ORDONNANCE DE LA COUR (huitième chambre)

23 mars 2026 (*)

« Renvoi préjudiciel – Article 99 du règlement de procédure de la Cour – Réponse pouvant être clairement déduite de la jurisprudence – Article 49 TFUE – Liberté d’établissement – Article 56 TFUE – Libre prestation des services – Restrictions – Jeux de hasard – Collecte et gestion de paris – Conditions d’autorisation – Législation nationale subordonnant l’exercice de l’activité de collecte de paris à l’obtention d’une autorisation de police et d’une concession – Raisons impérieuses d’intérêt général – Lutte contre la criminalité organisée dans le secteur des jeux de hasard »

Dans l’affaire C-589/25 [Momari] (i),

ayant pour objet une demande de décision préjudicielle au titre de l’article 267 TFUE, introduite par le Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Conseil de justice administrative pour la Région de Sicile, Italie), par décision du 5 septembre 2025, parvenue à la Cour le 5 septembre 2025, dans la procédure

Ministero dell’Interno,

Questura Ragusa

contre

TV, agissant en qualité de représentant légal de 23 PLAY srls,

LA COUR (huitième chambre),

composée de M^me O. Spineanu-Matei, présidente de chambre, MM. S. Rodin (rapporteur) et N. Fenger, juges,

avocat général : M. A. Rantos,

greffier : M. A. Calot Escobar,

vu la décision prise, l’avocat général entendu, de statuer par voie d’ordonnance motivée, conformément à l’article 99 du règlement de procédure de la Cour,

rend la présente

Ordonnance

1 La demande de décision préjudicielle porte sur l’interprétation des articles 49 et 56 TFUE.

2 Cette demande a été présentée dans le cadre d’un litige opposant le Ministero dell’Interno (ministère de l’Intérieur, Italie) et la Questura di Ragusa (préfecture de police de la province de Raguse, Italie) à TV, représentant légal de 23 PLAY S.r.l.s., une société à responsabilité limitée simplifiée de droit italien, au sujet du refus de cette préfecture de faire droit à la demande de TV visant à obtenir l’autorisation de police requise aux fins de l’exercice, sur le territoire italien, de l’activité de collecte de paris pour le compte de Stanleybet Malta Limited (ci-après « Stanleybet »), une société de droit maltais.

Le cadre juridique

Le droit de l’Union

3 L’article 49 TFUE prévoit :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la liberté d’établissement des ressortissants d’un État membre dans le territoire d’un autre État membre sont interdites. Cette interdiction s’étend également aux restrictions à la création d’agences, de succursales ou de filiales, par les ressortissants d’un État membre établis sur le territoire d’un État membre.

La liberté d’établissement comporte l’accès aux activités non salariées et leur exercice, ainsi que la constitution et la gestion d’entreprises, et notamment de sociétés au sens de l’article 54, deuxième alinéa, dans les conditions définies par la législation du pays d’établissement pour ses propres ressortissants, sous réserve des dispositions du chapitre relatif aux capitaux. »

4 L’article 56 TFUE dispose :

« Dans le cadre des dispositions ci-après, les restrictions à la libre prestation des services à l’intérieur de l’Union [européenne] sont interdites à l’égard des ressortissants des États membres établis dans un État membre autre que celui du destinataire de la prestation.

Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire, peuvent étendre le bénéfice des dispositions du présent chapitre aux prestataires de services ressortissants d’un État tiers et établis à l’intérieur de l’Union. »

Le droit italien

5 L’article 88 du Regio decreto n. 773 – Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza (décret royal n^o 773, portant approbation du texte unique des lois en matière de sécurité publique), du 18 juin 1931 (GURI n^o 146, du 26 juin 1931, supplément ordinaire n° 146), dans sa version applicable au litige au principal (ci-après le « TULPS »), prévoit qu’une autorisation de police ne peut être accordée qu’aux titulaires d’une concession ainsi qu’aux entités mandatées par eux en vertu de cette concession.

6 Le decreto-legge n. 40 – Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti « caroselli » e « cartiere », di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori (décret-loi n^o 40/2010, portant dispositions fiscales et financières urgentes en matière de lutte contre les fraudes fiscales internationales et nationales, notamment sous la forme de « carrousels » et de « cartiers », de renforcement et de rationalisation du recouvrement fiscal, également en conformité avec la réglementation communautaire, d’affectation des recettes récupérées au financement d’un fonds destiné à encourager et à soutenir la demande dans des secteurs particuliers), du 25 mars 2010 (GURI n^o 71, du 26 mars 2010, p. 1), dans sa version applicable au litige au principal, précise, à son article 2, paragraphe 2-ter, que l’article 88 du TULPS doit être interprété en ce sens que l’autorisation de police qu’il prévoit, lorsqu’elle est délivrée pour les établissements commerciaux au sein desquels sont organisés des jeux publics comportant des gains en argent, n’est valable que si les titulaires de ces établissements ont préalablement obtenu une concession spécifique pour l’organisation et la collecte des jeux.

Le litige au principal et la question préjudicielle

7 TV, agissant en qualité de représentant légal de 23 PLAY est gestionnaire d’un centre de transmission de données, situé à Pozzallo (Italie), pour le compte de Stanleybet.

8 Le 22 juin 2018, TV a, en vertu de l’article 88 du TULPS, sollicité auprès de la Questura di Ragusa (préfecture de police de la province de Raguse) l’autorisation de police requise aux fins de l’exercice, sur le territoire italien, de l’activité de collecte de paris pour le compte de Stanleybet.

9 Le Questore di Ragusa (préfet de police de la province de Raguse, Italie) a refusé d’octroyer cette autorisation de police, au motif que Stanleybet n’était pas titulaire d’une concession délivrée par l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (Agence des douanes et des monopoles, Italie).

10 TV a introduit un recours contre cette décision devant le Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia (tribunal administratif régional pour la Sicile, Italie). Par jugement du 28 mars 2024, cette juridiction a accueilli ce recours. Elle a estimé, en substance, que les restrictions aux activités de collecte et de gestion des paris, telles que prévues par la réglementation nationale, sont incompatibles avec la liberté d’établissement, consacrée à l’article 49 TFUE ainsi qu’avec la libre prestation des services, garantie à l’article 56 TFUE. En conséquence, ladite juridiction a considéré qu’il convenait d’écarter l’application de cette réglementation.

11 Le Ministero dell’Interno (ministère de l’Intérieur) et la Questura di Ragusa (préfecture de police de la province de Raguse) ont interjeté appel de ce jugement devant le Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Conseil de justice administrative pour la Région de Sicile, Italie), qui est la juridiction de renvoi.

12 Devant celle-ci, ils font valoir, notamment, que le système de double autorisation instauré dans le secteur des jeux de hasard, reposant sur l’octroi d’une concession administrative et d’une autorisation de police, se justifie, à la lumière de l’article 52 TFUE, par des objectifs d’intérêt général poursuivis par le législateur italien, consistant à empêcher que la criminalité organisée s’infiltre sur le marché des paris et à contrôler la régularité de celui-ci.

13 La juridiction de renvoi relève, à cet égard, que le secteur des jeux de hasard se caractérise, en particulier dans les régions méridionales de l’Italie, par des risques concrets d’infiltration de la criminalité organisée.

14 Elle estime, dès lors, que, en présence d’exigences prévues par le législateur italien, tenant à la protection de l’ordre public et de la sécurité publique, à la prévention des délits, y compris ceux relevant de la criminalité organisée, ainsi qu’à la protection de la santé des personnes physiques face aux risques de développement et de propagation de l’addiction au jeu, les articles 51, 52 et 62 TFUE, tels qu’interprétés par la Cour, paraissent susceptibles de justifier des dérogations à la liberté d’établissement et à la libre prestation des services. Il en irait d’autant plus ainsi dans un contexte, tel que celui du litige au principal, dans lequel il ne ressortirait pas de la réglementation nationale en cause l’existence d’une restriction illégitime ayant conduit au refus d’octroi à Stanleybet d’une concession administrative aux fins de l’exercice de l’activité de collecte de paris.

15 Dans ces conditions, le Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione siciliana (Conseil de justice administrative pour la Région de Sicile) a décidé de surseoir à statuer et de poser à la Cour la question préjudicielle suivante :

« Les principes de liberté d’établissement et de libre prestation des services énoncés aux articles 49 et 56 TFUE s’opposent-ils à une législation nationale telle que celle prévue à l’article 88 du TULPS qui, pour satisfaire à des exigences d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique couvertes par les dérogations prévues aux articles 51 et 52 TFUE, également applicables en matière de libre prestation des services en vertu de l’article 62 TFUE et, en tout état de cause, pour satisfaire à des raisons impérieuses d’intérêt général telles que celles qui coïncident avec la nécessité de prévenir et de réprimer les infractions pénales, y compris celles commises par la criminalité organisée (la “mafia” en Sicile), présente surtout dans certaines zones du territoire national, [réserve] l’exercice de l’activité de collecte de paris sur des événements sportifs aux centres de transmission de données (CTD) titulaires d’une licence de sécurité publique délivrée par le [préfet de police], en conditionnant la délivrance et l’efficacité de cette licence à l’existence d’une concession accordée par l’Agence des douanes et des monopoles au bookmaker établi dans un autre État [membre] pour lequel le [CTD] exerce son activité sous un régime d’affiliation sur la base d’un contrat de bureau collecteur ? »

Sur la question préjudicielle

16 En vertu de l’article 99 de son règlement de procédure, la Cour peut à tout moment, sur proposition du juge rapporteur, l’avocat général entendu, décider de statuer par voie d’ordonnance motivée lorsque la réponse à une question posée à titre préjudiciel peut être clairement déduite de la jurisprudence.

17 Il convient également de rappeler que la coopération judiciaire instaurée par l’article 267 TFUE est fondée sur une nette séparation des fonctions entre les juridictions nationales et la Cour. D’une part, la Cour est habilitée non pas à appliquer les règles du droit de l’Union à une espèce déterminée, mais seulement à se prononcer sur l’interprétation des traités et des actes pris par les institutions, organes ou organismes de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 18 mai 2021, Asociaţia « Forumul Judecătorilor din România » e.a., C-83/19, C-127/19, C-195/19, C-291/19, C-355/19 et C-397/19, EU:C:2021:393, point 201 ainsi que jurisprudence citée). D’autre part, conformément au point 11 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO C, C/2024/6008), libellé, en substance, en des termes identiques à ceux du point 11 des recommandations de la Cour de justice de l’Union européenne à l’attention des juridictions nationales, relatives à l’introduction de procédures préjudicielles (JO 2019, C 380, p. 1), il revient aux juridictions nationales de tirer dans le litige pendant devant elles les conséquences concrètes des éléments d’interprétation fournis par la Cour (voir, en ce sens, arrêt du 25 octobre 2018, Roche Lietuva, C-413/17, EU:C:2018:865, point 43).

18 En l’occurrence, la Cour estime que l’interprétation du droit de l’Union sollicitée par la juridiction de renvoi peut être clairement déduite de l’arrêt du 12 septembre 2013, Biasci e.a. (C-660/11 et C-8/12, EU:C:2013:550). Il y a donc lieu de faire application de l’article 99 du règlement de procédure dans la présente affaire.

19 En effet, par sa question, la juridiction de renvoi demande, en substance, si les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils s’opposent à une réglementation d’un État membre qui, pour des raisons tenant à la lutte contre la criminalité organisée, subordonne l’exercice de l’activité de collecte de paris sur le territoire national à l’obtention d’une autorisation de police et conditionne la délivrance de celle-ci à l’existence d’une concession préalablement délivrée par cet État membre à l’opérateur établi dans un autre État membre aux fins de l’exercice de l’organisation et de la collecte de paris.

20 À cet égard, la Cour a notamment jugé, aux points 21 à 27 et 29 de l’arrêt du 12 septembre 2013, Biasci e.a. (C-660/11 et C-8/12, EU:C:2013:550), ce qui suit :

« 21 […]la législation nationale en cause dans les affaires au principal comporte, en ce qu’elle interdit, sous peine de sanctions pénales, l’exercice d’activités dans le secteur des jeux de hasard en l’absence de concession ou d’autorisation de police délivrée par l’État, des restrictions à la liberté d’établissement ainsi qu’à la libre prestation des services (arrêt [du 6 mars 2007,] Placanica e.a. [C-338/04, C-359/04 et C-360/04, EU:C:2007:133], point 42 et jurisprudence citée).

22 De telles restrictions peuvent, toutefois, être admises au titre des mesures dérogatoires expressément prévues aux articles 45 CE et 46 CE [devenus, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, les articles 51 et 52 TFUE], applicables également en matière de libre prestation des services en vertu de l’article 55 CE [devenu, après l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne, l’article 62 TFUE], ou justifiées, conformément à la jurisprudence de la Cour, par des raisons impérieuses d’intérêt général (arrêt du 24 janvier 2013, Stanleybet International e.a., C-186/11 et C-209/11, point 22 ainsi que jurisprudence citée).

23 Or, s’agissant de la réglementation nationale en cause au principal, la Cour a déjà constaté que seul l’objectif ayant trait à la lutte contre la criminalité liée aux jeux de hasard est de nature à justifier les restrictions aux libertés fondamentales découlant de cette réglementation, pour autant que ces restrictions satisfont au principe de proportionnalité et dans la mesure où les moyens mis en œuvre à cet égard sont cohérents et systématiques (voir, en ce sens, arrêts [du 6 mars 2007,] Placanica e.a., [C-338/04, C-359/04 et C-360/04, EU:C:2007:133,] points 52 à 55, ainsi que [du 16 février 2012,] Costa et Cifone [C-72/10 et C-77/10, EU:C:2012:80], points 61 à 63).

24 À cet égard, il convient de rappeler que, selon la jurisprudence de la Cour, un système de concessions peut constituer un mécanisme efficace permettant de contrôler les opérateurs actifs dans le secteur des jeux de hasard dans le but de prévenir l’exploitation de ces activités à des fins criminelles ou frauduleuses (voir arrêt [du 6 mars 2007,] Placanica e.a., [C-338/04, C-359/04 et C-360/04, EU:C:2007:133,] point 57).

25 Il incombe toutefois à la juridiction de renvoi de vérifier si le système de concessions établi par la réglementation nationale, dans la mesure où il limite le nombre d’opérateurs agissant dans le secteur des jeux de hasard, répond véritablement à l’objectif visant à prévenir l’exploitation des activités dans ce secteur à des fins criminelles ou frauduleuses. De même, il appartient à cette juridiction de vérifier si ces restrictions satisfont aux conditions qui ressortent de la jurisprudence de la Cour en ce qui concerne leur proportionnalité (voir, arrêt [du 6 mars 2007,] Placanica e.a., [C-338/04, C-359/04 et C-360/04, EU:C:2007:133,] point 58).

26 S’agissant de l’exigence d’une autorisation de police en vertu de laquelle les opérateurs actifs dans ce secteur ainsi que leurs locaux sont soumis à un contrôle initial et à une surveillance continue, la Cour a déjà constaté que celle-ci contribue clairement à l’objectif visant à éviter que ces opérateurs ne soient impliqués dans des activités criminelles ou frauduleuses et apparaît être une mesure tout à fait proportionnelle à cet objectif (voir, en ce sens, arrêt [du 6 mars 2007,] Placanica e.a., [C-338/04, C-359/04 et C-360/04, EU:C:2007:133,] point 65).

27 Ainsi, le fait qu’un opérateur doit disposer à la fois d’une concession et d’une autorisation de police pour pouvoir accéder au marché en cause n’est pas, en soi, disproportionné au regard de l’objectif poursuivi par le législateur national, à savoir la lutte contre la criminalité liée aux jeux de hasard.

[…]

29 Par conséquent, il y a lieu de répondre à la première question que les articles 43 CE et 49 CE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas à une législation nationale qui impose, aux sociétés souhaitant exercer des activités liées aux jeux de hasard, l’obligation d’obtenir une autorisation de police, en plus d’une concession délivrée par l’État afin d’exercer de telles activités, et qui limite l’octroi d’une telle autorisation notamment aux demandeurs qui détiennent déjà une telle concession. »

21 Ainsi qu’il ressort du point 17 de la présente ordonnance, il reviendra à la juridiction de renvoi de tirer les conséquences concrètes, dans le litige au principal, des éléments d’interprétation découlant de cette jurisprudence de la Cour.

22 Eu égard à ce qui précède, il convient de répondre à la question posée que les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas, en principe, à une réglementation d’un État membre qui, pour des raisons tenant à la lutte contre la criminalité organisée, subordonne l’exercice de l’activité de collecte de paris sur le territoire national à l’obtention d’une autorisation de police et conditionne la délivrance de celle-ci à l’existence d’une concession préalablement délivrée par cet État membre à l’opérateur établi dans un autre État membre aux fins de l’exercice de l’organisation et de la collecte de paris.

Sur les dépens

23 La procédure revêtant, à l’égard des parties au principal, le caractère d’un incident soulevé devant la juridiction de renvoi, il appartient à celle-ci de statuer sur les dépens.

Par ces motifs, la Cour (huitième chambre) dit pour droit :

Les articles 49 et 56 TFUE doivent être interprétés en ce sens qu’ils ne s’opposent pas, en principe, à une réglementation d’un État membre qui, pour des raisons tenant à la lutte contre la criminalité organisée, subordonne l’exercice de l’activité de collecte de paris sur le territoire national à l’obtention d’une autorisation de police et conditionne la délivrance de celle-ci à l’existence d’une concession préalablement délivrée par cet État membre à l’opérateur établi dans un autre État membre aux fins de l’exercice de l’organisation et de la collecte de paris.

Signatures

* Langue de procédure : l’italien.

i Le nom de la présente affaire est un nom fictif. Il ne correspond au nom réel d’aucune partie à la procédure.