Affaire C-801/24 P

NKO AO National Settlement Depository (NSD)

contre

Conseil de l’Union européenne

Arrêt de la Cour (quatrième chambre) du 11 juin 2026

« Pourvoi – Mesures restrictives prises au regard de l’agression militaire contre l’Ukraine – Décision 2014/145/PESC – Article 2, paragraphe 1, sous f) – Règlement (UE) no 269/2014 – Article 3, paragraphe 1, sous f) – Gel de fonds et de ressources économiques – Notion de “soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie” – Obligation de motivation – Interprétation – Droit de propriété – Limitations – Principe de proportionnalité – Prise en compte de la situation des clients de la requérante et de leurs intérêts économiques »

1. Actes des institutions – Motivation – Obligation – Portée – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds de certaines personnes et entités au regard de la situation en Ukraine – Obligation d’identifier dans la motivation les éléments spécifiques et concrets justifiant ladite mesure – Décision s’inscrivant dans un contexte connu de l’intéressé lui permettant de comprendre la portée de la mesure prise à son égard

[Art. 296, 2e al., TFUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil n^o 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

(voir points 42-51)

2. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Soutien matériel ou financier au gouvernement russe – Notion de soutien matériel ou financier – Notion d’aide financière – Champs d’application distincts

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, n^o 833/2014, art. 1^er, o), 3, § 1, f), et 4, § 3, b), et 2022/330]

(voir points 71-76)

3. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Soutien matériel ou financier au gouvernement russe – Notion de soutien matériel ou financier – Exigence d’un soutien d’une importance quantitative ou qualitative – Absence de nécessité d’établir un lien entre ce soutien et l’annexion de la Crimée ou la déstabilisation de l’Ukraine – Dépositaires centraux de titres – Inclusion

[Décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, f), et 2022/330]

(voir points 77-79)

4. Union européenne – Contrôle juridictionnel de la légalité des actes des institutions – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Portée du contrôle – Preuve du bien-fondé de la mesure – Obligation de l’autorité compétente de l’Union d’établir, en cas de contestation, le bien-fondé des motifs retenus à l’encontre des personnes ou des entités concernées – Inscription sur les listes fondée sur un faisceau d’indices précis, concrets et concordants – Respect du standard de preuve

[Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 47 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil n^o 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

(voir points 89-94)

5. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Critères d’adoption des mesures restrictives – Personnes, entités ou organismes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie ou tirant avantage de celui-ci et personnes leur étant associées – Caractère approprié des mesures restrictives – Mesures restrictives poursuivant un objectif légitime de la politique étrangère et de sécurité commune – Respect du principe de proportionnalité

[Art. 21 TUE ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767, art. 2, § 1, f) ; règlements du Conseil n^o 269/2014, art. 3, § 1, f), 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

(voir points 111, 128-132)

6. États membres – Obligations – Établissement des voies de recours nécessaires pour assurer une protection juridictionnelle effective – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Respect du droit de propriété

[Art. 19, § 1, 2d al., TUE ; charte des droits fondamentaux, art. 17 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, telle que modifiée par les décisions (PESC) 2022/883, (PESC) 2023/572 et (PESC) 2023/1767 ; règlements du Conseil n^o 269/2014, 2022/878, 2023/571 et 2023/1765]

(voir point 113)

7. Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises au regard de la situation en Ukraine – Gel des fonds des personnes apportant un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie – Demande de dérogation visant le déblocage de certains fonds – Pouvoir d’appréciation de l’autorité nationale compétente – Limites – Respect des droits fondamentaux – Paiement dû au titre d’un contrat conclu avant l’inscription sur les listes – Notion de paiement – Restitution de titres détenus par un dépositaire visé par des mesures de gel de fonds auprès de dépositaires de titres établis dans l’Union – Inclusion

(Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 51, § 1, et 52 ; décision du Conseil 2014/145/PESC, art. 2, § 5 ; règlement du Conseil n^o 269/2014, art. 6, § 1)

(voir points 114-118)

8. Recours en annulation – Compétence du juge de l’Union – Examen de la légalité d’un acte adopté par une autorité nationale dans le cadre de la mise en œuvre de dérogations à des mesures de gel de fonds – Exclusion

(Art. 263 TFUE)

(voir point 119)

Résumé

La Cour rejette le pourvoi formé par la société NKO AO National Settlement Depository (NSD) contre l’arrêt du Tribunal (1) la concernant. Par cet arrêt, le Tribunal avait rejeté le recours de cette société tendant à l’annulation des actes litigieux (2) au titre desquels le Conseil de l’Union européenne a inscrit et maintenu son nom sur les listes de personnes visées par les mesures restrictives prises en réponse aux actions de la Fédération de Russie compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine.

À cette occasion, la Cour interprète, pour la première fois, le critère prévu à l’article 2, paragraphe 1, sous f), de la décision 2014/145, telle que modifiée par la décision 2022/329 (3), ainsi qu’à l’article 3, paragraphe 1, sous f), du règlement n^o 269/2014, tel que modifié par le règlement 2022/330 (4) [ci-après le « critère f) »], lequel prévoit le gel de tous les fonds et ressources économiques appartenant à des personnes physiques ou morales, des entités ou des organismes qui apportent un soutien matériel ou financier au gouvernement de la Fédération de Russie.

En 2022, la requérante, une société de droit russe, fournissant des services d’archivage et de conservation de titres en tant que dépositaire central en Russie, a vu ses fonds et ses ressources économiques gelés sur le fondement du critère f).

À l’appui de son pourvoi, la requérante fait valoir que le Tribunal a commis plusieurs erreurs de droit tirées d’un défaut de motivation des actes litigieux, d’une interprétation erronée du critère f) et d’une violation du principe de proportionnalité.

Appréciation de la Cour

S’agissant, en premier lieu, du moyen tiré d’une insuffisance de motivation, la Cour juge que, eu égard au contexte dans lequel les actes litigieux ont été adoptés et à la motivation figurant dans ces actes, la requérante, se qualifiant elle-même dans sa requête en pourvoi d’« élément majeur et central du système financier russe », ne pouvait raisonnablement ignorer les raisons pour lesquelles le Conseil a adopté des mesures restrictives à son égard.

Pour ce qui est, en deuxième lieu, du moyen tiré d’une interprétation erronée du critère f), la Cour entérine l’analyse du Tribunal après avoir procédé à une interprétation littérale du terme « soutien », lequel n’est pas conditionné à la fourniture concrète de biens ni à l’existence d’un transfert de fonds au bénéfice direct du gouvernement russe ; contextuelle, excluant tout rapprochement avec la notion distincte d’« aide financière » au sens du règlement n^o 833/2014 (5) ; et téléologique, en tenant compte de l’objectif d’assurer l’effectivité de la pression exercée sur la Fédération de Russie afin qu’elle mette fin à son agression militaire contre l’Ukraine. Ce critère vise ainsi tout soutien susceptible, par son importance quantitative ou qualitative, de fournir au gouvernement russe des ressources ou des facilités d’ordre matériel ou financier lui permettant de poursuivre ses actions de déstabilisation contre l’Ukraine.

La Cour considère également que le Tribunal n’a pas commis d’erreur de droit en jugeant que le Conseil satisfait à la charge de la preuve qui lui incombe s’il fait état devant le juge de l’Union d’un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants permettant d’établir l’existence d’un lien suffisant entre la personne faisant l’objet d’une mesure de gel de fonds et le régime combattu. Elle relève qu’aucune règle du droit de l’Union n’exige que le Conseil précise, dans ses décisions imposant des mesures restrictives, le standard de preuve applicable en la matière. Par ailleurs, ce standard de preuve est adapté à la nature conservatoire, temporaire et réversible des mesures restrictives, dont la validité est toujours subordonnée à la perpétuation des circonstances de fait et de droit ayant conduit à leur adoption. Dès lors que l’effectivité du contrôle juridictionnel exige la vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous-tend la décision imposant des mesures restrictives, de sorte que ces motifs, ou à tout le moins l’un d’eux, puisse être considéré comme étant suffisant en soi pour soutenir cette décision, ledit standard de preuve permet au juge de l’Union de procéder à un contrôle complet de la base factuelle de ces mesures, sans pour autant imposer au Conseil une charge probatoire incompatible avec les impératifs d’urgence qui président à l’instauration de telles mesures ainsi qu’avec leur caractère préventif.

En ce qui concerne, en troisième et dernier lieu, la proportionnalité des mesures restrictives en cause, la Cour relève, premièrement, que le Tribunal a pris en considération les conséquences économiques produites par ces mesures restrictives, y compris sur les clients de la requérante, lesquels disposent de voies de recours devant les juridictions nationales, notamment de la possibilité d’introduire une demande de déblocage de fonds gelés conformément aux dérogations prévues par la décision 2014/145 et le règlement n^o 269/2014. Afin de garantir le fonctionnement du système de dérogations prévu à l’article 2, paragraphe 5, de cette décision et à l’article 6, paragraphe 1, de ce règlement, ces dispositions doivent être interprétées de manière à autoriser les autorités nationales à procéder au déblocage des fonds ou des ressources économiques de la requérante afin de lui permettre de réaliser un paiement prenant la forme d’une restitution des titres de ses clients qu’elle détenait dans ses comptes gelés auprès de dépositaires de titres établis dans l’Union. En outre, lorsqu’une autorité nationale statue sur une demande de déblocage de fonds gelés conformément aux dérogations prévues par ladite décision et ledit règlement, elle est tenue de s’assurer que l’ingérence dans le droit de propriété des clients de la requérante respecte les conditions prévues à l’article 52 de la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Deuxièmement, après avoir souligné le caractère temporaire et réversible des mesures restrictives en cause, la Cour relève que l’approche consistant à cibler les opérateurs économiques qui, à l’instar de la requérante, apportent un soutien matériel ou financier au gouvernement russe ne saurait être considérée comme étant manifestement inappropriée au regard de l’objectif qui est poursuivi par le Conseil, à savoir réduire les revenus de l’État russe et exercer une pression sur ce gouvernement afin de diminuer sa capacité à financer son agression militaire contre l’Ukraine.

1 Arrêt du 11 septembre 2024, NSD/Conseil (T-494/22, EU:T:2024:607).

2 Décision (PESC) 2022/883 du Conseil, du 3 juin 2022, modifiant la décision 2014/145/PESC concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 92), et règlement d’exécution (UE) 2022/878 du Conseil, du 3 juin 2022, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 concernant des mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine (JO 2022, L 153, p. 15) ; décision (PESC) 2023/572 du Conseil, du 13 mars 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC (JO 2023, L 75 I, p. 134) et règlement d’exécution (UE) 2023/571 du Conseil, du 13 mars 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 (JO 2023, L 75 I, p. 1) ; et décision (PESC) 2023/1767 du Conseil, du 13 septembre 2023, modifiant la décision 2014/145/PESC (JO 2023, L 226, p. 104) et règlement d’exécution (UE) 2023/1765 du Conseil, du 13 septembre 2023, mettant en œuvre le règlement (UE) n^o 269/2014 (JO 2023, L 226, p. 3).

3 Décision 2014/145/PESC du Conseil, du 17 mars 2014, telle que modifiée par la décision (PESC) 2022/329 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 50, p. 1, et rectificatif JO 2022, L 241, p. 17).

4 Règlement (UE) n^o 269/2014 du Conseil, du 17 mars 2014 (JO 2014, L 78, p. 6, et rectificatif JO 2022, L 140, p. 62), tel que modifié par le règlement (UE) 2022/330 du Conseil, du 25 février 2022 (JO 2022, L 51, p. 1).

5 Article 4, paragraphe 3, sous b), du règlement (UE) n^o 833/2014 du Conseil, du 31 juillet 2014, concernant des mesures restrictives eu égard aux actions de la Russie déstabilisant la situation en Ukraine (JO 2014, L 229, p. 1).