Affaires jointes C-428/24 et C-467/24

FZ AR SpA

contre

Ministero dell’Economia e delle Finanze e.a.

(demande de décision préjudicielle,
introduite par le Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio)

Arrêt de la Cour (première chambre) du 21 mai 2026

« Renvoi préjudiciel – Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 2, paragraphe 1 – Gel des fonds et des ressources économiques – Constitution d’un trust – Bénéficiaire du trust inscrit sur la liste figurant à l’annexe I du règlement no 269/2014 – Gel des fonds et des ressources économiques apportés au trust – Notions d’“appartenance” et de “contrôle” »

1. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds et des ressources économiques – Notions d’appartenance et de contrôle – Situation de droit ou de fait permettant à une personne d’utiliser les fonds et ressources, d’en tirer profit, d’en disposer ou d’avoir une influence sur ceux-ci – Inclusion – Inexistence d’un lien juridique de propriété ou de participation dans le capital de l’entité détenue ou contrôlée – Absence d’incidence

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397 et (PESC) 2022/883 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 2, § 1, 2022/330, 2022/396 et 2022/878]

   (voir points 91-94)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds et des ressources économiques – Constitution d’un trust – Gel des fonds et des ressources économiques liées au bénéficiaire du trust – Conditions – Évaluation de la situation au-delà du droit applicable et des clauses de l’acte constitutif du trust faisant l’objet des mesures restrictives – Éléments indiquant l’existence d’une influence, directe ou indirecte sur les fonds et les ressources apportés au trust – Éléments indiquant l’existence d’un contrôle, direct ou indirect, sur les fonds et les ressources apportés au trust – Élément non déterminant issu des clauses de l’acte constitutif du trust

   [Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/397 et (PESC) 2022/883 ; règlements du Conseil no 269/2014, art. 2, § 1, 2022/330, 2022/396 et 2022/878]

   (voir points 95, 114, 118-131 et disp.)

Résumé

Saisie à titre préjudiciel par le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional pour le Latium, Italie), la Cour se prononce sur l’interprétation et la portée du gel de fonds prévu à l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 ( 1 ), dans le cas de bénéficiaires d’un trust inscrits sur la liste annexée à ce règlement.

Dans l’affaire C-428/24, FZ AR est une société contrôlée par l’intermédiaire d’une chaîne de sociétés dont les droits de vote sont contrôlés par la société WX en tant que trustee du trust XT, dont Mme TU est devenue bénéficiaire en mars 2022 après avoir succédé à son époux. Dans l’affaire C-476/24, Mme TU est devenue, en février 2022, l’unique bénéficiaire du trust dénommé « N Trust » auquel ont été apportées les ressources économiques de la société SX et pour lequel SY Ltd est le trustee. Les époux étant visés par des mesures restrictives ( 2 ), les fonds et les ressources économiques des sociétés FZ AR et SX ont été gelés par le comité de sécurité financière italien, celui-ci ayant considéré qu’ils étaient contrôlés ou attribuables au bénéficiaire du trust. Chacune des sociétés requérantes a introduit un recours devant la juridiction de renvoi contre les autorités de contrôle italiennes tendant à l’annulation des décisions de gel.

La juridiction de renvoi se demande si l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 doit être interprété en ce sens que les fonds et les ressources économiques apportés à un trust, dont le bénéficiaire est inscrit sur la liste figurant à l’annexe I de ce règlement, doivent être considérés comme « appartenant » à ce bénéficiaire ou comme étant « contrôlés » par celui-ci, au sens de cette disposition, quand bien même le droit applicable au trust et les clauses de l’acte constitutif du trust interdisent à ce bénéficiaire d’accomplir tout acte de jouissance et de disposition de ces fonds et de ces ressources économiques pour toute la période pendant laquelle la jouissance ou la disposition de ceux-ci constituerait une violation du droit de l’Union européenne.

Appréciation de la Cour

La Cour considère, en premier lieu, que l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014, dans ses différentes versions linguistiques, vise une variété de cas de figure, allant de la propriété des fonds et des ressources aux situations dans lesquelles un pouvoir de fait peut être exercé sur ceux-ci, et ce de manière directe ou indirecte. Cette disposition s’applique, dès lors, aux situations de droit et de fait dans lesquelles une personne dispose d’un pouvoir lui permettant d’utiliser ces fonds et ces ressources, d’en tirer profit, d’en disposer ou d’avoir une influence sur ceux-ci. Afin de garantir l’effet utile de ladite disposition, les notions d’appartenance ou de contrôle englobent les situations de fait attestant d’un tel pouvoir même lorsque ce pouvoir est juridiquement détenu par une autre personne ou entité, ou qu’un pouvoir d’influence existe en l’absence de tout lien juridique. Ainsi, lorsque le titre relatif aux fonds et aux ressources économiques est établi au nom d’un trustee ou au nom d’une personne ou d’une entité qui lui appartient ou qu’il contrôle directement ou indirectement, et que le bénéficiaire ne peut exiger du trustee qu’il exerce son pouvoir discrétionnaire en sa faveur, les fonds et ressources peuvent être considérés comme appartenant au bénéficiaire du trust ou comme étant contrôlés par celui-ci, si ce bénéficiaire dispose d’un pouvoir lui permettant de les utiliser, d’en tirer profit, d’en disposer ou d’avoir une influence sur ceux-ci ou sur les choix effectués par le trustee sur ces fonds et ressources.

Cette interprétation est corroborée, par le contexte dans lequel l’article 2, paragraphe 1, du règlement no 269/2014 s’inscrit ainsi que par les objectifs poursuivis par ce règlement.

La Cour précise, en second lieu, que pour déterminer si le bénéficiaire dispose d’un tel pouvoir sur les fonds et ressources économiques apportés au trust ou sur les choix effectués par le trustee, la juridiction de renvoi ne saurait se référer uniquement au droit applicable au trust, mais doit également tenir compte des circonstances de fait pertinentes. Or, la circonstance qu’ils sont gérés dans le seul intérêt du bénéficiaire constitue un indice que ceux-ci sont susceptibles d’appartenir au bénéficiaire ou d’être contrôlés par lui. Dès lors, la juridiction de renvoi doit rechercher s’il existe une influence ou la possibilité d’utiliser ces fonds, même si celles-ci ne sont pas formalisées dans des actes juridiques.

La Cour indique, à cet égard, que les relations entretenues entre le bénéficiaire et les autres personnes impliquées dans le trust peuvent être prises en considération. À titre d’exemple, le trustee ou le protecteur peuvent être des personnes de confiance susceptibles de suivre les consignes ou suggestions du bénéficiaire quant à l’administration du trust. L’affectation des fonds apportés au trust à des activités dont le bénéficiaire ou des personnes et entités liées à lui sont les principaux bénéficiaires ainsi que la fourniture de biens ou de services par les sociétés apportées au trust aux entités détenues majoritairement par le bénéficiaire, ou contrôlées par lui, peuvent également constituer des indices de l’influence de ce dernier sur le trust. L’influence du bénéficiaire peut également être constatée au regard de différents indices, tels que la détention indirecte de la majorité du capital ou des droits de vote du trustee, le droit de nommer ou d’écarter la majorité des membres de l’organe administratif du trustee ou encore l’exercice d’une influence déterminante sur le trustee y compris par l’intermédiaire de sociétés-écrans. Ainsi, il appartient à la juridiction de renvoi de vérifier les pouvoirs des administrateurs de SX et les rapports entre eux et Mme TU. La Cour énonce, par ailleurs, plusieurs éléments pouvant en soi constituer un indice du contrôle d’une personne inscrite sur la liste figurant à l’annexe I du règlement no 269/2014 sur une entité non inscrite sur cette liste.

La Cour ajoute, enfin, qu’une clause, qui peut être amendée ou révoquée, contenue dans l’acte constitutif du trust limitant les pouvoirs du bénéficiaire du trust pour la durée de la mesure restrictive n’est pas déterminante pour définir le lien entre la personne visée et les fonds et ressources économiques dès lors que cette question est distincte du champ d’application de l’interdiction prévue à l’article 2, paragraphe 2, du règlement no 269/2014 à laquelle la clause se réfère.

La Cour conclut que les fonds et les ressources économiques apportés à un trust doivent être considérés comme « appartenant » au bénéficiaire visé par des mesures restrictives ou comme étant « contrôlés » par celui-ci, quand bien même le droit applicable au trust et les clauses de l’acte constitutif du trust interdisent à ce bénéficiaire d’accomplir tout acte de jouissance et de disposition de ces fonds et de ces ressources économiques pour toute la durée de la mesure restrictive ou, en tout cas, pour toute la période pendant laquelle la jouissance ou la disposition de ceux-ci constituerait une violation du droit de l’Union, si ce bénéficiaire peut utiliser les fonds et les ressources économiques apportés au trust, en tirer profit, en disposer ou avoir une influence sur ceux-ci ou sur les choix effectués par le trustee à l’égard de ces fonds et de ces ressources.

( 1 ) Règlement (UE) no 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2014, L 78, p. 6), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 51, p. 1) (ci-après le « règlement no 269/2014) ».

( 2 ) Par la décision (PESC) 2022/397 du Conseil, du 9 mars 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO, 2022, L 80, p. 31) et par le règlement d’exécution (UE) 2022/396 du Conseil, du 28 février 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 80, p. 1), le Conseil a inscrit M. ZU sur la liste des personnes, des entités et des organismes faisant l’objet de mesures restrictives, qui figure à l’annexe I de la décision 2014/145 et à l’annexe I du règlement no 2069/2014. Par la décision (PESC) 2022/883 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 92) et par le règlement d’exécution (UE) 2022/878 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) no 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 15).