Vu la procédure suivante :

Par un jugement du 14 juin 2024, enregistré le 17 septembre 2024, le tribunal mixte de commerce de Mamoudzou a sursis à statuer et saisi le tribunal administratif de Mayotte de la question de la légalité, tant interne qu’externe, de l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 du président du conseil département de Mayotte « fixant les tarifs des outillages publics dans la zone portuaire de Mayotte » notamment au regard de la règle d’équivalence de la prestation et du prix et, le cas échéant, des conséquences de l’illégalité de cet arrêté sur les tarifs applicables à compter du 25 janvier 2018.

Par trois mémoires enregistrés le 17 octobre 2024 et les 22 avril et 21 août 2025, la société par actions simplifiée société de distribution franco Mahoraise (SODIFRAM), représentée par M^e Toinette, demande au tribunal :

1°) à titre principal, de déclarer que cet arrêté est entaché d’illégalité ;

2°) à titre subsidiaire, de désigner un expert autorisé à s’adjoindre tout sapiteur de son choix chargé de :

- recouper sa comptabilité avec les drafts et factures établies par la société Mayotte Channel Gateway depuis le 25 janvier 2018 ;

- faire la liste, à partir des numéros de conteneurs, des drafts et/ou des factures ayant donné lieu à paiement de sa part depuis le 25 janvier 2018 ;

- calculer le montant total des sommes réglées par elle à la société Mayotte Channel Gateway au titre des redevances d’outillages appelées depuis le 25 janvier 2018 ;

- calculer le montant des redevances d’outillages qui auraient dû être appelées depuis le 25 janvier 2018 sur la base du barème édicté en 2012 par la chambre de commerce et d’industrie de Mayotte ;

- calculer, par différence entre ces montants, la somme totale indument perçue par la société Mayotte Channel Gateway depuis le 25 janvier 2018 à son préjudice ;

- communiquer aux parties son pré-rapport en leur laissant un délai d’un mois pour présenter leurs observations ;

- déposer son rapport définitif au greffe de la juridiction dans un délai de six mois suivant sa désignation sauf prorogation dûment sollicitée ;

3°) à titre subsidiaire, de fixer la provision à valoir sur la rémunération de l’expert en application des dispositions de l’article R. 621-12 du code de justice administrative ;

4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la société Mayotte Channel Gateway la somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- elle est recevable à présenter des conclusions dans le cadre de la présente instance ;

- les conclusions présentées par la société Mayotte Channel Gateway tendant à ce que le caractère définitif de l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 soit reconnu sont irrecevables ;

- la société Mayotte Channel Gateway n’est pas fondée à se prévaloir de l’autorité de chose jugée s’attachant au jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019 dès lors que, s’agissant d’un jugement de rejet, cette autorité présente un caractère relatif et n’est opposable qu’en présence d’une identité d’objet, de cause et de parties qui n’est pas réunie en l’espèce ;

- la société Mayotte Channel Gateway n’est pas fondée à se prévaloir de l’autorité de chose jugée s’attachant au jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019 dès lors que l’intervention de l’arrêt n° 17PA22159 du 22 octobre 2019 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a annulé l’ordonnance du vice-président du tribunal administratif de Mayotte ainsi que l’arrêté du président du conseil départemental de Mayotte du 2 septembre 2016 constitue une circonstance nouvelle ;

- la tarification établie par l’arrêté litigieux, qui n’a pas été publié au recueil des actes administratifs du département, méconnaît la règle d’équivalence avec la valeur de la prestation ;

- il incombe au département de Mayotte de prouver que les tarifs des outillages publics dans la zone portuaire correspondent à la valeur des prestations ;

- l’autorité absolue de chose jugée qui s’attache au motif et au dispositif de l’arrêt n° 17PA22159 du 22 octobre 2019 par lequel la cour administrative d’appel de Paris a annulé l’ordonnance du vice-président du tribunal administratif de Mayotte ainsi que l’arrêté du président du conseil départemental de Mayotte du 2 septembre 2016 impose de constater que l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 méconnaît également la règle d’équivalence entre les tarifs et la valeur des prestations proposées ;

- il n’appartient pas au juge administratif, saisi à titre préjudiciel d’un recours en appréciation de la validité d’un acte administratif, de se prononcer sur les effets de la déclaration d’illégalité ;

- en tout état de cause, l’illégalité des tarifications successivement instaurées par les arrêtés du 2 septembre 2016 et du 25 janvier 2018 implique le rétablissement de la tarification définie en 2012 par la chambre de commerce et d’industrie en sa qualité de précédent délégataire ;

- le chiffrage des sommes devant lui être restituées nécessite la désignation avant dire droit d’un expert chargé de cette mission.

Par des mémoires enregistrés le 27 mars, le 27 juin et le 29 juillet 2025, la société par actions simplifiée Mayotte Chanel Gateway demande au tribunal, à titre principal, de déclarer que l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 n’est pas entachée d’illégalité, à titre subsidiaire, qu’il lui soit enjoint de procéder à la régularisation des tarifications par l’adoption d’un arrêté d’application rétroactive et, en tout état de cause, de mettre à la charge de la SODIFRAM la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- les conclusions présentées à titre subsidiaire par la SODIFRAM tendant à la désignation d’un expert sont irrecevables dans le cadre de l’examen d’une question préjudicielle soumise à la juridiction administrative de même que celles tendant d’une part, à ce que les tarifications définies en 2012 par la chambre du commerce et de l’industrie soient appliquées à sa situation et d’autre part, à ce qu’elle soit condamnée à lui verser une somme quelconque, ces demandes n’étant recevables que dans le cadre de l’instance principale pendante devant le tribunal mixte de commerce de Mamoudzou ;

- par un jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019 revêtu de l’autorité de chose jugée sur ce point, le présent tribunal a confirmé les tarifications de l’outillage portuaire ;

- l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 est entré en vigueur ;

- les autres moyens soulevés par la SODIFRAM ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 25 août 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au 15 septembre 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le jugement n°2022J00005-2416600033/1 du 14 juin 2024 du tribunal mixte de commerce de Mamoudzou ;

- le jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019 du tribunal administratif de Mayotte ;

- l’arrêt n° 17PA22159 du 22 octobre 2019 de la cour administrative d’appel de Paris ;

- le code des transports ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Fourcade,

- les conclusions de M. Monlaü, rapporteur public,

- et les observations de M^e Said Ibrahim, substituant M^e Toinette, pour la société SODIFRAM.

Considérant ce qui suit :

1. En vertu de l’arrêté du préfet de Mayotte n° 2009/214 du 5 novembre 2009, publié au recueil des actes administratifs de la préfecture du 13 novembre 2009, l’État a transféré la gestion des ouvrages, terrains et équipements du Port de Mayotte à la collectivité départementale de Mayotte. Le 3 septembre 2013, le département de Mayotte a conclu une convention de délégation de service public pour la gestion et l’exploitation du site portuaire de Longoni avec la société Mayotte Channel Gateway pour une durée de quinze années, puis, par un arrêté du 2 septembre 2016, le président du conseil départemental de Mayotte a approuvé les nouveaux tarifs d’outillage proposé par cette dernière société. Par un arrêt n° 17PA22159 du 22 octobre 2019, la cour administrative d’appel de Paris a annulé cet arrêté au motif qu’il ne respectait pas la règle d’équivalence. Par un arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018, le président du conseil départemental de Mayotte a fixé de nouveaux tarifs d’outillages publics applicables dans la zone portuaire de Mayotte à compter du 1er janvier 2016 à l’exception de ceux relatifs à l’utilisation des grues et portiques, d’application immédiate, et de ceux relatifs au remorquage, aux redevances sur marchandises et aux redevances sur le navire et le stationnement lesquels ont été rendus rétroactivement applicables au 1er avril et au 1er août 2016 s’agissant de ces derniers. Par un jugement n°2022J00005-2416600033/1 du 14 juin 2024, le tribunal mixte de commerce de Mamoudzou, saisi d’un litige opposant la SODIFRAM à la société Mayotte Channel Gateway, a demandé au présent tribunal, à titre préjudiciel, d’apprécier la légalité de cet arrêté et, le cas échéant, d’indiquer les conséquences de son illégalité sur les tarifs applicables à compter du 25 janvier 2018.

Sur la légalité de l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 « fixant les tarifs d’outillages publics dans la zone portuaire de Mayotte » :

2. En vertu des principes généraux relatifs à la répartition des compétences entre les deux ordres de juridiction, il n’appartient pas à la juridiction administrative, lorsqu’elle est saisie d’une question préjudicielle en appréciation de validité d’un acte administratif, de trancher d’autres questions que celle qui lui a été renvoyée par l’autorité judiciaire. Il suit de là que, lorsque la juridiction de l’ordre judiciaire a énoncé dans son jugement le ou les moyens invoqués devant elle qui lui paraissent justifier ce renvoi, la juridiction administrative doit limiter son examen à ce ou ces moyens et ne peut connaître d’aucun autre, fût-il d’ordre public, que les parties viendraient à présenter devant elle à l’encontre de cet acte. Ce n’est que dans le cas où, ni dans ses motifs ni dans son dispositif, la juridiction de l’ordre judiciaire n’a limité la portée de la question qu’elle entend soumettre à la juridiction administrative, que cette dernière doit examiner tous les moyens présentés devant elle, sans qu’il y ait lieu alors de rechercher si ces moyens avaient été invoqués dans l’instance judiciaire. Dans cette hypothèse, la juridiction de renvoi doit également examiner les moyens d’ordre public, qu’il lui appartient, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de relever d’office après en avoir préalablement avisé les parties. Enfin, si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Ces principes sont applicables à la contestation de la légalité d’un acte réglementaire dans le cadre d’une question préjudicielle posée par le juge judiciaire.

3. L’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 institue une tarification relative aux prestations commerciales fournies au sein du port de commerce, du terminal croisiériste et du terminal pétrolier de Mayotte par la société Mayotte Channel Gateway dans le cadre de ses missions de délégataire de service public. À ce titre, cette dernière propose, aux usagers du port, des prestations de location d’engins de levage, de manutention et de transport, de mise à disposition de conteneurs, d’entreposage, de services aux navires, de gare maritime de passagers, de plaisance et de pêche, de remorquage et d’utilisation des grues et RTG, d’enlèvement des ordures, de récupération des huiles et de traitement des eaux usées. Ledit arrêté fixe également le montant des redevances de gestion domaniale ainsi que celles appliquées aux marchandises, navires et au stationnement et détermine les conditions dans lesquelles doivent se réaliser les visites, notamment celles des agents des administrations chargées de réaliser les contrôles. Aux termes de son jugement n°2022J00005-2416600033/1 du 14 juin 2024, le tribunal mixte de commerce de Mamoudzou a renvoyé, au présent tribunal, le soin de se prononcer, à titre préjudiciel, sur sa légalité tant interne qu’externe notamment au regard de la règle d’équivalence et, le cas échéant, sur les conséquences de l’illégalité de cet arrêté sur les tarifs applicables à compter du 25 janvier 2018.

4. D’une part, en se bornant à faire référence à l’intitulé dudit arrêté, qui ne reflète pas son exacte portée, le juge de renvoi n’a pas entendu limiter le périmètre de la question préjudicielle au seul examen de la légalité des dispositions dont l’objet est de fixer les tarifs d’outillages publics dans la zone portuaire de Mayotte mais doit être regardé comme ayant ainsi visé l’ensemble de ses dispositions. D’autre part, faute pour le jugement n°2022J00005-2416600033/1 du 14 juin 2024 d’énoncer de manière limitative le ou les moyens invoqués devant lui qui lui paraissent justifier ce renvoi, il incombe à la présente juridiction, en application des principes énoncés au point 2, d’examiner tous les moyens présentés devant elle sans qu’il y ait lieu de rechercher s’ils ont été invoqués dans le cadre de l’instance judiciaire et d’examiner les moyens d’ordre public devant être relevés d’office.

En ce qui concerne l’autorité de chose jugée s’attachant au jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019 :

5. L’autorité de chose jugée s’attachant au dispositif d’un jugement d’annulation devenu définitif, ainsi qu’aux motifs qui en sont le support nécessaire, fait obstacle à ce que, en l’absence de modification de la situation de droit ou de fait, une nouvelle décision soit prise pour un motif identique à celui qui avait été censuré par le tribunal administratif.

6. Par un jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019, le présent tribunal a annulé les articles 2, 3, 4, et 5 de l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 en tant qu’ils prévoyaient une application rétroactive, l’article 2.4.4.3 qui écartait l’application des tarifications de l’outillage public aux armements, usagers et autres clients ayant conclu des contrats particuliers de prestations avec la société Mayotte Channel Gateway, l’article 4 en tant qu’il ne précisait pas les marchandises concernées par chacun des quatre tarifs prévus, les articles 2.3.5.6 et 6.13.2 en tant qu’ils fixaient les droits de récupération des huiles et eaux usées ainsi que l’article 6.12 relatif aux visites des agents de l’administration en tant qu’il était contraire aux dispositions des articles L. 512-5, L. 512-7, L. 511-20 et L. 511-22 du code de la consommation. Ce jugement est, sur ces points, revêtu de l’autorité de chose jugée. En revanche, à supposer qu’une telle autorité s’attache également aux motifs ayant conduit le tribunal à rejeter le surplus des conclusions et à écarter implicitement mais nécessairement le moyen tiré de la méconnaissance de la règle d’équivalence – lequel revient à soulever l’incompétence du président du conseil départemental pour instituer une tarification présentant le caractère d’imposition dont seul le législateur peut fixer les règles – cette autorité de chose jugée, qui ne présente qu’un caractère relatif, ne peut être opposée qu’en présence d’une identité d’objet, de cause et de parties. Or, ladite décision de justice, statuant sur le déféré introduit le 6 juin 2018 par le préfet de Mayotte contre l’arrêté dont s’agit, ne saurait satisfaire à cette dernière condition dès lors que la SODIFRAM n’était pas partie à l’instance. Par suite, la société Mayotte Channel Gateway n’est pas fondée à soutenir que l’autorité de chose jugée s’attachant aux motifs et au dispositif du jugement n° 1800775 du 21 janvier 2019 fait obstacle à ce que le tribunal se prononce, à titre préjudiciel, sur le respect, par l’arrêté contesté, de la règle d’équivalence.

En ce qui concerne la méconnaissance de la règle d’équivalence :

7. Aux termes de l’article R. 5314-8 du code des transports : « Les tarifs et conditions d’usage des outillages publics sont institués selon la procédure définie aux articles R. 5314-5 et R. 5314-6. Lorsqu’ils sont concédés, ils figurent en annexe au cahier des charges. » Aux termes de l’article R. 5314-5 du même code dans sa version alors en vigueur : « La demande de concession d’outillage public ou d’avenant est instruite par le directeur du port dans les conditions prévues à l’article R. 5314-2. Le montant de la redevance pour occupation du domaine public de l’Etat fixé par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques ou, en application des articles R. 2125-15 et R. 2125-16 du code général de la propriété des personnes publiques (…) le président du conseil départemental (…) »

8. Pour être légalement établie -et, en particulier, ne pas revêtir le caractère d’une imposition dont seul le législateur pourrait fixer les règles- une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service ou, le cas échéant, dans l’utilisation d’un ouvrage public et, par conséquent, doit correspondre à la valeur de la prestation ou du service. Toutefois, si l’objet du paiement que l’administration peut réclamer à ce titre est en principe de couvrir les charges du service public, il n’en résulte pas nécessairement que le montant de la redevance ne puisse excéder le coût de la prestation fournie. Ainsi, le respect de la règle d’équivalence entre le tarif d’une redevance et la valeur de la prestation ou du service peut être assuré non seulement en retenant le prix de revient de ce dernier, mais aussi, en fonction des caractéristiques du service, en tenant compte de la valeur économique de la prestation pour son bénéficiaire.

9. Il ressort des pièces du dossier que le montant des tarifications établies par l’arrêté litigieux s’agissant des prestations et services proposés par la société Mayotte Channel Gateway sont strictement identiques à ceux définis par le précédent arrêté du 2 septembre 2016 du président du conseil départemental de Mayotte lequel a été annulé par un arrêt n° 17PA22159 du 22 octobre 2019 de la cour administrative d’appel de Paris au motif qu’il ne respectait pas la règle d’équivalence. De surcroit, et dès lors qu’elle se borne à alléguer en des termes généraux que « les prix de revient ont augmenté de façon sensible » et que « la valeur économique de la prestation (…) notamment du fait de l’augmentation continue de la productivité sur le port, n’a cessé de s’accroitre » sans verser aucun justificatif comptable ni aucun autre élément de nature à attester de cet état de fait, la société Mayotte Channel Gateway n’établit pas qu’une modification de la situation de droit ou de fait ferait obstacle à ce que lui soit opposée l’autorité absolue de chose jugée s’attachant au dispositif de l’arrêt précité ainsi qu’aux motifs qui en sont le soutien nécessaire. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de la chose jugée par la cour administrative d’appel de Paris doit être accueilli et l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 déclaré illégal.

Sur les conséquences de l’illégalité de l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 sur les tarifs applicables à compter du 25 janvier 2018 :

10. Il n’appartient pas au juge administratif, saisi de la question de la légalité d’un acte administratif par le juge judiciaire, de se prononcer sur les effets de la déclaration d’illégalité qu’il prononce. De la même manière, la décision par laquelle la juridiction administrative, saisie d’une question préjudicielle soulevée par une juridiction judiciaire, apprécie la légalité d’un acte administratif se borne à statuer sur une exception d’illégalité, dont il appartient au seul juge judiciaire à l’origine du renvoi de tirer les conséquences dans le litige dont il est saisi. Elle n’implique nécessairement, par elle-même, aucune mesure d’exécution. La demande adressée au juge administratif de prescrire les mesures nécessaires à l’exécution de sa décision est, dès son origine, sans objet et doit être rejetée comme irrecevable.

11. Il résulte des principes énoncés au point précédent qu’il n’appartient qu’au tribunal mixte de commerce de Mamoudzou de tirer les conséquences de la déclaration d’illégalité ainsi prononcée. Par suite, la fin de non-recevoir soulevée par la SODIFRAM doit être accueillie et les conclusions présentées, à titre subsidiaire, par la société Mayotte Channel Gateway tendant à ce qu’il lui soit enjoint de régulariser les tarifications dont s’agit par l’adoption d’un arrêté d’application rétroactive ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SODIFRAM, qui n’est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la société Mayotte Channel Gateway. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la SODIFRAM et non compris dans les dépens de l’instance.

D E C I D E :

Article 1er : Il est déclaré que l’arrêté n° 003/SP/CD/2017 du 25 janvier 2018 du président du conseil départemental de Mayotte est entaché d’illégalité en tant qu’il méconnaît l’autorité de chose jugée par l’arrêt n° 17PA22159 du 22 octobre 2019 de la cour administrative d’appel de Paris annulant l’arrêté du 2 septembre 2016 de portée strictement analogue au motif tiré du non-respect, par les tarifications ainsi instituées, de la règle d’équivalence entre les tarifs et la valeur des prestations et services rendus.

Article 2 : Les conclusions présentées à titre subsidiaire par la société Mayotte Channel Gateway et tendant à ce qu’il lui soit enjoint de procéder à la régularisation des tarifications par l’adoption d’un arrêté d’application rétroactive sont rejetées.

Article 3 : La société Mayotte Channel Gateway versera à la SODIFRAM la somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société par actions simplifiée société de distribution franco Mahoraise, à la société par actions simplifiée Mayotte Chanel Gateway et au tribunal mixte de commerce de Mamoudzou.

Délibéré après l’audience du 18 novembre 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Blin, présidente,

M^me Marchessaux, première conseillère,

M. Fourcade, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 9 décembre 2025.

Le rapporteur,

C. FOURCADE

La présidente,

A. BLIN

Le greffier,

A. THORAL

La République mande et ordonne au préfet de Mayotte en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.