1

Par sa requête, la Commission européenne demande à la Cour de constater que, en adoptant

la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 TFUE et de l’article 5, paragraphe 1, de la directive (UE) 2015/1535 du Parlement européen et du Conseil, du 9 septembre 2015, prévoyant une procédure d’information dans le domaine des réglementations techniques et des règles relatives aux services de la société de l’information (JO 2015, L 241, p. 1).

2

Aux termes de l’article 49 TFUE :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s’étend également aux restrictions à la création d’agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d’un État membre établis sur le territoire d’un État membre.

La liberté d’établissement comporte l’accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises, et notamment de sociétés au sens de l’article 54, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux. »

3

L’article 1er, paragraphe 1, de la directive 2015/1535 dispose :

« Au sens de la présente directive, on entend par :

[…]

[…]

4

L’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, de cette directive prévoit :

« Sous réserve de l’article 7, les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout projet de règle technique, sauf s’il s’agit d’une simple transposition intégrale d’une norme internationale ou européenne, auquel cas une simple information quant à la norme concernée suffit ; ils adressent également à la Commission une notification concernant les raisons pour lesquelles l’établissement d’une telle règle technique est nécessaire, à moins que ces raisons ne ressortent déjà du projet. »

5

Aux termes de l’article 27/A de la loi sur l’exploitation minière :

« (1) Dans le cadre de ses compétences en matière de gestion des ressources minérales, l’autorité de surveillance des mines [(Hongrie)] suit de près les processus économiques liés à la recherche, à l’extraction, au commerce et à l’utilisation au niveau de l’économie nationale des matières premières minérales. L’autorité de surveillance des mines vérifie dans ce cadre s’il existe une situation justifiant une mesure de surveillance du marché.

(2) Si la valeur mensuelle de l’indice des prix de l’industrie des matériaux de base destinés à la construction publié par le [Központi Statisztikai Hivatal (Bureau central des statistiques, Hongrie)] […] affiche une augmentation des prix de l’industrie des matériaux de construction de 5 % au minimum par rapport à la même période durant l’année précédente – à au moins deux reprises sur une période de douze mois –, le [président de l’autorité de surveillance des mines] peut décréter l’existence d’une situation justifiant une mesure de surveillance du marché.

[…]

(4) Le décret visé au paragraphe 2 doit préciser la durée de la situation justifiant une mesure de surveillance du marché, qui ne peut excéder une année.

[…] »

6

L’article 27/B de la loi sur l’exploitation minière prévoit :

« (1) Le [président de l’autorité de surveillance des mines] spécifie par décret, pour les sites miniers établis aux fins de l’exploitation de matières premières et de matériaux de base destinés à la construction et disposant d’au moins 5000000 m3 de ressources minérales extractibles,

pour la durée de la situation justifiant une mesure de surveillance du marché.

[…]

(5) En cas de non-respect des exigences énumérées au paragraphe 1, sous b) et c), définies dans le décret visé au paragraphe 1, l’autorité de surveillance des mines retire à l’exploitant minier son titre minier. »

7

L’article 27/C de cette loi dispose :

« (1) En cas de situation justifiant une mesure de surveillance du marché, l’entreprise au sens des paragraphes 2 et 3 est redevable de la redevance minière supplémentaire au sens du présent article.

(2) Est redevable d’une redevance minière supplémentaire l’entreprise qui

[…]

(5) Le redevable du paiement au sens du paragraphe 2 est tenu de payer une redevance minière supplémentaire en cas de vente de produits servant de matériaux de base pour la construction, extraits ou transformés par lui, si le prix de vente par tonne figurant sur la pièce comptable, hors taxe sur la valeur ajoutée [(TVA)], excède le prix unitaire de référence par tonne fixé dans le décret du [président de l’autorité de surveillance des mines]. Le montant de la redevance minière supplémentaire équivaut à 90 % du produit de la multiplication de la quantité vendue par la différence entre le prix de vente par tonne et le prix unitaire de référence par tonne. Le prix de vente figurant sur la pièce comptable ne peut pas inclure le coût du service et le prix de vente ne peut pas être minoré du coût du service.

[…] »

8

Les décrets nos 404/2021 et 405/2021 avaient initialement été adoptés avec effet au 9 juillet 2021 et pour la seule durée de la pandémie de COVID-19. Toutefois, les effets de ces décrets ont été prolongés, à plusieurs reprises, en raison de la guerre en Ukraine, de sorte qu’ils étaient toujours en vigueur à la date de l’introduction du présent recours en manquement.

9

L’article 1er du décret no 404/2021 dispose :

« (1) Par dérogation à [l’a Magyarország gazdasági stabilitásáról szóló 2011. évi CXCIV. törvény (loi no CXCIV de 2011 relative à la stabilité économique de la Hongrie)], est redevable d’une redevance minière supplémentaire l’entreprise qui

et dont

(2) Le redevable du paiement au sens du paragraphe 1, qui extrait, transforme ou produit, en tant que matériaux de base pour la construction,

[…]

– hors TVA – est tenu de payer 90 % de la différence entre son chiffre d’affaires effectif et le chiffre d’affaires établi sur la base de la quantité vendue et du prix fixé au présent paragraphe, en tant que redevance minière supplémentaire.

[…]

(3) Lors de la vente des produits visés au paragraphe 2, si le vendeur n’est pas redevable de la redevance minière supplémentaire, il doit tendre vers une marge bénéficiaire raisonnable, en tenant compte des valeurs indiquées aux paragraphes 2 et 2a.

(4) Si un vendeur qui n’est pas redevable de la redevance minière supplémentaire applique une politique des prix visant à obtenir un bénéfice déraisonnable, contraire aux dispositions du paragraphe 3, le Nemzeti Adó- és Vámhivatal Kiemelt Adó- és Vámigazgatóság [(administration nationale des impôts et des douanes, Hongrie)] peut engager une procédure fiscale administrative.

[…]

(7) Aux fins du présent décret, il faut comprendre par activité principale au sens du paragraphe 1 l’activité que l’entreprise a exercée en tant qu’activité principale à un moment quelconque durant l’année 2019. »

10

L’article 1er, paragraphes 1 à 3a, du décret no 405/2021 dispose :

« (1) Compte tenu de la situation exceptionnelle causée par la pandémie de COVID-19, l’autorité de surveillance des mines adopte, pour les sites miniers établis aux fins de l’exploitation de matières premières et de matériaux de base destinés à la construction, une décision obligeant l’exploitant minier

[…]

(2) L’exploitant minier qui procède à l’extraction opérationnelle de matières premières et de matériaux de base destinés à la construction peut réduire le volume d’extraction avec l’autorisation de l’autorité de surveillance des mines. L’exploitant minier peut présenter sa demande de réduction du volume d’extraction au plus tard le vingtième jour du mois suivant le dernier jour du délai d’extraction d’un an fixé au paragraphe 1.

(2a) La réduction du volume d’extraction peut être autorisée si :

(3) En l’absence de démarrage de l’extraction conformément au paragraphe 1, à l’exception des cas prévus au paragraphe 3a, l’autorité de surveillance des mines retire à l’exploitant minier son titre minier et désigne comme nouveau détenteur du titre minier sur le site minier en question la Magyar Nemzeti Vagyonkezelő Zrt. [(société nationale hongroise de gestion des actifs)], afin qu’elle exerce le droit de propriété au nom de l’État hongrois.

(3a) L’autorité de surveillance des mines ne retire pas son titre minier à l’exploitant minier si ce dernier prouve l’existence d’un motif excluant l’application de cette règle, conformément au paragraphe 2a. »

11

Le 6 avril 2022, la Commission a adressé à la Hongrie une lettre de mise en demeure, par laquelle elle mettait en cause la compatibilité des décrets nos 404/2021 et 405/2021 ainsi que de la loi no CXXXVI de 2021, ayant inséré les articles 27/A, 27/B et 27/C dans la loi sur l’exploitation minière, avec, notamment, l’article 49 TFUE et l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.

12

Selon cette institution, le décret no 404/2021 avait, d’une part, fixé des prix officiels inférieurs aux prix du marché pour certains matériaux de base destinés à la construction, tels que le sable, le gravier et le ciment, et, d’autre part, imposé aux plus grandes entreprises extrayant ou fabriquant ces matériaux, qui étaient presque toutes détenues par des sociétés implantées dans d’autres États membres, le paiement d’une redevance, dite « redevance minière supplémentaire », dont le montant correspondait à 90 % de la différence entre le prix de référence fixé par ce décret et le prix de vente effectif de ces matériaux de base. Simultanément, selon la Commission, les entreprises auxquelles s’appliquaient lesdits décrets auraient été tenues, en vertu du décret no 405/2021, de maintenir un volume d’extraction minimal fixé par le gouvernement afin de ne pas perdre leur autorisation d’exploitation minière. La loi no CXXXVI de 2021 aurait, quant à elle, habilité le président de l’autorité de surveillance des mines à prendre des mesures similaires.

13

Dans sa réponse du 13 juin 2022, la Hongrie a contesté les infractions mentionnées dans la lettre de mise en demeure. En particulier, cet État membre soutenait que la redevance minière supplémentaire était un impôt, que les dispositions litigieuses étaient justifiées par des raisons impérieuses d’intérêt général et qu’elles ne restreignaient la liberté d’établissement que de manière proportionnée.

14

Le 26 janvier 2023, la Commission a adressé un avis motivé à la Hongrie, dans lequel elle maintenait, en substance, les arguments exposés dans sa lettre de mise en demeure. Cette institution a invité cet État membre à prendre les mesures nécessaires pour se conformer à cet avis dans un délai de deux mois à compter de la réception de celui-ci.

15

Par une lettre du 30 mars 2023, la Hongrie a répondu à l’avis motivé, en réitérant que les manquements reprochés n’étaient pas fondés.

16

N’étant pas convaincue par cette réponse, la Commission a introduit, le 23 février 2024, le présent recours en manquement.

17

À l’appui de son recours, la Commission invoque deux griefs tirés, respectivement, d’une violation de l’article 49 TFUE et d’une violation de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.

18

S’agissant, tout d’abord, du décret no 404/2021, la Commission fait valoir que l’article 1er, paragraphe 2, de celui-ci fixe un prix de référence pour cinq matériaux de base destinés à la construction, à savoir le sable calibré, le gravier calibré, le gravier sableux calibré, le gravier sableux naturel et le ciment. En cas de vente au-delà de ce prix, l’entreprise concernée devrait payer la redevance minière supplémentaire instaurée par ce décret, dont le montant correspondrait à 90 % de la différence entre son chiffre d’affaires effectif et le chiffre d’affaires établi sur la base de la quantité vendue et dudit prix.

19

Concernant, ensuite, le décret no 405/2021, cette institution relève que, en vertu de l’article 1er, paragraphes 1, 2 et 2a, de celui-ci, l’autorité de surveillance des mines oblige les exploitants miniers à démarrer effectivement l’activité d’extraction dans un délai d’un an et à hauteur soit d’au moins 50 % du volume d’extraction maximal autorisé dans le plan d’exploitation technique pour l’extraction, soit de 100 % de ce volume d’extraction, en fonction de la date à laquelle ce plan a été obtenu (ci-après l’« obligation d’extraction minimale »). Le volume minimal d’extraction applicable ne pourrait être réduit qu’avec une autorisation accordée par cette autorité lorsque l’exploitant minier a subi un cas de force majeure ou qu’il existe une autre raison impérieuse extérieure. À défaut d’une telle autorisation, l’exploitant ne respectant pas l’obligation d’extraction minimale se verrait retirer son titre minier.

20

Pour ce qui est, enfin, de la loi sur l’exploitation minière, les articles 27/A à 27/C de celle-ci autoriseraient le président de l’autorité de surveillance des mines à arrêter des mesures analogues à celles prévues dans les décrets nos 404/2021 et 405/2021. Le fait que le président de cette autorité n’ait pas arrêté de telles mesures, alors que les conditions pour l’application de celles-ci étaient remplies, pourrait s’expliquer par la circonstance que le législateur hongrois a prolongé, en raison de la guerre en Ukraine, la durée d’application de ces décrets, initialement limitée à la durée de la pandémie de COVID-19.

21

La Commission considère que l’ensemble de ces mesures a pour effet de restreindre la liberté d’établissement.

22

À cet égard, cette institution affirme que, au cours de la procédure précontentieuse, elle a constaté que les prix fixés à l’article 1er, paragraphe 2, du décret no 404/2021 avaient toujours été inférieurs aux prix du marché pour tous les matériaux de base y mentionnés.

23

Elle aurait également constaté que, sur les 340 entreprises actives en Hongrie dans les secteurs d’activité définis dans ce décret, seules quatre seraient redevables de la redevance minière supplémentaire et que ces dernières seraient toutes, à une exception près, détenues par une entreprise établie dans un autre État membre. Bien que ces quatre entreprises ne représentent que 1,2 % du total des 340 entreprises, elles détiendraient cependant ensemble 25 % des parts de marché dans ces secteurs d’activité.

24

Les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire se verraient obligées à vendre leurs produits au prix fixé dans le décret no 404/2021 pour éviter de devoir payer, au titre de cette redevance, 90 % de la différence entre ce prix et le prix du marché. Selon la Commission, cela force ces entreprises, contrairement à celles qui ne sont pas redevables de ladite redevance, à opérer à perte. Le décret no 405/2021 renforcerait cet effet, en ce que les entreprises redevables de la même redevance devraient, afin de ne pas se voir retirer leur titre minier, se plier à l’obligation d’extraction minimale prescrite par ce décret, même si elles opèrent à perte.

25

Cette institution soutient que, dans ces conditions, ces deux décrets, aussi bien séparément que conjointement, empêchent ou rendent moins attrayant, pour les entreprises établies dans d’autres États membres, l’exercice de leur liberté d’établissement, pour trois ordres de raisons.

26

Premièrement, en ce qui concerne les entreprises établies dans d’autres États membres envisageant d’entrer sur le marché hongrois, ces règles rendraient plus difficile leur accès à ce marché. En outre, en vertu du décret no 405/2021, elles seraient tenues d’atteindre en un an le volume d’extraction correspondant à l’obligation d’extraction minimale, tandis que le décret no 404/2021 compliquerait fortement, voire exclurait, la réalisation de bénéfices.

27

Deuxièmement, pour les entreprises établies dans d’autres États membres déjà présentes sur le marché hongrois, l’introduction de nouvelles conditions relatives à l’exercice d’une activité économique rendrait moins attrayant, voire impossible, l’exercice de leur liberté d’établissement, dès lors que leurs bénéfices seraient considérablement restreints. Il serait même possible qu’elles doivent opérer à perte.

28

Troisièmement, il découlerait du point 53 de l’arrêt du 21 décembre 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972), que l’exercice de la liberté d’établissement implique, en principe, que les opérateurs économiques ont non seulement la liberté de déterminer la nature et l’ampleur de l’activité économique qui sera déployée dans l’État membre d’accueil, mais également la liberté de réduire, par la suite, le volume de cette activité. Or, l’obligation d’extraction minimale ne permettrait pas l’exercice de cet aspect de la liberté d’établissement.

29

Enfin, la réglementation nationale en cause aboutirait à une discrimination indirecte puisqu’elle s’appliquerait, à une exception près, à des entreprises détenues par des sociétés établies dans d’autres États membres.

30

La Hongrie considère que, pour conclure à l’existence d’un manquement, la Commission se fonde à tort sur une application cumulée des réglementations nationales visées par le présent recours.

31

En effet, selon cet État membre, les effets des décrets nos 404/2021 et 405/2021 ne peuvent pas se cumuler car ceux-ci ne peuvent pas être appliqués conjointement.

32

Le décret no 405/2021 ne concernerait, conformément à son article 1er, paragraphe 1, que les exploitants miniers qui n’avaient pas encore effectivement démarré leur activité d’extraction à la date d’entrée en vigueur de ce décret, à savoir le 9 juillet 2021. Ces exploitants, par définition, ne rempliraient pas les critères concernant leur activité principale en 2019 et le chiffre d’affaires net qu’elles ont réalisé au cours de la même année, auxquels le décret no 404/2021 se réfère pour identifier les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire.

33

Ainsi, en pratique, l’obligation d’extraction minimale prévue par le décret no 405/2021 ne concernerait pas les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire instaurée par le décret no 404/2021.

34

Par ailleurs, selon la Hongrie, les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière ne prévoient qu’un cadre réglementaire visant à habiliter le président de l’autorité nationale compétente à édicter certaines règles, à titre exceptionnel et temporaire. Non seulement de telles règles n’auraient pas encore été adoptées, mais, en outre, les dispositions de ces articles et celles des décrets nos 404/2021 et 405/2021 ne seraient pas identiques sur le fond.

35

S’agissant des arguments que la Commission invoque afin de démontrer que ces décrets restreignent la liberté d’établissement, la Hongrie rétorque, premièrement, en ce qui concerne les entreprises établies dans un autre État membre envisageant d’entrer sur le marché hongrois, que l’obligation d’extraction minimale s’applique à tous les nouveaux arrivants sur ce marché, nationaux ou non nationaux, ce qui écarte toute atteinte à la liberté d’établissement.

36

En outre, la loi sur l’exploitation minière prévoirait, à titre de règle générale, l’obligation de démarrer effectivement l’activité d’extraction dans un certain délai et, pour les sites miniers d’une certaine importance, d’atteindre un volume d’extraction minimal. Le décret no 405/2021 imposerait, par rapport à ce régime général, une obligation d’extraction renforcée pour une période transitoire, compte tenu d’une situation d’urgence, et l’article 27/B de cette loi permettrait, également à titre transitoire, de déroger aux règles normalement applicables. Il ne serait pas disproportionné que, dans une situation temporaire, le volume d’extraction minimal dépasse le niveau normalement applicable.

37

S’agissant, deuxièmement, des entreprises déjà présentes sur le marché hongrois, la Hongrie fait valoir que la redevance minière supplémentaire est un impôt fondé sur des critères neutres tels que le chiffre d’affaires net réalisé au cours de l’année 2019 et le prix de référence fixé par le décret no 404/2021. Ce dernier, pour que la charge fiscale demeure proportionnée, lierait l’obligation fiscale au montant du chiffre d’affaires. À cet égard, au point 50 de l’arrêt du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139), la Cour aurait reconnu que le chiffre d’affaires pouvait être regardé comme un critère de distinction neutre, en ce qu’il constituerait un indicateur pertinent de la capacité contributive des assujettis.

38

S’agissant, troisièmement, de l’arrêt du 21 décembre 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972), celui-ci concernerait un contexte différent de celui de la présente affaire, si bien que l’on ne saurait en déduire une conclusion générale selon laquelle les États membres ne pourraient pas, dans les limites de leurs compétences, adopter des mesures susceptibles d’affecter le volume de l’activité économique des entreprises.

39

Concernant, enfin, l’existence d’une discrimination indirecte, le fait que les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire soient principalement détenues par des entreprises établies dans d’autres États membres résulterait des caractéristiques spécifiques du marché hongrois, dans lequel les entreprises les plus puissantes dans le secteur concerné se trouveraient être des entreprises étrangères. À cet égard, la présente affaire serait comparable à celles ayant donné lieu aux arrêts du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139), et du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140).

40

Dans sa réplique, la Commission conteste le bien-fondé de la position de la Hongrie selon laquelle les effets des décrets nos 404/2021 et 405/2021 ne se cumulent pas, au motif que ces décrets ne sauraient s’appliquer de manière conjointe. En effet, il ressortirait de l’article 1er, paragraphes 2 et 2a, du décret no 405/2021 que les entreprises exerçant déjà une activité extractive sont soumises à l’obligation d’extraction minimale. Or, ces entreprises tomberaient également sous le coup du décret no 404/2021.

41

À cet égard, dans sa duplique, la Hongrie soutient qu’une telle interprétation de cet article 1er, paragraphes 2 et 2a, est erronée, celui-ci s’appliquant uniquement aux exploitants miniers qui démarrent une nouvelle activité d’extraction.

42

Elle reconnaît que, au vu du libellé des décrets nos 404/2021 et 405/2021, il n’est, en principe, pas exclu qu’un exploitant minier déjà présent sur le marché hongrois et qui entame une activité d’extraction sur un nouveau site minier relève de ces deux décrets. Cependant, d’une part, en pareil cas, l’obligation d’extraction minimale ne concernerait que ce nouveau site. D’autre part, étant donné que l’application du décret no 405/2021 à un exploitant minier donné dépendrait d’une décision de l’autorité de surveillance des mines, l’application cumulative des deux décrets aux entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire présupposerait que celles-ci soient visées par une telle décision. Or, selon les informations communiquées par cette autorité, aucune de ces entreprises n’aurait fait l’objet d’une telle décision.

43

Par ailleurs, dans sa réplique, la Commission indique que, quand bien même les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière ne prévoiraient qu’un cadre réglementaire permettant au président de l’autorité nationale compétente d’édicter des règles, ce qu’il n’aurait pas fait jusqu’à présent, il découle du point 70 de l’arrêt du 5 juillet 2007, Commission/Belgique (C-522/04, EU:C:2007:405), que, même si, dans la pratique, les autorités d’un État membre n’appliquent pas une disposition nationale contraire au droit de l’Union, la sécurité juridique exige néanmoins que cette disposition soit modifiée.

44

S’agissant des arguments de la Hongrie tirés des arrêts du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139), et du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140), la Commission rappelle que les affaires ayant donné lieu à ces arrêts portaient sur des impôts progressifs sur le chiffre d’affaires. Or, la redevance minière supplémentaire ne serait pas un impôt sur le chiffre d’affaires et ne revêtirait pas un caractère progressif.

45

En effet, cette redevance ne serait pas un impôt sur le chiffre d’affaires, car son assiette ne serait pas basée sur le chiffre d’affaires des entreprises qui en sont redevables, celui-ci étant uniquement pertinent pour déterminer le cercle des entreprises concernées. En outre, le seul chiffre d’affaires pertinent serait celui qu’elles auraient réalisé au cours de l’année 2019, si bien que ce cercle d’entreprises, formé en grande partie d’entreprises détenues par des sociétés établies dans d’autres États membres, aurait été connu des autorités hongroises lors de l’adoption des décrets nos 404/2021 et 405/2021 et n’évoluerait pas en fonction de leur chiffre d’affaires annuel.

46

Ces modalités de détermination du champ d’application du décret no 404/2021 seraient un indice d’une intention discriminatoire, consistant à placer les entreprises qui relèvent de ce champ d’application dans une situation moins avantageuse que celles qui ne sont pas visées par la redevance minière supplémentaire, principalement détenues par des ressortissants hongrois.

47

Par ailleurs, la redevance minière supplémentaire ne présenterait pas les caractéristiques d’une imposition progressive, dans la mesure où les entreprises concernées ne seraient pas tenues de la payer aussi longtemps qu’elles respectent le prix fixé par le décret no 404/2021, mais, dès lors qu’elles dépassent ce prix, elles devraient s’en acquitter à hauteur de 90 % de la différence entre ledit prix et le prix de vente.

48

En résumé, la détermination du champ d’application de ce décret, bien qu’elle ne repose pas, à proprement parler, sur une distinction fondée sur la nationalité ou le lieu d’établissement des entreprises concernées, présenterait manifestement des aspects discriminatoires ou protecteurs et serait, dès lors, incompatible avec les libertés fondamentales, au sens de l’arrêt du 9 mai 1985, Humblot (112/84, EU:C:1985:185, point 14).

49

À cet égard, dans sa duplique, la Hongrie rétorque que la redevance minière supplémentaire est un impôt variable par tranches, étant donné que, en raison du seuil de chiffre d’affaires, certaines entreprises sont considérées comme étant assujetties et d’autres ne le sont pas. Elle ajoute que, même si cette redevance n’a pas un caractère progressif, certains des enseignements issus des arrêts du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139), et du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140), sont transposables à la présente affaire, par exemple le fait que le chiffre d’affaires est un indicateur pertinent de la capacité contributive de l’assujetti.

50

Il y a lieu de rappeler que, selon une jurisprudence constante, doivent être considérées comme des restrictions à la liberté d’établissement, au sens de l’article 49 TFUE, toutes les mesures qui interdisent, gênent ou rendent moins attrayant l’exercice de cette liberté (arrêt du 25 avril 2024, Edil Work 2 et S.T., C-276/22, EU:C:2024:348, point 30 ainsi que jurisprudence citée).

51

À cet égard, sont également prohibées non seulement les discriminations ostensibles fondées sur le lieu du siège des sociétés, mais encore toutes formes dissimulées de discrimination qui, par application d’autres critères de distinction, aboutissent en fait au même résultat [arrêts du 5 février 2014, Hervis Sport- és Divatkereskedelmi, C-385/12, EU:C:2014:47, point 30 et jurisprudence citée, ainsi que du 4 octobre 2024, Staatssecretaris van Financiën (Intérêts relatifs à un emprunt intragroupe), C-585/22, EU:C:2024:822, point 37 et jurisprudence citée].

52

Afin d’apprécier si les dispositions relatives, d’une part, à l’obligation de paiement de la redevance minière supplémentaire et, d’autre part, à l’obligation d’extraction minimale, établies respectivement par les décrets nos 404/2021 et 405/2021, ainsi que les dispositions similaires figurant aux articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière, telles que visées par le présent grief enfreignent l’article 49 TFUE, il convient, à titre liminaire, d’établir si les effets de celles-ci doivent être examinés de manière tant conjointe que séparée, la Commission estimant que ces deux types d’obligations sont susceptibles de s’appliquer conjointement, ce que la Hongrie conteste.

53

Il y a lieu de rappeler que, conformément à une jurisprudence constante relative à la charge de la preuve dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque [arrêt du 21 décembre 2023, Commission/Danemark (Durée maximale de stationnement), C-167/22, EU:C:2023:1020, point 47 et jurisprudence citée].

54

Cependant, l’existence d’un manquement peut être prouvée, dans le cas où celui-ci trouve son origine dans l’adoption d’une mesure législative ou réglementaire dont l’existence et l’application ne sont pas contestées, au moyen d’une analyse juridique des dispositions de cette mesure [arrêt du 19 novembre 2024, Commission/Pologne (Éligibilité et qualité de membre d’un parti politique), C-814/21, EU:C:2024:963, point 130 ainsi que jurisprudence citée].

55

En l’espèce, le manquement que la Commission impute à la Hongrie trouve son origine, notamment, dans l’adoption des décrets nos 404/2021 et 405/2021, dont cet État membre ne conteste ni l’existence ni l’application et dont les dispositions font l’objet d’une analyse juridique dans la requête introductive d’instance.

56

Il convient donc d’examiner le bien-fondé de cette analyse en vérifiant si, ainsi que le soutient la Commission, les champs d’application ratione personae de ces décrets se recoupent, si bien qu’ils peuvent être appliqués de manière cumulative à une même entreprise.

57

Il ressort de l’article 1er, paragraphes 1 et 7, du décret no 404/2021 que les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire sont celles qui, durant l’année 2019, ont eu pour activité principale l’extraction ou la fabrication de certains matériaux de base destinés à la construction et dont le chiffre d’affaires net au titre de cette année a atteint ou dépassé le seuil de 3 milliards de HUF (environ 7715000 euros).

58

Quant au décret no 405/2021, il découle de l’article 1er, paragraphe 1, de celui-ci que l’autorité de surveillance des mines doit adopter une décision obligeant les exploitants miniers à démarrer, de manière effective, les opérations d’extraction sur le site minier concerné dans un délai d’un an et à hauteur soit d’au moins 50 % du volume d’extraction maximal autorisé dans le plan d’exploitation technique de ce site lorsque l’exploitant a obtenu ce plan avant l’entrée en vigueur de ce décret, soit de 100 % de ce volume lorsqu’il l’a obtenu après ce moment.

59

Par conséquent, l’obligation d’extraction minimale ne peut viser que les exploitants miniers qui n’avaient pas encore effectivement démarré l’activité d’extraction sur un site minier donné à la date de l’entrée en vigueur de ce dernier décret, à savoir le 9 juillet 2021.

60

Or, ainsi que le fait valoir à juste titre la Hongrie, ces exploitants ne sont, en pratique, pas redevables de la redevance minière supplémentaire, le champ d’application personnel du décret no 404/2021 visant uniquement les entreprises qui, au cours de l’année 2019, avaient déjà pour activité principale l’extraction ou la fabrication de certains matériaux de base destinés à la construction.

61

Cette conclusion n’est pas remise en cause par l’argument, invoqué par la Commission, selon lequel les exploitants miniers qui exerçaient déjà une activité d’extraction lors de l’entrée en vigueur du décret no 405/2021 seraient visés par l’article 1er, paragraphe 2, première phrase, de celui-ci. Selon cette institution, dès lors que cette disposition fixe les conditions relatives à la réduction du volume d’extraction pour l’« exploitant minier qui procède à l’extraction opérationnelle de matières premières et de matériaux de base destinés à la construction », elle aurait une portée générale et non limitée aux seuls exploitants démarrant effectivement leur activité d’extraction après cette entrée en vigueur.

62

Or, ainsi que le fait valoir à juste titre la Hongrie, il découle de l’article 1er, paragraphe 2, seconde phrase, du décret no 405/2021 que cette disposition renvoie au délai d’un an fixé à l’article 1er, paragraphe 1, de ce décret, délai qui vise le démarrage effectif de l’activité d’extraction sur un site minier. Par conséquent, ledit article 1er, paragraphe 2, concerne seulement les exploitants miniers qui démarrent une telle extraction et n’a pas la portée générale que lui attribue la Commission.

63

Partant, il convient de constater que cette institution n’a pas rapporté la preuve dont elle avait la charge, au sens de la jurisprudence visée au point 53 du présent arrêt, en ce qui concerne l’application cumulée des décrets nos 404/2021 et 405/2021 aux mêmes entreprises.

64

Il n’y a donc pas lieu d’examiner si l’application cumulée de ces décrets à l’égard des entreprises ayant leur siège dans d’autres États membres que la Hongrie a pour effet d’empêcher ou de rendre moins attrayant l’exercice de leur liberté d’établissement dans cet État membre. En revanche, il convient de vérifier si, comme la Commission l’affirme également à l’appui de son recours, ces deux décrets enfreignent, chacun pris séparément, la liberté d’établissement visée à l’article 49 TFUE.

65

Eu égard aux motifs qui précèdent, les décrets nos 404/2021 et 405/2021 doivent, aux fins du présent recours, être examinés séparément, avant d’apprécier, par la suite, si les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière enfreignent la liberté d’établissement.

66

S’agissant de la question de savoir si l’obligation de paiement de la redevance minière supplémentaire prévue par le décret no 404/2021 constitue une restriction à la liberté d’établissement, il importe de relever, en premier lieu, que la Commission affirme, sans être contredite par la Hongrie, que les prix de référence fixés à l’article 1er, paragraphe 2, de ce décret ont, au cours de la procédure précontentieuse, toujours été inférieurs aux prix du marché pour tous les matériaux y mentionnés.

67

Dans la mesure où le montant de cette redevance correspond à 90 %, à savoir la quasi-intégralité, de la différence entre le prix de vente des matériaux concernés et ce prix de référence, il s’ensuit que ladite redevance rend nécessairement moins attrayant, voire impossible, conformément à la jurisprudence rappelée au point 50 du présent arrêt, l’exercice de la liberté d’établissement, étant donné qu’elle est susceptible d’empêcher de rentabiliser les investissements faits par les entreprises qui en sont redevables (voir, par analogie, arrêt du 20 décembre 2017, Global Starnet, C-322/16, EU:C:2017:985, point 36).

68

En second lieu, la Commission affirme, sans être davantage contredite par la Hongrie, que, sur les 340 entreprises actives en Hongrie dans le secteur concerné, seules quatre sont redevables de la redevance minière supplémentaire, dont trois sont détenues par une société établie dans un autre État membre.

69

Certes, en vertu du principe de l’autonomie fiscale des États membres, en dehors des domaines dans lesquels le droit fiscal de l’Union fait l’objet d’une harmonisation, la détermination des caractéristiques constitutives de chaque impôt relève du pouvoir d’appréciation de ces États. Toutefois, ce pouvoir doit être exercé dans le respect du droit de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 16 mars 2021, Commission/Hongrie, C-596/19 P, EU:C:2021:202, point 44), et notamment des dispositions du traité FUE en matière de liberté d’établissement (arrêt du 6 octobre 2022, Contship Italia, C-433/21 et C-434/21, EU:C:2022:760, point 42 ainsi que jurisprudence citée).

70

Or, un prélèvement obligatoire qui prévoit un critère de différenciation apparemment objectif, mais qui défavorise dans la plupart des cas, compte tenu de ses caractéristiques, les sociétés ayant leur siège dans un autre État membre que l’État membre d’imposition et étant dans une situation comparable à celle de sociétés ayant leur siège dans ce dernier État, constitue une discrimination indirecte fondée sur le lieu du siège des sociétés, interdite au titre des articles 49 et 54 TFUE [voir, en ce sens, arrêt du 4 octobre 2024, Staatssecretaris van Financiën (Intérêts relatifs à un emprunt intragroupe), C-585/22, EU:C:2024:822, point 38 et jurisprudence citée].

71

Tel est le cas de la redevance minière supplémentaire, en ce qu’elle s’applique principalement à des sociétés établies dans d’autres États membres que la Hongrie, et ce de manière systématique.

72

En particulier, contrairement à ce que soutient la Hongrie, cette situation ne résulte pas de l’application d’un critère d’imposition neutre, tel que le chiffre d’affaires, à la différence de la situation en cause dans les affaires ayant donné lieu aux arrêts du 3 mars 2020, Vodafone Magyarország (C-75/18, EU:C:2020:139, point 46), et du 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak (C-323/18, EU:C:2020:140, point 66).

73

En effet, ainsi que le relève à juste titre la Commission, en l’espèce, le chiffre d’affaires sert non pas à déterminer l’assiette de la redevance minière supplémentaire, mais seulement à identifier les entreprises redevables de celle-ci. De surcroît, ainsi que le reconnaît la Hongrie, le montant de cette redevance correspond invariablement à 90 % de la différence entre le prix de référence fixé par ce décret et le prix de vente des matériaux concernés, de telle sorte que cette redevance n’a pas un caractère progressif.

74

Qui plus est, la redevance minière supplémentaire, mise en place au cours de l’année 2021 pour une période en principe limitée, à savoir pendant la durée de la pandémie de COVID-19, tient compte, afin d’identifier les entreprises qui en sont redevables, d’un chiffre d’affaires figé dans le temps, à savoir celui réalisé par celles-ci au cours de l’année 2019, alors même qu’elles sont demeurées soumises à l’obligation de paiement de cette redevance au moins jusqu’à la date de l’introduction du présent recours en manquement, le 23 février 2024.

75

Ainsi, tant que les effets du décret no 404/2021 seront prolongés, la redevance minière supplémentaire visera toujours les quatre mêmes entreprises, dont trois sont détenues par une société établie dans un autre État membre, et ce quand bien même leur chiffre d’affaires respectif réalisé postérieurement à l’année 2019 n’atteindrait plus le seuil de 3 milliards de HUF (environ 7715000 euros).

76

À l’inverse, les entreprises actives dans le même secteur dont le chiffre d’affaires aurait atteint ce seuil après l’année 2019 ne sont pas tenues de payer cette redevance. Or, la Commission soutient, sans être contredite par la Hongrie, que les entreprises qui ne sont pas redevables de ladite redevance sont principalement détenues par des personnes physiques ou morales établies en Hongrie.

77

Le régime mis en place par le décret no 404/2021 se caractérise ainsi par le fait que, compte tenu des modalités de délimitation du champ d’application personnel de ce décret, les entreprises qui sont redevables de la redevance minière supplémentaire seront toujours les mêmes et, en outre, elles en resteront redevables indépendamment de l’évolution de leur chiffre d’affaires. En même temps, aucune autre entreprise n’en deviendra redevable, quand bien même son chiffre d’affaires atteindrait ou dépasserait ledit seuil de 3 milliards de HUF (environ 7715000 euros).

78

Eu égard aux considérations qui précèdent, il y a lieu de constater que l’obligation de paiement de la redevance minière supplémentaire prévue par le décret no 404/2021 constitue une restriction à la liberté d’établissement, au sens de l’article 49 TFUE.

79

En ce qui concerne la question de savoir si l’obligation d’extraction minimale constitue une restriction à la liberté d’établissement, tout d’abord, la Commission allègue à plusieurs reprises que ce décret implique que les entreprises qu’il vise sont tenues d’atteindre ou de maintenir un certain volume d’extraction, alors qu’elles se voient obligées d’opérer à perte pour éviter de devoir s’acquitter de la redevance minière supplémentaire au titre du décret no 404/2021.

80

Un tel argument présuppose, dès lors, que les entreprises soumises à une telle contrainte de volume d’extraction sont également redevables de la redevance minière supplémentaire. Toutefois, ainsi qu’il découle du point 60 du présent arrêt, ces entreprises ne sont, en pratique, pas redevables de la redevance minière supplémentaire.

81

Ensuite, s’agissant des entreprises envisageant de démarrer une activité d’extraction minière en Hongrie après l’entrée en vigueur du décret no 405/2021, à savoir les seules qui, ainsi qu’il ressort du point 59 du présent arrêt, sont concernées par l’obligation d’extraction minimale, la Commission se borne à affirmer, de manière générale, que cette obligation rend plus difficile l’accès au marché hongrois pour les sociétés établies dans d’autres États membres.

82

Or, en l’absence de tout effet cumulé avec l’obligation de paiement de la redevance minière supplémentaire, il y a lieu de constater que cette institution, en se limitant à invoquer un tel argument général, n’a pas rapporté la preuve que l’obligation d’extraction minimale rend moins attrayant l’exercice de la liberté d’établissement, ainsi que l’exige la jurisprudence rappelée aux points 50 et 53 du présent arrêt.

83

Par ailleurs, il convient de relever que, ainsi que le fait valoir à juste titre la Hongrie, cette obligation d’extraction minimale s’applique à tous les exploitants miniers, nationaux ou non nationaux, démarrant une activité d’extraction sur un site minier en Hongrie. Or, sur ce point, la Commission n’a fourni aucun indice de nature à démontrer que les sociétés concernées par ladite obligation seraient principalement des sociétés établies dans d’autres États membres.

84

Enfin, la Commission soutient que l’obligation d’extraction minimale empêche que les exploitants miniers puissent réduire le volume de leur activité économique, alors qu’il découle de l’arrêt du 21 décembre 2016, AGET Iraklis (C-201/15, EU:C:2016:972, point 53), que la liberté d’établissement implique que les opérateurs économiques ont, notamment, la liberté de déterminer la nature et l’ampleur de l’activité économique qui sera déployée dans l’État membre d’accueil, de même que la liberté de réduire, par la suite, le volume de cette activité.

85

À cet égard, il suffit de relever qu’il ne découle pas de cet arrêt que les opérateurs économiques démarrant une activité dans un État membre autre que celui dans lequel elles sont établies ne sauraient, par principe, être soumis, dans l’État membre d’accueil, à d’éventuelles obligations en termes, notamment, de volume d’activité, pour autant que ces obligations soient compatibles avec le droit de l’Union. Pour apprécier une telle compatibilité au regard de la liberté d’établissement, au sens de l’article 49 TFUE, il importe, en effet, de tenir compte des spécificités de la réglementation nationale instaurant de telles obligations, comme cela résulte dudit arrêt. Dans ce contexte, il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, du décret no 405/2021 que l’obligation d’extraction minimale est fonction du « volume d’extraction maximal autorisé dans le premier plan d’exploitation technique pour l’extraction ». Or, force est de constater que la Commission n’a fourni aucun élément précis à ce sujet permettant à la Cour de vérifier l’incidence concrète que cette dernière obligation peut avoir, en elle-même, sur l’exercice de la liberté d’établissement par les entreprises concernées.

86

Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas apporté, à suffisance de droit, la preuve du fait que l’obligation d’extraction minimale constitue une restriction à la liberté d’établissement, au sens de l’article 49 TFUE.

87

S’agissant, enfin, de la question de savoir si les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière constituent une restriction à la liberté d’établissement, il importe de relever que la Commission se limite à soutenir, dans sa requête, que ces articles comportent des mesures analogues à celles figurant dans les décrets nos 404/2021 et 405/2021.

88

À cet égard, il y a lieu de constater que l’article 27/A de la loi sur l’exploitation minière prévoit, en substance, les conditions dans lesquelles le président de l’autorité de surveillance des mines peut décréter l’existence d’une « situation justifiant une mesure de surveillance du marché ».

89

Pendant la période couverte par une telle situation, le président de cette autorité est compétent pour adopter, toujours par voie de décret, des mesures semblables à celles prévues par les décrets nos 404/2021 et 405/2021. En effet, d’une part, l’article 27/B de cette loi permet à ce président de fixer, notamment, une obligation d’extraction minimale pour les sites miniers remplissant certaines conditions. D’autre part, l’article 27/C de ladite loi institue une redevance particulière, également dénommée « redevance minière supplémentaire », ledit président devant établir par décret, aux fins du paiement de cette redevance, les prix de référence de certains matériaux de base destinés à la construction.

90

Dans ces conditions, il convient de constater, d’une part, que les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière ne prévoient qu’un cadre normatif général devant être mis en œuvre au moyen de différents décrets qui seront, le cas échéant, adoptés par le président de l’autorité de surveillance des mines. Or, il est constant que, à la date d’introduction du présent recours, aucun décret en ce sens n’avait été adopté.

91

D’autre part, les mesures envisagées par l’article 27/B et par l’article 27/C de cette loi sont certes comparables à celles prévues, respectivement, par les décrets nos 405/2021 et 404/2021, sans toutefois être identiques à celles-ci.

92

En particulier, s’agissant du régime relatif à la redevance minière supplémentaire, il importe de rappeler que le décret no 404/2021 fixe lui-même les prix de référence pour le calcul de cette redevance, ces prix ayant, au cours de la procédure précontentieuse, toujours été inférieurs aux prix du marché, ainsi qu’il ressort du point 66 du présent arrêt.

93

En revanche, l’article 27/C de ladite loi ne fixe pas les prix de référence pour le calcul de la redevance qu’il prévoit, ces prix devant être établis par décret du président de l’autorité de surveillance des mines. Par conséquent, il n’est pas acquis que les prix éventuellement fixés par celui-ci seront inférieurs aux prix du marché.

94

De façon similaire, alors que, ainsi qu’il ressort des points 74 à 77 du présent arrêt, les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire mise en place par le décret no 404/2021 seront toujours les mêmes, dès lors que cette redevance est basée sur un chiffre d’affaires figé dans le temps, les entreprises qui seraient redevables de la redevance prévue à l’article 27/C de la loi sur l’exploitation minière pourraient changer au cours du temps. En effet, afin d’identifier ces dernières entreprises, cet article se réfère au chiffre d’affaires réalisé par celles-ci « lors du deuxième exercice fiscal précédant la situation justifiant une mesure de surveillance du marché », à savoir un chiffre d’affaires qui n’est pas figé dans le temps.

95

Il découle de ces considérations que les raisons pour lesquelles il est établi que l’obligation de paiement de la redevance minière supplémentaire prévue par le décret no 404/2021 constitue une restriction à la liberté d’établissement ne sont pas transposables au régime prévu à l’article 27/C de la loi sur l’exploitation minière ou ne seraient susceptibles de l’être, le cas échéant, que si les articles 27/A à 27/C de cette loi avaient été mis en œuvre par le président de l’autorité de surveillance des mines, ce qui n’était pas le cas à la date d’introduction du présent recours ni, a fortiori, à la date d’expiration du délai fixé dans l’avis motivé.

96

Cette conclusion n’est pas remise en cause par la jurisprudence de la Cour à laquelle se réfère la Commission, telle qu’elle résulte notamment du point 102 de l’arrêt du 26 juin 2019, Commission/Grèce (C-729/17, EU:C:2019:534), en vertu de laquelle même si, dans les faits, les autorités d’un État membre n’appliquent pas une disposition nationale contraire au droit de l’Union, la sécurité juridique exige néanmoins que cette disposition soit modifiée.

97

En effet, cette jurisprudence présuppose qu’il soit constant que la disposition contestée est contraire au droit de l’Union, ce qui n’est pas le cas, à ce stade, s’agissant de ces articles 27/A à 27/C.

98

Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière ne sont pas, en tant que tels et en l’absence de mise en œuvre de ceux-ci par voie de décrets adoptés par le président de l’autorité de surveillance des mines, constitutifs d’une restriction à la liberté d’établissement, au sens de l’article 49 TFUE.

99

La Commission indique que la Hongrie a invoqué, dans sa réponse à l’avis motivé, plusieurs raisons impérieuses d’intérêt général qui justifieraient l’adoption et le maintien de la redevance minière supplémentaire.

100

Tout d’abord, elle aurait invoqué la relance de l’économie ainsi que la protection de l’économie nationale et de ses principaux secteurs. Or, il s’agirait d’objectifs économiques qui ne sauraient constituer des raisons impérieuses d’intérêt général, y compris dans une situation exceptionnelle telle que la relance de l’économie après la pandémie de COVID-19, ainsi que cela ressortirait des points 23 et 64 de l’arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568).

101

Ensuite, la Hongrie aurait invoqué la lutte contre les dysfonctionnements du marché, la préservation du programme de construction de logements et la répression des pratiques tarifaires déloyales, qui seraient des notions générales et vagues, difficiles à dissocier des objectifs économiques visés au point précédent, et dont cet État membre n’aurait précisé ni le contenu ni la mesure dans laquelle le décret no 404/2021 contribuerait à la réalisation de ces objectifs.

102

Enfin, la Hongrie aurait invoqué des objectifs qui constituent, selon la Commission, des raisons impérieuses d’intérêt général reconnues par le droit de l’Union, à savoir la sécurité d’approvisionnement ainsi que la protection des consommateurs et des destinataires des prestations de services.

103

En ce qui concerne, en premier lieu, la sécurité de l’approvisionnement, la Cour aurait jugé, aux points 67 et 69 de l’arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568), qu’un tel objectif ne saurait être invoqué qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société, en précisant qu’il ne saurait être considéré que l’objectif d’assurer la sécurité d’approvisionnement en faveur du secteur de la construction pour ce qui concerne certaines matières premières relève d’un tel intérêt fondamental.

104

Tout d’abord, la Hongrie n’aurait pas démontré qu’il existe une menace réelle et suffisamment grave pour la sécurité de l’approvisionnement concernant les matériaux visés par le décret no 404/2021. Quand bien même le volume de production de ces matériaux dans cet État membre serait insuffisant, rien ne s’opposerait à ce que ceux-ci soient importés. En outre, le gouvernement hongrois n’aurait pas non plus limité leur exportation.

105

Ensuite, la réglementation en cause en l’espèce serait manifestement inappropriée pour garantir une telle sécurité d’approvisionnement, car, en obligeant les entreprises concernées à vendre à perte, elle nuirait à leur stabilité financière et les encouragerait à cesser leurs activités sur le marché hongrois. Même en admettant que la fixation de prix de référence améliore la sécurité de l’approvisionnement en matériaux de base destinés à la construction, 75 % de la production de ces matériaux ne serait pas soumise à cette exigence.

106

Enfin, la Hongrie n’aurait pas expliqué la raison pour laquelle une telle sécurité d’approvisionnement ne pourrait pas être assurée par des mesures moins restrictives pour la liberté d’établissement.

107

En ce qui concerne, en second lieu, la protection des consommateurs et des destinataires des prestations de services, la Commission indique que la Hongrie a fait valoir que l’importance des parts de marché dont disposent les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire était un facteur pertinent pour apprécier le caractère approprié et proportionné de cette redevance et que l’applicabilité en fonction du chiffre d’affaires net cible les entreprises disposant de parts de marché suffisantes pour être en mesure de contenir la production et de maintenir des prix de vente artificiellement élevés.

108

À cet égard, la Commission note que, si le véritable objectif de la redevance minière supplémentaire était de lutter contre les bénéfices exceptionnels, il est permis de se demander pourquoi la soumission à cette redevance est limitée à un très petit nombre d’entreprises actives dans le secteur concerné.

109

Par ailleurs, la Commission souligne que, en vertu de l’article 1er, paragraphe 4, du décret no 404/2021, si un vendeur qui n’est pas redevable de cette redevance applique une politique de prix visant à obtenir un bénéfice déraisonnable, l’administration nationale des impôts et des douanes peut engager une procédure fiscale administrative contre lui. Cette disposition prévoirait ainsi, pour atteindre l’objectif de prévention des bénéfices déraisonnables, une mesure moins contraignante que l’imposition de ladite redevance.

110

En outre, la Hongrie n’aurait pas démontré que les entreprises redevables de la redevance minière supplémentaire disposent d’un nombre de parts de marché tel qu’elles seraient susceptibles de fausser les conditions du marché. Les effets de distorsion du marché que cet État membre décrit seraient comparables à une situation d’abus de position dominante, au sens de l’article 102 TFUE, contre laquelle il conviendrait, le cas échéant, de lutter au moyen d’instruments juridiques tirés du droit de la concurrence. D’ailleurs, des procédures seraient pendantes devant l’autorité de la concurrence hongroise à l’égard d’entreprises du secteur concerné.

111

La Hongrie conteste l’argument de la Commission selon lequel les décrets nos 404/2021 et 405/2021 poursuivraient un objectif purement économique. Au contraire, ces décrets viseraient les intérêts des consommateurs et des destinataires des prestations de services en garantissant, d’une part, la disponibilité de quantités suffisantes de matières premières pour l’industrie de la construction et, d’autre part, des pratiques tarifaires non abusives.

112

Les effets économiques négatifs ressentis entre l’année 2020 et l’année 2021, en raison de la pandémie de COVID-19, auraient été exacerbés par les politiques commerciales de certains acteurs du marché concernant des produits tels que le sable et le gravier. Le prix des produits miniers aurait augmenté en moyenne de 20 % au cours des cinq dernières années, indépendamment de l’offre et de la demande nationales. Au cours de la même période, les opérateurs les plus importants dans le secteur de l’extraction du gravier sableux auraient non seulement augmenté leur chiffre d’affaires de manière significative, mais également leur résultat après impôt. Ils auraient donc réalisé des bénéfices supplémentaires en profitant de l’augmentation extrême de la demande d’autres acteurs du secteur de la construction.

113

Il ne serait pas nécessaire d’apporter, comme le réclamerait la Commission, des preuves de l’existence d’une pénurie des matériaux concernés sur le marché hongrois, car la lutte contre la probabilité d’une menace pour la sécurité de l’approvisionnement en matériaux de base destinés à la construction pourrait également être considérée comme un objectif légitime lorsqu’il existe des indices que cette sécurité est susceptible d’être compromise. Il ne serait donc pas nécessaire d’attendre qu’une telle sécurité soit effectivement mise à mal pour qu’un État membre soit fondé à introduire des mesures préventives appropriées et proportionnées destinées à obvier à un tel risque.

114

S’agissant des arguments de la Commission relatifs au caractère manifestement inapproprié du décret no 404/2021 pour garantir ladite sécurité d’approvisionnement, la Hongrie objecte que même les entreprises qui ne sont pas soumises à la redevance minière supplémentaire, qui contribuent à hauteur de 75 % de la production totale des matériaux concernés, doivent prendre en compte le niveau de prix fixé dans le décret no 404/2021 et tendre vers une marge bénéficiaire raisonnable. La proportionnalité serait compromise précisément dans le cas où l’obligation de payer la redevance minière supplémentaire s’appliquerait à tous les opérateurs et pas seulement à ceux dont la puissance économique leur permet de la supporter.

115

Enfin, s’agissant des procédures en matière de concurrence mentionnées par la Commission, à supposer que le droit de la concurrence puisse apporter une solution en ce qui concerne les pratiques tarifaires déloyales, il ne permettrait pas de garantir la disponibilité en quantité suffisante des matériaux de base destinés à la construction.

116

Ainsi qu’il résulte d’une jurisprudence constante, une restriction à la liberté d’établissement ne saurait être admise qu’à la condition, en premier lieu, d’être justifiée par une raison impérieuse d’intérêt général et, en second lieu, de respecter le principe de proportionnalité, ce qui implique qu’elle soit propre à garantir, de façon cohérente et systématique, la réalisation de l’objectif poursuivi et qu’elle n’aille pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l’atteindre [arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur), C-66/18, EU:C:2020:792, point 178 et jurisprudence citée].

117

Par ailleurs, il incombe à l’État membre concerné de démontrer que ces conditions cumulatives sont remplies [arrêt du 6 octobre 2020, Commission/Hongrie (Enseignement supérieur), C-66/18, EU:C:2020:792, point 179 et jurisprudence citée].

118

Dans ce contexte, il y a également lieu de rappeler que les raisons justificatives susceptibles d’être invoquées par un État membre doivent être accompagnées des preuves appropriées ou d’une analyse de l’aptitude et de la nécessité de la mesure restrictive adoptée par cet État ainsi que des éléments précis permettant d’étayer son argumentation [voir, en ce sens, arrêts du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles), C-235/17, EU:C:2019:432, point 94 et jurisprudence citée, ainsi que du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C-254/23, EU:C:2025:569, point 101)].

119

En l’espèce, la Hongrie soutient que l’adoption du décret no 404/2021 était nécessaire pour relancer l’économie, protéger l’économie nationale et ses principaux secteurs, y compris en garantissant l’approvisionnement en matériaux de base destinés à la construction, préserver et sécuriser le programme de construction de logements, lutter contre les dysfonctionnements du marché, garantir la loyauté des transactions commerciales, réprimer les pratiques tarifaires déloyales et protéger les destinataires des prestations de services.

120

Cet État membre souligne qu’il ne s’agit pas d’objectifs purement économiques, car ce décret vise en définitive à servir les intérêts des consommateurs et des destinataires des prestations de services, en garantissant la disponibilité de matériaux de base destinés à la construction en quantités suffisantes et à des prix non abusifs.

121

Il ressort des écritures dudit État membre que l’ensemble de ces raisons se fondent, en substance, sur les prétendus effets combinés de l’évolution défavorable du marché en raison de la pandémie de COVID-19 et d’une pénurie de ces matériaux. Les effets de cette pénurie auraient été exacerbés par le comportement des opérateurs les plus importants du secteur concerné, qui auraient ainsi obtenu des bénéfices extraordinaires en profitant de l’augmentation extrême de la demande.

122

Selon une jurisprudence constante, des objectifs de nature purement économique ne peuvent constituer une raison impérieuse d’intérêt général de nature à justifier une restriction à une liberté fondamentale garantie par le traité FUE (arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C-254/23, EU:C:2025:569, point 123 ainsi que jurisprudence citée).

123

Il en va ainsi, en particulier, des objectifs liés à la promotion de l’économie nationale ou au bon fonctionnement de celle-ci (voir, en ce sens, arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország, C-106/22, EU:C:2023:568, point 64 et jurisprudence citée), tel que l’objectif tenant à la relance de l’économie ainsi qu’à la protection de l’économie nationale et de ses principaux secteurs, invoqué en l’espèce par la Hongrie.

124

En revanche, la Cour a admis qu’une réglementation nationale peut constituer une restriction justifiée à une liberté fondamentale lorsqu’elle est dictée par des motifs d’ordre économique poursuivant un objectif d’intérêt général (arrêt du 10 juillet 2025, INTERZERO e.a., C-254/23, EU:C:2025:569, point 123 ainsi que jurisprudence citée).

125

Toutefois, il résulte d’une jurisprudence constante que, dès lors que des raisons impérieuses d’intérêt général, telles que l’ordre public et la sécurité publique mentionnés à l’article 52, paragraphe 1, TFUE, permettent de déroger à une liberté fondamentale prévue par le traité FUE, elles doivent être entendues strictement, motif pour lequel leur portée ne saurait être déterminée unilatéralement par chacun des États membres, sans contrôle des institutions de l’Union européenne. Ainsi, ces raisons ne peuvent être invoquées qu’en présence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société [voir, en ce sens, arrêts du 21 mai 2019, Commission/Hongrie (Usufruits sur terres agricoles), C-235/17, EU:C:2019:432, point 59 ; du 18 juin 2020, Commission/Hongrie (Transparence associative), C-78/18, EU:C:2020:476, point 91 et jurisprudence citée, ainsi que du 13 juillet 2023, Xella Magyarország, C-106/22, EU:C:2023:568, point 66].

126

S’agissant spécifiquement d’un objectif lié à la sécurité d’approvisionnement, la Cour a jugé qu’un tel objectif ne saurait être invoqué qu’en cas de menace réelle et suffisamment grave, affectant un intérêt fondamental de la société (arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország, C-106/22, EU:C:2023:568, point 67 et jurisprudence citée).

127

Or, la Cour a déjà jugé, au point 69 de l’arrêt du 13 juillet 2023, Xella Magyarország (C-106/22, EU:C:2023:568), qu’il ne saurait être considéré qu’un objectif visant à assurer la sécurité d’approvisionnement en faveur du secteur de la construction pour ce qui concerne certaines matières premières de base, à savoir le gravier, le sable et l’argile, résultant d’une activité d’extraction minière, relève d’un « intérêt fondamental de la société », au sens de la jurisprudence rappelée aux deux points précédents.

128

De la même manière, l’objectif invoqué en l’espèce par la Hongrie, visant à garantir la sécurité de l’approvisionnement du secteur de la construction en matériaux concernés par la redevance minière supplémentaire instituée par le décret no 404/2021, à savoir le sable calibré, le gravier calibré, le gravier sableux calibré, le gravier sableux naturel et le ciment, ne saurait être considéré comme relevant d’un tel « intérêt fondamental de la société » ni, par conséquent, comme constituant une raison impérieuse d’intérêt général de nature à justifier une restriction à la liberté d’établissement.

129

En ce qui concerne l’objectif tenant à la préservation et à la sécurisation du programme de construction de logements, force est de constater que, dans ses écritures, la Hongrie n’a pas fourni la moindre indication sur le contenu et la portée de ce programme, en méconnaissance de l’obligation qui lui incombe à cet égard, ainsi qu’il ressort de la jurisprudence mentionnée au point 118 du présent arrêt.

130

En tout état de cause, cet objectif, à l’instar des objectifs tenant à la lutte contre les dysfonctionnements du marché, à la répression des pratiques tarifaires déloyales ainsi qu’à la protection des consommateurs et des destinataires des prestations de services, se fondent, en substance, ainsi qu’il ressort du point 121 du présent arrêt, sur les prétendus effets combinés de l’évolution défavorable du marché en raison de la pandémie de COVID-19 et d’une pénurie relative aux matériaux concernés par la redevance minière supplémentaire.

131

À cet égard, la Commission reproche à la Hongrie de n’avoir apporté aucune preuve de l’existence d’une telle pénurie sur le marché hongrois.

132

Or, la Hongrie soutient qu’il n’est pas nécessaire d’apporter de telles preuves, car la lutte contre la probabilité d’une menace pour la sécurité de l’approvisionnement du secteur de la construction en pareils matériaux pourrait également être considérée comme un objectif légitime, dès lors qu’il existe des indices que cette sécurité peut être compromise.

133

Ce faisant, d’une part, cet État membre méconnaît les obligations, rappelées aux points 117 et 118 du présent arrêt, lui incombant lorsqu’il invoque des raisons impérieuses d’intérêt général afin de justifier une restriction à la liberté d’établissement.

134

D’autre part, en se prévalant d’une simple « probabilité » de menace pour la sécurité de l’approvisionnement du secteur de la construction en certains matériaux, la Hongrie n’invoque pas une menace « réelle » et « actuelle », au sens de la jurisprudence mentionnée au point 126 de cet arrêt.

135

Dès lors, l’existence d’une menace réelle, actuelle et suffisamment grave affectant un intérêt fondamental de la société, permettant d’invoquer des raisons impérieuses d’intérêt général, n’est pas établie en rapport avec les objectifs mentionnés au point 130 du présent arrêt.

136

Partant, la restriction à la liberté d’établissement découlant de l’obligation de paiement de la redevance minière supplémentaire prévue par le décret no 404/2021 ne se justifie par aucun des objectifs invoqués par la Hongrie.

137

Eu égard aux motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que, en adoptant les dispositions relatives au paiement de la redevance instaurée par ce décret, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 TFUE.

138

Par conséquent, il convient d’accueillir partiellement le premier grief, en ce que celui-ci vise la redevance minière supplémentaire prévue par le décret no 404/2021.

139

La Commission soutient que le décret no 404/2021 et les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière auraient dû lui être notifiés à l’état de projet, conformément à l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.

140

Elle estime que tant ce décret que ces articles 27/A à 27/C relèvent de la notion d’« autre exigence », au sens de l’article 1er, paragraphe 1, sous d), de cette directive, puisqu’il s’agit de règles dotées d’une « forme juridique contraignante ».

141

En outre, le décret no 404/2021 et les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière affecteraient la commercialisation des matières premières et des matériaux de base destinés à la construction y visés, d’une part, en fixant des prix officiels pour ces produits et, d’autre part, en imposant le paiement de la redevance minière supplémentaire.

142

Le guide explicatif de la Commission relatif à la directive 2015/1535 irait dans le sens de cette interprétation puisqu’il préciserait que la notion d’« autre exigence » couvre des conditions « qui ont une incidence sur le cycle de vie d’un produit, depuis la période de commercialisation jusqu’à la phase de gestion ou d’élimination des déchets produits par celui-ci », ces conditions devant être susceptibles d’influencer de manière significative la composition, la nature ou la commercialisation du produit.

143

La Hongrie soutient que le second grief doit être rejeté.

144

Il découle de l’article 5, paragraphe 1, premier alinéa, de la directive 2015/1535 que les États membres communiquent immédiatement à la Commission tout « projet de règle technique », cette notion comprenant notamment, ainsi qu’il ressort de l’article 1er, paragraphe 1, sous g), de cette directive, celle d’« autre exigence ».

145

L’article 1er, paragraphe 1, sous d), de ladite directive définit la notion d’« autre exigence » comme une exigence, autre qu’une spécification technique, imposée à l’égard d’un produit pour des motifs de protection, notamment des consommateurs ou de l’environnement, et visant son cycle de vie après mise sur le marché, telle que ses conditions d’utilisation, de recyclage, de réemploi ou d’élimination lorsque ces conditions peuvent influencer de manière significative la composition ou la nature du produit ou sa commercialisation.

146

La définition de cette dernière notion revêt, dès lors, une certaine complexité et requiert, ainsi que l’a relevé M. l’avocat général au point 118 de ses conclusions, que soient remplies une série de conditions cumulatives.

147

Or, il convient de rappeler que, ainsi qu’il ressort du point 53 du présent arrêt, dans le cadre d’une procédure en manquement au titre de l’article 258 TFUE, il incombe à la Commission d’établir l’existence du manquement allégué et d’apporter à la Cour les éléments nécessaires à la vérification par celle-ci de l’existence de ce manquement, sans que la Commission puisse se fonder sur une présomption quelconque.

148

C’est seulement lorsque la Commission a fourni suffisamment d’éléments en vue d’établir l’existence du manquement allégué qu’il incombe à l’État membre de contester de manière substantielle et détaillée les éléments ainsi présentés et les conséquences qui en découlent [arrêt du 24 juin 2021, Commission/Espagne (Détérioration de l’espace naturel de Doñana), C-559/19, EU:C:2021:512, point 47 et jurisprudence citée].

149

En l’espèce, si la Commission affirme, à l’appui du second grief formulé dans sa requête, que le décret no 404/2021 et les articles 27/A à 27/C de la loi sur l’exploitation minière relèvent de la notion d’« autre exigence », au sens de l’article1er, paragraphe 1, sous d), de la directive 2015/1535, elle n’étaye nullement cette affirmation, se bornant à relever, en substance, qu’il s’agit de règles dotées d’une « forme juridique contraignante » et qui affectent la commercialisation des matières premières ainsi que des matériaux de base destinés à la construction. Or, ces affirmations ne permettent pas d’établir à suffisance de droit les raisons pour lesquelles ces actes de droit hongrois relèveraient de cette notion.

150

En effet, en l’absence d’une analyse, ne serait-ce que succincte, des différentes conditions cumulatives posées par cette dernière disposition en rapport avec chacun de ces actes, la Commission n’a pas mis la Cour en mesure de vérifier l’existence du manquement allégué.

151

Dans ces conditions, il y a lieu de constater que la Commission n’a pas établi à suffisance de droit que la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 5, paragraphe 1, de la directive 2015/1535.

152

Par conséquent, il convient de rejeter le second grief.

153

Eu égard à l’ensemble des motifs qui précèdent, il y a lieu de constater que, en adoptant les dispositions relatives au paiement d’une redevance minière supplémentaire figurant dans le décret no 404/2021, la Hongrie a manqué aux obligations qui lui incombent en vertu de l’article 49 TFUE.

154

Le recours est rejeté pour le surplus.

155

En vertu de l’article 138, paragraphe 3, du règlement de procédure de la Cour, si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs, chaque partie supporte ses propres dépens.

156

En l’espèce, dès lors qu’il n’est fait que partiellement droit au recours de la Commission, il y a lieu de décider que chaque partie supportera ses propres dépens.

Par ces motifs, la Cour (cinquième chambre) déclare et arrête :

Signatures