéder aux juridictions de l’Union en son nom propre pour protéger ses intérêts propres, même s’il était impossible à ses membres de le faire.

195. Les organisations dont il est question en l’espèce protègent les intérêts des juges vus, non pas comme une profession, mais comme composante essentielle d’une société démocratique libérale qui doit pouvoir s’appuyer sur des juges indépendants pour garantir l’État de droit. Ces intérêts sont, ou devraient être, ceux de chaque juge, mais également ceux des citoyens qui sont parties à une procédure judiciaire, ou des entreprises ou autres acteurs du marché désireux de défendre leurs droits devant les tribunaux. Ainsi considérés, les intérêts propres des quatre organisations requérantes dépassent ceux de leurs membres. Ils correspondent aux intérêts distincts et individuels de ces organisations. Ces intérêts constituent la raison d’être desdites organisations ; en d’autres termes, il s’agit de leur identité.

196. Telle que je la comprends, la jurisprudence qui reconnait aux associations la qualité pour agir en leur nom propre devant les juridictions de l’Union se rapporte à la catégorie des intérêts qui participent de l’« identité » de ces associations. Dans cet esprit, l’avocat général Emiliou a récemment fait valoir qu’une association devrait se voir reconnaître la qualité pour agir si « la mesure attaquée est susceptible d’avoir un impact significatif sur [son] activité principale, telle qu’elle est définie dans ses statuts » (113).

197. Il me semble dès lors que l’on pourrait apprécier les conditions d’affectation directe et d’affectation individuelle au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE sous le prisme de l’identité de l’association. Une telle appréciation nécessite de considérer l’association comme distincte des personnes dont elle représente les intérêts collectifs.

6. Qu’entend-on par affectation directe et par affectation individuelle d’une association ?

198. S’agissant de la qualité des requérantes pour agir en leur nom propre, on ne saurait dire avec certitude si le Tribunal a refusé d’admettre leur affectation directe, leur affectation individuelle ou les deux (114).

199. On ne peut accepter cette confusion entre les deux conditions. L’interprétation de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE commande d’attribuer à chacune d’elles une signification distincte (115).

200. En d’autres termes, la Cour devrait fournir une interprétation distincte des notions d’affectation directe et d’affectation individuelle d’associations agissant en leur nom propre.

201. Lorsqu’elle interprétera ces deux conditions au regard des associations, la Cour devra en outre tenir compte de l’objectif auquel répond la faculté qu’offre le traité FUE aux particuliers de contester directement les actes de l’Union devant les juridictions de l’Union, qui est celui de protéger, non pas uniquement les droits que ceux-ci tirent du droit de l’Union, mais également l’intérêt général qui s’attache au maintien de la légalité dans l’ordre juridique de l’Union par le contrôle juridictionnel des actes de l’Union. C’est ce dernier objectif qui, semble-t-il, constitue le véritable moteur des recours en annulation formés par les associations devant les juridictions de l’Union.

202. Cela étant, il me faut observer que l’article 263 TFUE distingue deux catégories principales de requérants celle des requérants privilégiés (visée au deuxième alinéa) et celle des requérants non privilégiés (visée au quatrième alinéa). Il est clair que les associations ne sont pas des requérants privilégiés et qu’elles ne peuvent introduire un recours que dans les conditions prévues au quatrième alinéa dudit article. Ainsi que l’a relevé l’avocat général Cosmas, la Cour ne saurait créer une troisième catégorie extra legem (116).

203. Cela signifie-t-il que la Cour ne peut pas reconnaître qu’il y a, entre les particuliers ou les entreprises, d’une part, et les associations agissant en leur propre nom, d’autre part, une différence de nature qui justifierait de faire une interprétation différente des notions d’affectation directe et d’affectation individuelle visées à l’article 263 TFUE, sans déroger à ces conditions ?

204. L’interprétation donnée de ces notions dans la jurisprudence concernait des requérants qui défendaient leurs intérêts individuels, le plus souvent des particuliers ou des entreprises. Or, comme je l’ai indiqué, les intérêts « individuels » d’une association sont, par nature, collectifs. Dès lors, quel sens faut-il donner à ces notions lorsqu’elles s’appliquent à un « collectif défendant un bien collectif » ?

205. On ne peut répondre à la question de savoir si l’acte contesté affecte directement l’intérêt d’une association (affectation directe) et s’il atteint cette association dans ce qui la singularise par rapport à d’autres sujets au regard de l’objet de la demande (affectation individuelle) sans considérer l’intérêt propre de cette association, qui est collectif.

206. Dès lors, je propose à la Cour d’interpréter la notion d’affectation directe à la lumière, là encore, de deux conditions.

207. La première est celle qui tient à l’existence d’un lien direct. Appliquée à une personne, la condition tenant à l’existence d’un lien direct, telle qu’elle est analysée dans la jurisprudence, implique de démontrer que l’acte contesté est directement à l’origine de la modification de la situation juridique de cette personne. Toutefois, si ce critère usuel de l’affectation directe s’appliquait aux associations comme il s’applique aux requérants individuels, les associations ne seraient pratiquement jamais en mesure d’établir leur qualité pour agir, sauf pour contester des mesures qui affectent leur situation juridique en tant que telle. Les actes affectant les intérêts collectifs qu’elles défendent ne modifieraient pas leur situation juridique. Par conséquent, pour permettre une protection juridictionnelle effective des associations désireuses de préserver leurs intérêts propres, il convient d’adapter la notion d’affectation directe à la nature particulière de leur mission de protection d’intérêts collectifs. Ainsi, pour déterminer si la condition tenant à l’existence d’un lien direct est remplie dans le cas d’une association, on pourrait appliquer un critère qui tiendrait au point de savoir si l’acte attaqué est directement à l’origine des effets constatés sur les intérêts collectifs que cette association défend.

208. En ce qui concerne la seconde condition, comme pour les particuliers, l’acte attaqué ne doit laisser aucun pouvoir d’appréciation au destinataire chargé de sa mise en œuvre, si cet intermédiaire existe.

209. L’affectation individuelle d’une association, quant à elle, pourrait s’apprécier par référence au point de savoir si les intérêts et activités principaux de cette association la caractérisent par rapport aux autres associations et à ses membres au regard de la mesure attaquée. Il importe peu à cet égard que l’association concernée ne soit pas la seule à protéger les intérêts collectifs en cause ; il suffit qu’elle puisse être identifiée au travers des intérêts collectifs en jeu dans une affaire donnée.

210. La jurisprudence Plaumann (117) exige que les requérants soient individualisés d’une manière analogue à celle du destinataire de l’acte. Les associations elles-mêmes ne constitueraient pas, au regard de l’intérêt collectif qui est au cœur de leur identité, une « cible », directe ou accessoire, du législateur ou du régulateur. L’acte qu’elles contestent serait nécessairement « [appliqué] en vertu d’une situation objective de droit ou de fait définie par [cet acte] » et il est peu probable qu’une association soit un jour, comme pourrait l’être par exemple un actionnaire individuel, individuellement concernée « en raison de critères propres aux membres de ce groupe » (118).

211. Par conséquent, pour avoir qualité pour agir en leur nom propre, les associations doivent pouvoir être individualisées en fonction de leurs intérêts individuels, qui sont en fait collectifs, et qui sont affectés par des situations déterminées objectivement. Par exemple, une association peut être individuellement concernée par des jalons relatifs à l’indépendance du pouvoir judiciaire en Pologne si elle existe pour défendre l’indépendance du pouvoir judiciaire en Pologne, mais pas si elle a pour principales activités la protection de l’environnement ou le bien-être des animaux.

212. Il me semble qu’une telle interprétation de l’affectation directe et individuelle serait sans incidence sur les traités, étant donné que la Cour n’a pas encore clarifié ces notions en ce qui concerne les associations agissant en leur nom propre. Le texte des traités laisse suffisamment de place à une telle interprétation.

213. C’est sur cette base que j’examinerai, dans la section suivante, si les requérantes doivent être considérées comme étant directement et individuellement concernées dans les circonstances de l’espèce.

VI. Conséquences

214. Les premier et troisième moyens du pourvoi sont fondés. Par conséquent, il y a lieu d’annuler le premier point du dispositif de l’ordonnance attaquée.

215. En vertu de l’article 61, premier alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, la Cour peut, après avoir annulé une décision du Tribunal, renvoyer l’affaire devant ce dernier pour qu’il statue, ou statuer elle-même définitivement sur le litige lorsque celui-ci est en état d’être jugé.

216. En l’espèce, j’estime que, si la Cour n’est pas en mesure, en l’état de la procédure, de statuer sur le bien-fondé des recours formés devant le Tribunal, elle dispose en revanche des éléments nécessaires pour statuer définitivement sur la recevabilité de ceux-ci (119).

A. Sur la qualité des organisations requérantes pour agir au nom de leurs membres

217. La question de savoir si une association a qualité pour introduire un recours en annulation devant les juridictions de l’Union au nom de ses membres dépend du point de savoir si l’ensemble ou certains de ses membres sont directement et individuellement concernés, de sorte qu’ils pourraient introduire le recours eux-mêmes.

218. En l’espèce, les griefs des requérantes se répartissent essentiellement dans deux catégories distinctes, selon qu’ils sont tirés de l’illégalité des jalons F2G et F3G, jugés contraires aux effets produits par les décisions de la Cour relatives à la chambre disciplinaire, ou qu’ils se rapportent au jalon F1G, jugé insuffisant pour rétablir l’indépendance du pouvoir judiciaire en Pologne. Dès lors, la qualité pour agir de ces associations doit être appréciée différemment pour chaque type de griefs.

219. En ce qui concerne la demande d’annulation des jalons F2G et F3G, j’ai conclu, en réponse au premier moyen du pourvoi, que les juges polonais affectés par les décisions de la chambre disciplinaire sont directement concernés par ces jalons. Il reste à apprécier si ces juges sont individuellement concernés.

220. Il est évident que les juges polonais qui ont fait l’objet de sanctions disciplinaires répondent aux critères de la jurisprudence Plaumann (120). Ils font partie du cercle fermé qui pouvait être identifié au moment de l’adoption des jalons F2G et F3G, qui, d’ailleurs, visaient ces juges (121).

221. Ce groupe de membres étant directement et individuellement concerné par les jalons F2G et F3G, les organisations qui les représentent sont également recevables à attaquer ces jalons en leur nom.

222. Il ressort des observations présentées en première instance que trois des quatre organisations (donc toutes sauf l’AEAJ (122)) comptent parmi leurs membres des juges polonais concernés par des décisions de la chambre disciplinaire. Toutefois, bien que l’AEAJ ne semble pas compter de tels membres, selon la jurisprudence, s’agissant d’un seul et même recours, il n’y a pas lieu d’examiner la qualité pour agir des autres parties requérantes (123).

223. En ce qui concerne le deuxième moyen du pourvoi, j’ai conclu que les juges polonais non concernés par une décision de la chambre disciplinaire ne sont pas directement affectés par les jalons F2G et F3G. Les organisations requérantes ne sont donc pas recevables à agir en leur nom, et il n’est pas nécessaire d’apprécier leur affectation individuelle ni de déterminer si la décision litigieuse constitue un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution.

224. En ce qui concerne le grief tiré de l’insuffisance du jalon F1G, j’ai conclu que l’insuffisance de ce jalon n’affecte pas directement l’ensemble des juges polonais et des juges des autres États membres et de l’EEE. Les organisations requérantes n’ont donc pas qualité pour agir en leur nom, et il n’est pas nécessaire d’apprécier leur affectation individuelle ni de déterminer si la décision litigieuse constitue un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution.

225. Je conclus que les organisations requérantes ont qualité pour agir au nom de leurs membres en ce qui concerne les jalons F2G et F3G, mais pas en ce qui concerne le jalon F1G.

B. Sur la qualité des organisations requérantes pour agir en leur nom propre

226. Il reste à déterminer si les organisations requérantes ont qualité pour introduire, en leur nom propre, un recours fondé sur l’insuffisance du jalon F1G.

227. Ainsi que je l’ai suggéré aux points 205 à 212 des présentes conclusions, l’affectation directe et individuelle d’une association agissant en son nom propre devrait être appréciée en tenant compte du point de savoir si l’acte attaqué est lié à l’identité de cette association, entendue comme l’intérêt collectif qu’elle défend.

228. Les organisations requérantes ont pour activité principale la défense de l’intérêt collectif pour ce qui concerne l’indépendance du pouvoir judiciaire et l’État de droit, y compris en Pologne (124).

229. Pour qu’il y ait affectation directe, l’acte attaqué doit être directement à l’origine des effets constatés sur les intérêts collectifs défendus par l’association et ne doit laisser aucun pouvoir d’appréciation au destinataire chargé de sa mise en œuvre.

230. En ce qui concerne la première condition, on observera que le jalon F1G vise au renforcement de l’indépendance et de l’impartialité des tribunaux polonais. Cela correspond précisément à l’intérêt collectif qui est au cœur de l’activité des requérantes. Ce jalon est donc directement à l’origine des effets constatés sur l’intérêt collectif des requérantes.

231. Pour ce qui est à présent de la seconde condition de l’affectation directe, j’ai conclu, en ce qui concerne les jalons F2G et F3G, que la faculté dont la Pologne dispose de décider de ne pas appliquer ces jalons n’est que théorique. Je ne vois pas pourquoi ces conclusions ne s’appliqueraient pas au jalon F1G.

232. En outre, je me demande si, pour déterminer s’il y a ou non affectation directe, il est pertinent de s’attacher au fait que les jalons du système judiciaire ont pour objectif premier de protéger les intérêts financiers de l’Union en exigeant qu’un pouvoir judiciaire indépendant suffisamment fonctionnel soit en place pour garantir la bonne utilisation des fonds octroyés au moyen de la FRR. En d’autres termes, est-il pertinent que ces jalons n’aient pas plus généralement pour objectif de rétablir l’indépendance de la justice en Pologne afin de garantir le respect de la valeur de l’État de droit et de l’article 19, paragraphe 1, TUE en Pologne ?

233. À mon avis, le fait que des jalons soient adoptés pour protéger les intérêts financiers de l’Union peut éclairer la décision à rendre sur le fond (125), mais il est sans incidence sur l’affectation directe des organisations requérantes qui, pour être établie, suppose simplement qu’un lien direct puisse être établi entre le contenu des jalons et leurs intérêts collectifs.

234. Quant à la condition d’affectation individuelle, celle-ci est également remplie par les organisations requérantes. Les intérêts principaux de ces organisations les caractérisent, au regard du jalon F1G, par rapport aux autres organisations, y compris celles qui ont pour principal intérêt la défense de l’État de droit en général, mais qui ne se s’intéressent pas spécifiquement au cas de la Pologne.

235. Je suis donc d’avis que les organisations requérantes peuvent se prévaloir de leur affectation directe et individuelle pour introduire un recours contre le jalon F1G au motif qu’il est insuffisant pour rétablir l’indépendance du pouvoir judiciaire en Pologne.

236. Compte tenu de ce qui précède, je propose à la Cour de conclure à la recevabilité des recours formés par les organisations requérantes et de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur le fond.

VII. Dépens

237. Étant donné que, selon mon analyse, l’affaire doit être renvoyée devant le Tribunal pour qu’il statue sur le fond, il y a lieu de réserver les dépens conformément à l’article 137 du règlement de procédure de la Cour, dont les dispositions sont applicables aux procédures de pourvoi en vertu de l’article 184, paragraphe 1, dudit règlement.

VIII. Conclusion

238. Compte tenu de ce qui précède, je suggère à la Cour :

– de conclure au bien-fondé des premier et troisième moyens du pourvoi ;

– d’annuler l’ordonnance du 4 juin 2024, Medel e.a./Conseil (T-530/22 à T-533/22, EU:T:2024:363) ;

– de conclure à la recevabilité des recours en annulation formés en l’espèce ;

– de renvoyer l’affaire devant le Tribunal pour qu’il statue sur le fond ;

– de réserver les dépens.

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1 Langue originale : l’anglais.

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2 Pour de plus amples informations, voir le site Internet de la Commission, consultable à l’adresse suivante : https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en.

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3 Pour de plus amples informations, voir le site Internet de la Commission, consultable à l’adresse suivante : https://reforms-investments.ec.europa.eu/recovery-and-resilience-facility-1_en.

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4 Pour un rappel du contexte institutionnel et juridique dans lequel ce programme s’insère, voir de Witte, B., « The European Union’s COVID-19 recovery plan : The legal engineering of an economic policy shift », Common Market Law Review, vol. 58, 2021, p. 635.

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5 Il est à noter que, compte tenu de la situation géopolitique actuelle, d’autres instruments de financement pourraient également être utilisés durant le cadre pluriannuel 2028-2034 à venir. Dans cette perspective, un accord a été conclu au sein du Conseil pour autoriser la levée d’un montant maximal de 150 milliards d’euros au titre de l’instrument « Agir pour la sécurité de l’Europe » (SAFE) sur les marchés des capitaux en vue de soutenir l’accroissement des investissements des États membres en matière de défense. Voir, à cet égard, https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/safe-security-action-europe_en.

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6 Voir article 24, paragraphe 1, et considérant 53 du règlement FRR.

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7 Il a été envisagé de verser jusqu’à 338 milliards d’euros sous forme de subvention et jusqu’à 385,8 milliards d’euros sous forme de prêt.

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8 Voir article 4, paragraphe 2, et considérant 30 du règlement FRR.

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9 Voir, par exemple, Rubio, E. e.a., « The tools for protecting the EU budget from breaches of the rule of law : the Conditionality Regulation in context », Parlement européen, Direction générale des politiques internes, département thématique des affaires budgétaires, avril 2023, p. 50 ; Zeitlin, J., Bokhorst, D., et Eihmanis, E., « National recovery and resilience plans », dans Fabbrini, F., et Petit, C. A., (éd.), Research Handbook on Post-Pandemic EU Economic Governance and NGEU Law, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, 2024, p. 144.

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10 Voir, à cet égard, considérants 51 et 52 du règlement FRR.

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11 Aux termes de l’article 2, point 4, du règlement FRR, on entend par jalons et cibles « les mesures des progrès accomplis dans la réalisation d’une réforme ou d’un investissement, les jalons étant des réalisations qualitatives et les cibles étant des réalisations quantitatives ».

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12 Voir, par exemple, Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil intitulée « La facilité pour la reprise et la résilience deux ans après son lancement – Un instrument unique au cœur de la transformation verte et numérique de l’UE », COM(2023) 99 final, 21 février 2023.

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13 Voir conclusions de l’avocat général Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire Hongrie/Parlement et Conseil (C-156/21, EU:C:2021:974, points 96 à 115), où il est question des mécanismes de conditionnalité financière en droit de l’Union. Voir, également, mes conclusions dans l’affaire Parlement/Commission (C-225/24, EU:C:2026:88, notamment points 5 à 29).

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14 Voir, par exemple, Viță, V., « Revisiting the Dominant Discourse on Conditionality in the EU : The Case of EU Spending Conditionality », Cambridge Yearbook of European Legal Studies, vol. 19, 2017, p. 116.

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15 Voir article 18 et considérant 39 du règlement FRR.

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16 Voir article 18, paragraphe 4, sous b), et considérant 32 du règlement FRR. Le Semestre européen fait partie du cadre de gouvernance économique de l’Union. Il s’agit d’un exercice annuel qui coordonne les politiques économiques et sociales de l’Union européenne, au cours duquel les États membres alignent leurs politiques budgétaires et économiques sur les objectifs et les règles convenus au niveau de l’Union.

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17 Voir article 18, paragraphe 4, sous i) et p), du règlement FRR.

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18 Voir article 19, paragraphe 3, considérant 41 et annexe V du règlement FRR.

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19 Voir article 19, paragraphe 1, du règlement FRR.

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20 Mise en italique par mes soins.

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21 Voir article 22, paragraphe 1, et considérant 54 du règlement FRR.

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22 Article 20, paragraphes 1 et 7, et considérant 45 du règlement FRR.

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23 Voir l’article 24, paragraphe 2, du règlement FRR.

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24 Voir l’article 24, paragraphe 4, du règlement FRR.

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25 Voir l’article 24, paragraphe 5, du règlement FRR.

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26 Cette suspension ne peut être levée que lorsque l’État membre concerné a pris les mesures nécessaires pour garantir que les jalons et cibles fixés dans la décision d’exécution du Conseil seront atteints de manière satisfaisante. Voir article 24, paragraphe 6, ainsi que considérants 52 et 53 du règlement FRR.

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27 On trouve, sur la page consacrée à la Pologne du site Internet de la Commission, consultable à l’adresse suivante : https://reforms-investments.ec.europa.eu/polands-recovery-and-resilience-plan_en, un lien vers le PRR de la Pologne daté de juin 2022. Selon un document de la Commission, le PRR de la Pologne prévoyait au total 49 réformes et 53 projets d’investissement, assortis de 283 jalons et cibles. Voir document de travail de la Commission intitulé « Analysis of the recovery and resilience plan of Poland accompanying the proposal for a Council implementing decision on the approval of the assessment of the recovery and resilience plan for Poland », SWD(2022) 161 final, 1^er juin 2022, p. 61.

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28 COM(2022) 268 final, 1^er juin 2022.

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29 Voir document 9728/22 du Conseil du 14 juin 2022. Cette décision a été ensuite modifiée par la décision d’exécution du Conseil du 8 décembre 2023, qui n’a pas modifié les jalons F1G, F2G et F3G. Voir document 15835/1/23 REV 1 du Conseil du 7 décembre 2023 et, pour l’annexe, document 15835/23 ADD 1 du Conseil du 24 novembre 2023. Il n’existe pas, semble-t-il, de versions finales accessibles au public des actes adoptés le 17 juin 2022 et le 8 décembre 2023.

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30 Voir article 4 de la décision litigieuse.

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31 Voir article 1^er de la décision litigieuse.

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32 Voir article 2 de la décision litigieuse. Le troisième paragraphe de cet article précise que le versement des tranches est subordonné à une décision de la Commission, selon laquelle la Pologne a atteint de manière satisfaisante les jalons et cibles définis pour la mise en œuvre du PRR.

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33 Voir article 3 de la décision litigieuse.

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34 Voir considérants 2, 9 et 19 de la décision litigieuse. En 2020, le Conseil avait en effet adressé une RPP à la Pologne dans le cadre du Semestre européen, pour l’inviter notamment à améliorer le climat des investissements, en particulier en préservant l’indépendance de la justice. Voir recommandation du Conseil, du 20 juillet 2020, concernant le programme national de réforme de la Pologne pour 2020 et portant avis du Conseil sur le programme de convergence de la Pologne pour 2020 (JO 2020, C 282, p. 135), point 4. Cette recommandation a été réitérée ultérieurement par le Conseil, notamment dans sa recommandation du 12 juillet 2022 (JO 2022, C 334, p. 171), point 5.

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35 Voir document 9728/22 ADD 1 du Conseil, du 13 juin 2022, section 1, composante F, p. 191. Il n’existe pas, semble-t-il, de version finale accessible au public de l’acte adopté le 17 juin 2022.

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36 Voir Commission, Positive preliminary assessment of the satisfactory fulfilment of milestones and targets related to the first payment request submitted by Poland on 15 December 2023, transmitted to the Economic and Financial Committee by the European Commission, p. 79 à 96.

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37 Cette loi est entrée en vigueur le 15 juillet 2022.

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38 Voir décision d’exécution de la Commission, du 5 avril 2024, relative à l’autorisation du versement de la première tranche du soutien non remboursable et de la première tranche du soutien sous forme de prêt en faveur de la Pologne, C(2024) 2369, considérants 27 et 28.

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39 Voir Commission, Positive preliminary assessment of the satisfactory fulfilment of milestones and targets related to the third payment request submitted by Poland on 27 December 2024, transmitted to the Economic and Financial Committee by the European Commission, 29 octobre 2025, p. 66 à 68. La Commission a indiqué que, d’après les données qui lui avaient été communiquées par la Pologne, sept procédures de réexamen avaient été engagées ; cinq de ces procédures avaient abouti à une décision, une procédure avait été clôturée et la dernière était encore en cours en raison de circonstances exceptionnelles dûment justifiées.

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40 Voir décision d’exécution de la Commission, du 19 novembre 2025, relative à l’autorisation du versement des quatrième et cinquième tranches du soutien non remboursable et des quatrième et cinquième tranches du soutien sous forme de prêt en faveur de la Pologne, C(2025) 7998 final, considérant 33.

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41 Ces recours tendaient à l’annulation de la décision litigieuse dans son intégralité au motif que les jalons relatifs au système judiciaire n’étaient pas détachables de cette décision, et reposaient sur les cinq moyens suivants : 1) méconnaissance de la jurisprudence de la Cour ainsi que violation de l’article 2 et de l’article 13, paragraphe 2, TUE et/ou incompétence ; 2) violation de l’article 2 et de l’article 19, paragraphe 1, TUE, interprétés conformément à l’article 47 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (ci-après la « Charte ») ; 3) inefficacité des contrôles en l’absence de protection juridictionnelle effective ; 4) erreur de droit/erreur manifeste d’appréciation dans l’application de l’article 19, paragraphe 3, du règlement FRR ; et 5) défaut de motivation.

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42 L’un des membres du conseil d’administration de Medel est également un juge polonais visé par une procédure disciplinaire.

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43 Elles ont renvoyé à cet égard aux arrêts du 19 novembre 2019, A. K. e.a. (Indépendance de la chambre disciplinaire de la Cour suprême) (C-585/18, C-624/18 et C-625/18, EU:C:2019:982), du 15 juillet 2021, Commission/Pologne (Régime disciplinaire des juges) (C-791/19, EU:C:2021:596), du 6 octobre 2021, W.Ż. (Chambre de contrôle extraordinaire et des affaires publiques de la Cour suprême – Nomination) (C-487/19, EU:C:2021:798), et du 5 juin 2023, Commission/Pologne (Indépendance et vie privée des juges) (C-204/21, EU:C:2023:442).

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44 T-530/22 à T-533/22, EU:T:2024:363.

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45 Le Tribunal a décidé de statuer selon une procédure accélérée par décision du 19 décembre 2022.

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46 Le Conseil avait soulevé une exception d’irrecevabilité ; toutefois, le Tribunal a décidé, par ordonnance du 31 mars 2023, de joindre au fond l’exception d’irrecevabilité opposée par le Conseil. Voir point 35 de l’ordonnance attaquée.

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47 Une référence a été faite, à cet égard, à l’ordonnance du 8 mai 2019, Carvalho e.a./Parlement et Conseil (T-330/18, EU:T:2019:324, point 51 et jurisprudence citée).

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48 À cet égard, le Tribunal a jugé aux points 54 à 57 de l’ordonnance attaquée que les requérantes pouvaient faire valoir leur qualité pour agir au titre de la deuxième situation nonobstant le fait que trois d’entre elles étaient des associations représentatives de juges au niveau international dont les membres étaient, en règle générale, des associations professionnelles nationales, y compris des associations polonaises de juges, et que la quatrième requérante était une fondation qui ne comptait aucun membre, mais qui agissait au nom de juges dont elle défendait les intérêts. Dès lors, le Tribunal a jugé qu’il y avait lieu d’examiner la qualité pour agir des juges membres d’associations qui, elles-mêmes, étaient membres des requérantes. Ces points de l’ordonnance attaquée n’ayant pas été remis en cause devant la Cour, je ne les examinerai pas plus avant.

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49 Voir ordonnance du président de la Cour du 4 février 2025, Medel e.a./Conseil (C-555/24 P, EU:C:2025:73).

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50 Voir, par exemple, arrêts du 22 juin 2006, Belgique et Forum 187/Commission (C-182/03 et C-217/03, EU:C:2006:416, point 56), du 13 mars 2018, European Union Copper Task Force/Commission (C-384/16 P, EU:C:2018:176, points 87 et 88), et du 20 juin 2024, Euranimi/Commission (C-252/23 P, EU:C:2024:538, point 31) ; conclusions de l’avocat général Léger dans les affaires jointes Belgique et Forum 187/Commission (C-182/03 et C-217/03, EU:C:2006:89, point 153).

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51 Les requérantes invoquent tantôt l’insuffisance du seul jalon F1G tantôt celle des trois jalons pris ensemble. Au fond, ce grief est tiré du fait que les jalons relatifs au système judiciaire ne suffisent pas à rétablir de manière adéquate l’indépendance de la justice en Pologne. Par souci de simplification, je considèrerai que ce grief se rapporte au jalon F1G.

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52 Voir point 62 de l’ordonnance attaquée.

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53 Voir, pour un exemple récent, arrêt du 10 février 2026, WhatsApp Ireland/Comité européen de la protection des données (C-97/23 P, EU:C:2026:81, point 94 et jurisprudence citée).

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54 Voir, par exemple, arrêts du 12 juillet 2022, Nord Stream 2/Parlement et Conseil (C-348/20 P, ci-après l’« arrêt Nord Stream 2 », EU:C:2022:548, point 105), et du 10 février 2026, WhatsApp Ireland/Comité européen de la protection des données (C-97/23 P, EU:C:2026:81, point 98).

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55 Le Tribunal renvoie ici aux points 63 et 75 de l’arrêt Nord Stream 2.

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56 Arrêt du 10 février 2026, WhatsApp Ireland/Comité européen de la protection des données (C-97/23 P, EU:C:2026:81, point 97).

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57 Point 86 de l’ordonnance attaquée.

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58 Voir point 87 de l’ordonnance attaquée.

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59 Point 89 de l’ordonnance attaquée.

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60 Voir note en bas de page 43 des présentes conclusions.

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61 Il est probable que le Tribunal n’ait pas jugé nécessaire d’apprécier la seconde condition de l’affectation directe parce qu’il a constaté que la première condition n’était pas remplie. Néanmoins, plusieurs remarques relatives à la nature du financement de la FRR suggèrent que le Tribunal était d’avis que la Pologne n’était pas tenue d’introduire une procédure de réexamen. Voir, à cet égard, point 72 de l’ordonnance attaquée, où le Tribunal a expliqué que les jalons se cantonnent au processus de libération des fonds, et point 74 de cette ordonnance, où il a constaté que les jalons ont le caractère d’une conditionnalité budgétaire, ce qui implique que la Pologne n’est liée par ces jalons que si elle souhaite obtenir un financement au titre de la FRR.

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62 Arrêt Nord Stream 2 (point 95).

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63 Voir, par exemple, arrêt du 10 février 2026, WhatsApp Ireland/Comité européen de la protection des données (C-97/23 P, EU:C:2026:81, point 101).

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64 Le Conseil et la Commission font valoir à cet égard que, dans les faits, tous les États membres n’ont pas présenté de demandes de paiement au titre de la FRR. D’autres facteurs pourraient toutefois expliquer cet état de fait. Il est ainsi possible que des États n’aient pas atteint certains jalons ou qu’ils aient obtenu de meilleures conditions sur le marché, ce qui arrive notamment lorsqu’il est question de prêts, plutôt que de subventions, au titre de la FRR.

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65 Pour d’éventuelles comparaisons entre la conditionnalité budgétaire dans l’Union et les instruments employés dans d’autres systèmes fédéraux, notamment dans les États-Unis d’Amérique et au Canada, voir, par exemple, Viță, V., « The Rise of Spending Conditionality in the EU : What Can EU Learn from the U.S. Conditional Spending Doctrine and Policies ? », EUI Department of Law Research Paper n° 2017/16 ; Baraggia, A., La Condizionalità come Strumento di Governo negli Stati Compositi : Una Comparazione tra Stati Uniti, Canada e Unione Europea, G. Giappichelli Editore, Turin, 2023.

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66 Voir, par exemple, arrêts du 5 mai 1998, Compagnie Continentale (France)/Commission (C-391/96 P, EU:C:1998:194, point 42), du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission (C-445/07 P et C-455/07 P, EU:C:2009:529, point 46), et Nord Stream 2, point 44 (mise en italiques par mes soins).

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67 Voir arrêt du 23 novembre 1971 (62/70, EU:C:1971:108, points 6 à 8).

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68 Voir arrêt du 17 janvier 1985 (11/82, EU:C:1985:18, points 7 à 10).

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69 Pour un autre exemple, voir arrêt du 5 mai 1998, Dreyfus/Commission (C-386/96 P, EU:C:1998:193, points 44 à 54).

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70 Voir, par exemple, arrêts du 10 septembre 2009, Commission/Ente per le Ville Vesuviane et Ente per le Ville Vesuviane/Commission (C-445/07 P et C-455/07 P, EU:C:2009:529, points 58 à 60), et du 4 décembre 2019, PGNiG Supply & Trading/Commission (C-117/18 P, EU:C:2019:1042, point 50).

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71 Ainsi que cela a été relevé par la doctrine, des incertitudes subsistent quant au point de savoir à qui attribuer l’élaboration des PRR. Voir, par exemple, Dawson, M., « Europe’s expanding coordination space », European Law Open, vol. 3, 2024, p. 746, notamment p. 759 ; Dermine, P., « The planning method : An inquiry into the constitutional ramifications of a new EU governance technique », Common Market Law Review, vol. 61, 2024, p. 959, notamment p. 978 à 982.

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72 On peut également établir à cet égard un parallèle avec la jurisprudence relative aux procédures complexes, telle qu’elle est illustrée notamment par l’arrêt du 18 juin 2024, Commission/CRU (C-551/22 P, EU:C:2024:520, points 83 à 88 notamment), ou par mes conclusions dans cette affaire (C-551/22 P, EU:C:2023:846, points 33 à 71 notamment), même si celle-ci portait sur la notion d’acte attaquable et non sur l’affectation directe. Dans cet arrêt, la Cour a considéré que, dans le cadre du mécanisme de résolution unique de l’union bancaire, l’approbation par la Commission de la décision de résolution du Conseil de résolution unique (CRU) reflétait son accord sur le contenu et la forme de cette décision, de sorte que c’était par la décision d’approbation de la Commission, et non par celle du CRU, que la mesure de résolution avait été définitivement fixée et que cette mesure avait déployé des effets juridiques obligatoires.

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73 Voir conclusions de l’avocat général Dutheillet de Lamothe dans l’affaire Bock/Commission (62/70, EU:C:1971:95, notamment p. 916).

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74 Voir point 82 de l’ordonnance attaquée.

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75 Voir, par exemple, arrêt du 21 octobre 2021, Lípidos Santiga/Commission (C-402/20 P, EU:C:2021:872, point 45).

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76 Voir, à cet égard, points 63 et 64 de la requête déposée en première instance par Medel. Dans la partie de cette requête consacrée à l’exposé des moyens, notamment aux points 169 et 190 de celle-ci, les requérantes avaient relevé un certain nombre de défaillances, sans préciser toutefois quelles étaient concrètement les exigences que le jalon F1G aurait dû imposer à la Pologne.

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77 Cour EDH, 9 avril 2024, Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse (CE:ECHR:2024:0409JUD005360020, ci-après l’« arrêt KlimaSeniorinnen »).

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78 S’agissant de la première situation, la Cour a estimé pour la première fois dans l’arrêt du 4 octobre 1983, Fediol/Commission (191/82, EU:C:1983:259, points 28 et 29), qu’une association – en l’occurrence, une organisation professionnelle –, avait qualité pour agir sur le fondement des droits procéduraux qui lui étaient conférés par le droit dérivé de l’Union ; voir également, par exemple, ordonnance du 8 décembre 2006, Polyelectrolyte Producers Group/Commission et Conseil (C-368/05 P, EU:C:2006:771, point 58). En ce qui concerne la deuxième situation, la Cour a plusieurs fois jugé qu’une association est recevable à agir dès lors que ses membres auraient eu qualité pour agir. Voir, par exemple, arrêt du 22 décembre 2008, British Aggregates/Commission (C-487/06 P, EU:C:2008:757, point 39), et du 21 septembre 2023, China Chamber of Commerce for Import and Export of Machinery and Electronic Products e.a./Commission (C-478/21 P, EU:C:2023:685, points 80 à 86). S’agissant de la troisième situation, la Cour a reconnu pour la première fois la qualité pour agir d’une association affectée dans sa position de négociatrice dans son arrêt du 2 février 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commission (67/85, 68/85 et 70/85, EU:C:1988:38, points 21 à 24) ; voir, par ailleurs, arrêt du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission (C-313/90, EU:C:1993:111, points 29 et 30).

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79 Les constatations faites par le Tribunal à propos de ces trois types de situations varient, celui-ci affirmant, par exemple, que les recours en annulation formés par des associations sont recevables dans, « au moins, trois types de situation » [voir, par exemple, ordonnance du 30 septembre 1997, Federolio/Commission (T-122/96, EU:T:1997:142, point 60)], ou dans « trois situations bien définies » [voir, par exemple, arrêt du 15 septembre 2016, Molinos Río de la Plata e.a./Conseil (T-112/14 à T-116/14 et T-119/14, EU:T:2016:509, point 33)]. Voir, sur ce point, Bruno, W., Strategic Litigation before the CJEU : A Procedural Law Approach, Thèse de doctorat, Université du Luxembourg, 2026, p. 334.

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80 Voir, par exemple, arrêts du 25 juillet 2002, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C-50/00 P, ci-après l’« arrêt UPA », EU:C:2002:462, point 8), et du 25 mars 2021, Carvalho e.a./Parlement et Conseil (C-565/19 P, ci-après l’« arrêt Carvalho », EU:C:2021:252, point 85).

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81 Aux points 42 à 45 de l’ordonnance attaquée, le Tribunal a conclu que la première situation n’était pas pertinente en l’espèce.

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82 Voir arrêts du 2 février 1988, Kwekerij van der Kooy e.a./Commission (67/85, 68/85 et 70/85, EU:C:1988:38, points 21 à 24), et du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission (C-313/90, EU:C:1993:111, points 29 et 30).

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83 Voir, par exemple, arrêts du 23 mai 2000, Comité d’entreprise de la Société française de production e.a./Commission (C-106/98 P, EU:C:2000:277, point 45), du 9 juillet 2009, 3F/Commission (C-319/07 P, EU:C:2009:435, points 87 et 92), et du 26 septembre 2024, ATPN/Commission (C-340/23 P, EU:C:2024:806, point 40), dans lesquels la Cour a relevé que les deux cas où elle avait reconnu la qualité de négociatrice d’une association concernaient des situations particulières dans lesquelles la requérante occupait une position de négociatrice clairement circonscrite et intimement liée à l’objet même des décisions en cause, si bien qu’elle se trouvait dans une situation de fait qui la caractérisait par rapport à toute autre personne.

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84 Lors de l’audience, la Commission a également exprimé le point de vue selon lequel les effets produits sur une position de négociation ne constituaient qu’une illustration de la troisième situation, de sorte que celle-ci pourrait trouver à s’étendre et qu’il pourrait y avoir d’autres exemples.

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85 Ce principe a été consacré dès l’arrêt du 23 avril 1986, Les Verts/Parlement (294/83, EU:C:1986:166, point 23) ; voir également, pour un exemple plus récent, arrêt du 14 juillet 2022, Italie et Comune di Milano/Conseil (Siège de l’Agence européenne des médicaments) (C-59/18 et C-182/18, EU:C:2022:567, point 59).

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86 Voir arrêts UPA (points 40 à 42) et du 1^er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, points 30 à 32).

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87 Voir, à cet égard, arrêt UPA (point 44). Voir également, par exemple, arrêts du 1^er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, point 36), et Carvalho (points 69 et 78).

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88 Selon les statistiques de la Cour, en 2022, lorsque la présente affaire a été engagée devant le Tribunal, les juridictions polonaises ont saisi la Cour de 39 renvois préjudiciels. En 2023, ce chiffre est passé à 48 et s’est maintenu à 47 en 2024. Voir Statistiques judiciaires de la Cour de justice 2022, p. 5 ; Statistiques judiciaires de la Cour de justice 2023, p. 11 ; et Statistiques judiciaires de la Cour de justice 2024, p. 10, disponibles à l’adresse suivante : https://curia.europa.eu/site/jcms/d2_5146/fr/cour-de-justice.

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89 En cas de violation grave et persistante du principe de l’indépendance du pouvoir judiciaire, il serait possible d’engager la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, TUE, procédure close à l’égard de la Pologne le 29 mai 2024, lorsque la Commission a retiré sa proposition motivée.

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90 Voir, par exemple, arrêts du 17 juillet 2008, Athinaïki Techniki/Commission (C-521/06 P, EU:C:2008:422, point 45), du 22 juin 2021, Venezuela/Conseil (Affectation d’un État tiers) (C-872/19 P, EU:C:2021:507, points 48 à 50), et du 4 octobre 2024, Commission et Conseil/Front Polisario (C-778/21 P et C-798/21 P, EU:C:2024:833, point 117).

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91 Comme l’a très éloquemment fait valoir l’avocat général Bobek dans ses conclusions dans l’affaire CSUE/KF (C-14/19 P, EU:C:2020:220, point 69) : « Pour l’exprimer simplement, l’article 47 de la Charte ne permet pas à la Cour de procéder à une réécriture des traités, mais il lui demande d’interpréter les dispositions existantes de manière qu’elles puissent pleinement assurer une protection juridictionnelle à quiconque est affecté par un acte d’une institution ou d’un organe de l’Union. » Voir également mes conclusions dans les affaires jointes KS e.a./Conseil e.a. (C-29/22 P et C-44/22 P, EU:C:2023:901, point 100).

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92 Voir, à cet égard, Conseil consultatif de juges européens (CCJE), avis n^o 23 sur le rôle joué par les associations de juges en matière de défense de l’indépendance de la justice, 6 novembre 2020.

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93 Voir, par exemple, Bojarski, L., « Civil Society Organizations for and with the Courts and Judges – Struggle for the Rule of Law and Judicial Independence : The Case of Poland 1976-2020 », German Law Journal, vol. 22, 2021, p. 1344 ; Grabowska-Moroz, B., et Śniadach, O., « The Role of Civil Society in Protecting Judicial Independence in Times of Rule of Law Backsliding in Poland », Utrecht Law Review, vol. 17, 2021, p. 56.

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94 Voir, à cet égard, arrêt du 8 mai 2024, Asociația « Forumul Judecătorilor din România » (Associations de magistrats) (C-53/23, EU:C:2024:388, notamment points 43, 44, 60 et 64).

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95 Il me faut toutefois observer que, si de telles associations sont empêchées de porter certains types d’affaires tant devant les juridictions nationales que devant les juridictions de l’Union, il pourrait en résulter une violation de leur droit à une protection juridictionnelle effective.

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96 Mise en italique par mes soins.

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97 Le Parlement a en effet introduit un recours en annulation contre un acte de la Commission relevant d’un cadre financier différent, qui constatait toutefois que les conditions de versement des fonds étaient remplies. Voir mes conclusions dans l’affaire Parlement/Commission (C-225/24, EU:C:2026:88), actuellement pendante devant la Cour.

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98 Je relève que, en l’espèce, aucun État membre n’est intervenu au soutien des requérantes.

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99 Voir, à cet égard, Cour EDH, 30 janvier 2025, Cannavacciuolo et autres c. Italie (CE:ECHR:2025:0130JUD005156714, § 220 à 222) (où il a été jugé que les associations concernées n’avaient pas qualité pour agir dans une affaire liée à un phénomène de pollution causé par un déversement illégal de déchets, puisque l’arrêt KlimaSeniorinnen était limité au changement climatique et qu’il n’y avait aucune raison particulière de leur reconnaître cette qualité en l’espèce).

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100 Voir, à cet égard, arrêt du 15 juillet 2025, BCE et Commission/Corneli (C-777/22 P et C-789/22 P, EU:C:2025:580, point 73) (où il a été jugé que la jurisprudence de la Cour EDH relative aux critères à respecter pour pouvoir se prévaloir de la qualité de victime au sens de l’article 34 de la CEDH était « dépourvue de pertinence » en vue d’apprécier si, en l’espèce, la requérante était directement concernée par les décisions litigieuses).

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101 Sur la différence entre protection des droits subjectifs et ordre juridique objectif, notamment en droit administratif allemand, voir Hohnerlein, J., « Who is afraid of actio popularis ? : On Separating Rights and Remedies in the ECtHR’s Climate Judgment », Verfassungsblog, 26 avril 2024.

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102 Voir, par exemple, Letsas, G., « The European Court’s Legitimacy After KlimaSeniorinnen », European Convention on Human Rights Law Review, vol. 5, 2024, p. 444, notamment p. 448 à 453 ; Rocha, A., et Fragoso Martins, P., « Standing for the environment ? Locus standi of associations before the ECtHR and the CJEU », European Human Rights Law Review, vol. 5, 2025, p. 591, notamment p. 593 et 594. Voir également Eckes, C., « Strategic Climate Litigation before National Courts : Can European Union Law Be Used As A Shield ? », German Law Journal, vol. 25, 2024, p. 1022.

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103 Voir arrêt KlimaSeniorinnen (§ 486 à 488).

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104 Ce faisant, la Cour EDH a laissé entendre qu’elle ne considérait pas que les tribunaux étaient incompétents pour se prononcer sur le caractère (in)adéquat d’une législation climatique. Elle s’est bornée à redéfinir les modalités de sa saisine en la matière. Cet arrêt n’a toutefois pas permis de trancher la question de savoir dans quelle mesure les juges peuvent légitimement participer à l’élaboration de la législation climatique, bien au contraire : il a suscité davantage de questions à cet égard. Voir, par exemple, Kingston, S., « A Story Part Told : The Role of Courts in Climate Governance », Yearbook of International Environmental Law, vol. 35, 2025, p. 1.

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105 Voir conclusions de l’avocat général Jacobs dans l’affaire Unión de Pequeños Agricultores/Conseil (C-50/00 P, EU:C:2002:197, point 59).

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106 Voir arrêt UPA (notamment points 45 et 46).

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107 Voir arrêt Carvalho (point 91).

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108 Il est possible de prétendre que certaines associations défendent des intérêts généraux, c’est-à-dire des intérêts communs à l’ensemble de la population. Toutefois, j’hésiterais à qualifier quelque intérêt que ce soit de général, puisqu’il arrive que des intérêts habituellement perçus comme généraux, tels que ceux qui se rapportent à l’écologie ou à la lutte contre le changement climatique, ne soient pas partagés par tous, notamment par les entreprises dont les possibilités commerciales pourraient être limitées par de tels objectifs. Je préfère donc parler d’intérêts collectifs, peu important à cet égard le nombre de personnes qui les partagent.

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109 Dans l’arrêt KlimaSeniorinnen, la Cour EDH a défini les facteurs à partir desquels il conviendra de déterminer si une association a qualité pour agir dans le domaine en question ; ainsi, l’association doit : 1) avoir été légalement constituée dans le pays concerné ou avoir la qualité pour agir dans ce pays ; 2) être en mesure de démontrer qu’elle poursuit un but spécifique dans la défense des droits fondamentaux de ses adhérents ou d’autres individus touchés dans le pays concerné, en se limitant ou non à l’action collective pour la protection de ces droits contre les menaces liées au changement climatique ; et 3) être en mesure de démontrer qu’elle peut être considérée comme véritablement représentative et habilitée à agir pour le compte d’adhérents ou d’autres individus touchés dans le pays concerné, tels que protégés par la CEDH, qui se trouvent exposés à des menaces ou conséquences néfastes spécifiques liées au changement climatique. Voir arrêt KlimaSeniorinnen (§ 502). Pour une application de ces critères, voir Cour EDH, 28 octobre 2025, Greenpeace Nordic et autres c. Norvège (CE:ECHR:2025:1028JUD003406821, § 308 à 312).

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110 Voir, par exemple, arrêts du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil (16/62 et 17/62, EU:C:1962:47, p. 919), du 14 décembre 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e.a./Conseil (19/62 à 22/62, EU:C:1962:48, p. 960), du 18 mars 1975, Union syndicale-Service public européen e.a./Conseil (72/74, EU:C:1975:43, point 17), et du 2 avril 1998, Greenpeace Council e.a./Commission (C-321/95 P, EU:C:1998:153, point 14).

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111 Arrêts du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil (16/62 et 17/62, EU:C:1962:47, p. 919), et du 14 décembre 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e.a./Conseil (19/62 à 22/62, EU:C:1962:48, p. 960).

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112 Arrêts du 14 décembre 1962, Confédération nationale des producteurs de fruits et légumes e.a./Conseil (16/62 et 17/62, EU:C:1962:47, p. 919), et du 14 décembre 1962, Fédération nationale de la boucherie en gros et du commerce en gros des viandes e.a./Conseil (19/62 à 22/62, EU:C:1962:48, p. 960).

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113 Conclusions de l’avocat général Emiliou dans l’affaire Nicoventures Trading e.a./Commission (C-731/23 P, EU:C:2025:435, point 120).

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114 Voir point 51 de l’ordonnance attaquée.

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115 Ainsi, dans l’affaire Jégo-Quéré, la Cour a considéré que l’interprétation de l’affectation individuelle retenue par le Tribunal aboutirait à dénaturer la condition de l’atteinte individuelle telle que prévue à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE (alors article 230 CE). Voir arrêt du 1^er avril 2004, Commission/Jégo-Quéré (C-263/02 P, EU:C:2004:210, point 38).

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116 Conclusions de l’avocat général Cosmas dans l’affaire Greenpeace Council e.a./Commission (C-321/95 P, EU:C:1997:421, point 118).

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117 Comme l’a itérativement souligné la Cour, il est de jurisprudence constante que les sujets autres que les destinataires d’une décision ne peuvent prétendre être concernés individuellement, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, que si l’acte dont l’annulation est demandée les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle d’un destinataire. Voir arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17, p. 223), plusieurs fois confirmé depuis, et en dernier lieu dans l’arrêt du 18 décembre 2025, Nicoventures Trading e.a./Commission (C-731/23 P, EU:C:2025:982, point 57).

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118 Voir, à cet égard, arrêt du 15 juillet 2025, BCE et Commission/Corneli (C-777/22 P et C-789/22 P, EU:C:2025:580, points 75 et 76).

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119 Dans le cadre de la procédure devant le Tribunal, la question de la recevabilité des recours a donné lieu à un échange d’écritures entre les parties, dont l’exception d’irrecevabilité du Conseil, la réponse des requérantes à cette exception, les questions écrites posées aux requérantes par le Tribunal le 16 juin 2023, les mémoires en intervention de la Pologne, de la Hongrie et de la Commission, ainsi que les réponses des requérantes à ces mémoires.

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120 Voir note en bas de page 117 des présentes conclusions.

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121 Voir, à cet égard, arrêt du 18 décembre 2025, Nicoventures Trading e.a./Commission (C-731/23 P, EU:C:2025:982, points 59 et 60).

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122 Voir, en particulier, points 44 à 48 et 53 de la requête déposée en première instance par l’AEAJ, ainsi que les réponses des requérantes aux questions 3 et 4 du Tribunal déposées le 16 janvier 2023.

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123 Voir, par exemple, arrêts du 24 mars 1993, CIRFS e.a./Commission (C-313/90, EU:C:1993:111, point 31), et du 9 juin 2011, Comitato « Venezia vuole vivere » e.a./Commission (C-71/09 P, C-73/09 P et C-76/09 P, EU:C:2011:368, points 36 et 37) ; voir également arrêt du 7 mai 2009, NVV e.a./Commission (T-151/05, EU:T:2009:144, points 45 à 48).

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124 Voir points 39 à 42, 190 et 195 des présentes conclusions.

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125 La Cour a confirmé que, conformément au principe d’attribution des compétences, on ne saurait imposer de mécanisme de conditionnalité lié au respect de l’État de droit que s’il se rapporte de manière suffisamment directe à la protection des intérêts financiers de l’Union. Voir arrêts du 16 février 2022, Hongrie/Parlement et Conseil (C-156/21, EU:C:2022:97, points 144 et 145), et du 16 février 2022, Pologne/Parlement et Conseil (C-157/21, EU:C:2022:98, points 162 et 163).