Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés les 7 septembre 2022 et 29 novembre 2024, M. B C A, représenté par la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano et Goulet, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 8 juillet 2022 par laquelle la directrice générale de l’agence régionale de santé (ARS) d’Ile-de-France a rejeté pour irrecevabilité la candidature qu’il a présentée dans le cadre de la procédure d’autorisation d’exercice des médecins ayant obtenu un diplôme hors de l’Union européenne et en dehors de l’espace économique européen (PADHUE), ensemble la décision du 11 août 2022 par laquelle la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a rejeté son recours gracieux ;

2°) d’enjoindre à la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France, à titre principal, d’admettre sa candidature et de lui délivrer une autorisation d’exercice dans un délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ;

3°) de mettre à la charge de l’ARS d’Ile-de-France la somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— les décisions litigieuses des 8 juillet et 11 août 2022 sont insuffisamment motivées ;

— elles sont illégales du fait de l’illégalité, par voie d’exception, des dispositions de l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021 ;

— elles sont entachées d’une erreur de droit dès lors que la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a fait une application erronée des dispositions du décret du 7 août 2020 ;

— elles sont entachées d’une erreur de qualification juridique des faits et d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France n’a pas tenu compte de la nature et de la durée des fonctions qu’il a exercées sur la période du 1er janvier 2015 au 30 juin 2021.

Par un mémoire en défense, enregistré le 22 octobre 2024, le directeur général de l’ARS d’Ile-de-France conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

— les décisions en litige sont suffisamment motivées ;

— les dispositions de l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021 ne sont pas illégales de sorte que le requérant ne peut se fonder, par voie d’exception, sur leur prétendue illégalité pour obtenir l’annulation des décisions en litige ;

— à supposer que le tribunal retienne l’illégalité des dispositions de l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021, les décisions en litige trouvent, en tout état de cause, leur base légale sur le fondement de la loi du 21 décembre 2006.

Par une ordonnance du 15 novembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 2 décembre 2024 à 9 heures.

M. A a produit un nouveau mémoire, enregistré le 16 décembre 2024, qui n’a pas été communiqué.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la santé publique ;

— la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 ;

— le décret n° 2020-1017 du 7 août 2020 ;

— l’arrêté du 1er juin 2021 prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire ;

— la décision n° 2020-890 QPC du 19 mars 2021 du Conseil constitutionnel ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. Hégésippe ;

— les conclusions de M^me Nour, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e André pour M. A.

Le directeur général de l’ARS d’Ile-de-France n’était ni présent, ni représenté.

Considérant ce qui suit :

1. M. A, praticien attaché associé exerçant à temps plein au sein de l’hôpital Georges-Clemenceau de Champcueil dans le département de l’Essonne, a déposé le 27 octobre 2021 un dossier de candidature dans le cadre de la procédure d’autorisation d’exercice des médecins ayant obtenu un diplôme hors de l’Union européenne et en dehors de l’espace économique européen (PADHUE). Par une décision du 8 juillet 2022, la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a rejeté sa candidature comme irrecevable. L’intéressé a formé, le 11 août 2022, un recours gracieux que la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a rejeté par une décision du même jour. Par la présente instance, M. A demande au tribunal d’annuler les décisions des 8 juillet et 11 août 2022.

Sur les conclusions aux fins d’annulation :

En ce qui concerne le cadre légal :

2. Le B du IV de l’article 83 de la loi de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007, dans sa rédaction issue des lois du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé et du 17 juin 2020 relative à diverses dispositions liées à la crise sanitaire, à d’autres mesures urgentes ainsi qu’au retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne, a prévu un dispositif spécifique d’accès à la profession de médecin dans les termes suivants : « () les médecins titulaires d’un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen et permettant l’exercice de la profession dans le pays d’obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé mentionné à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d’un dossier de demande d’autorisation d’exercice avant le 30 juin 2021 () ». Le V du même article, dans sa rédaction issue des mêmes lois énonce, pour l’accès aux professions de chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien, des règles analogues: « Les chirurgiens-dentistes, sages-femmes et pharmaciens titulaires d’un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen et permettant l’exercice de la profession dans le pays d’obtention de ce diplôme, certificat ou titre, présents dans un établissement de santé mentionné à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt avant le 30 juin 2021 () d’un dossier de demande d’autorisation d’exercice auprès de la commission nationale d’autorisation d’exercice () ».

3. Aux termes de l’article 1er du décret du 7 août 2020 portant application du IV et du V de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 et relatif à l’exercice des professions de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme et pharmacien par les titulaires de diplômes obtenus hors de l’Union européenne et de l’Espace économique européen, dans sa rédaction issue de ce décret : " Peuvent déposer un dossier de demande d’autorisation d’exercice au titre des dispositions du B du IV ou de celles du V de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée, les candidats à l’autorisation d’exercer la profession de médecin, chirurgien-dentiste, sage-femme ou pharmacien qui remplissent les conditions suivantes : / 1° Etre titulaire d’un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen et permettant l’exercice de la profession dans le pays d’obtention de ce diplôme, certificat ou titre ; 2° Avoir exercé sur le territoire national pendant au moins deux ans en équivalent temps plein entre le 1er janvier 2015 et le 30 juin 2021 des fonctions rémunérées au titre des professions de santé mentionnées à la quatrième partie du code de la santé publique. / () / Ces fonctions doivent avoir été exercées dans un établissement de santé public, privé d’intérêt collectif ou privé ".

4. Aux termes de l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021 du ministre des solidarités et de la santé prescrivant les mesures générales nécessaires à la gestion de la sortie de crise sanitaire : « Les médecins, () titulaires d’un diplôme, certificat ou autre titre obtenu dans un Etat non membre de l’Union européenne ou non partie à l’accord sur l’Espace économique européen () présents dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social entre le 1er octobre 2018 et le 30 juin 2019 et ayant exercé des fonctions rémunérées, en tant que professionnel de santé, pendant au moins deux ans en équivalent temps plein depuis le 1er janvier 2015 se voient délivrer une attestation permettant un exercice temporaire, sous réserve du dépôt d’une demande d’autorisation d’exercice avant le 30 octobre 2021 ».

5. Par sa décision n° 2020-890 QPC du 19 mars 2021, le Conseil constitutionnel a déclaré contraires à la Constitution les mots « de santé mentionné à l’article L. 6111-1 du code de la santé publique » figurant dans ces dispositions au premier alinéa du B du IV et au premier alinéa du V de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 pour méconnaissance du principe d’égalité devant la loi, au motif que, au regard de la diversité des professions de santé dont l’exercice est requis pour bénéficier du dispositif prévu par la loi, la circonstance que l’une de ces professions soit exercée au sein d’un établissement de santé ou au sein d’un établissement social ou médico-social ne permet pas de rendre compte d’une différence de situation pertinente au regard de l’objet de la loi.

6. Par sa décision n° 445041 du 12 mai 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé les dispositions, citées ci-dessus, du cinquième alinéa de l’article 1er du décret du 7 août 2020, selon lesquelles : « Ces fonctions doivent avoir été exercées dans un établissement de santé public, privé d’intérêt collectif ou privé », au motif que ces dispositions, qui ne visent que des fonctions exercées dans des établissements de santé, ont été prises pour l’application de dispositions qui ont été déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel.

7. Enfin, par sa décision n° 461396 du 31 mars 2023, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a refusé d’abroger l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021 en tant que ces dispositions conditionnent la possibilité pour les praticiens à diplôme étranger de se voir délivrer une attestation, permettant un exercice temporaire, à leur présence dans un établissement de santé, un établissement social ou un établissement médico-social, à l’exclusion d’autres environnements professionnels.

En ce qui concerne le présent litige :

8. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que la candidature de M. A a été rejetée comme irrecevable faute pour l’intéressé de remplir « les conditions prévues à l’article 1er du décret du 7 août 2020 » en particulier celle de présence et de durée d’exercice au sein « d’un établissement de santé public, privé d’intérêt collectif ou privé ou un établissement social ou médico-social ». Or, il résulte des énonciations figurant au point 6 que le Conseil d’Etat a annulé les dispositions ainsi rédigées du décret du 7 août 2020 de sorte qu’elles ne pouvaient légalement constituer la base légale des décisions litigieuses. Par ailleurs, M. A soutient à bon droit que les dispositions du décret du 7 août 2020, dans leur version en vigueur à la date des décisions litigieuses, ne listent plus des catégories d’établissements de sorte que la condition d’exercice dans un établissement déterminé ne pouvait pas davantage lui être opposée. Il en résulte que M. A est fondé à soutenir que la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a fait une application erronée des dispositions du décret du 7 août 2020.

9. En deuxième lieu, lorsqu’il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d’appréciation, sur le fondement d’un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l’excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l’intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l’application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l’office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d’avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point.

10. En l’espèce, pour justifier son refus de tenir compte des années d’exercice de M. A en qualité d’infirmier libéral, la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France demande au tribunal de substituer les dispositions du B du IV de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 aux dispositions du décret du 1er juin 2021. Cependant, il ressort des pièces du dossier qu’en motivant les décisions litigieuses par référence au critère d’exercice au sein « d’un établissement de santé public, privé d’intérêt collectif ou privé ou un établissement social ou médico-social », l’administration a en tout état de cause fait une appréciation allant au-delà, suite à la décision du Conseil constitutionnel, des conditions prévues par les dispositions la loi du 21 décembre 2006. Dans ces conditions, la demande de substitution de base légale présentée en défense ne peut être accueillie, alors, en tout état de cause, que les dispositions précitées de la loi du 21 décembre 2006 n’ont pas pour objet, à elles seules, d’habiliter le directeur de l’agence régionale de santé à rejeter comme irrecevable une candidature présentée dans le cadre de la procédure d’autorisation d’exercice des médecins ayant obtenu un diplôme hors de l’Union européenne et en dehors de l’espace économique européen (PADHUE).

11. En dernier lieu, il résulte des énonciations figurant aux points 4 à 7 que si l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021 a réinséré une condition qui n’était prévue, suite aux décisions mentionnées ci-dessus du Conseil constitutionnel et du Conseil d’Etat, ni par la loi du 21 décembre 2006 ni par le décret du 7 août 2020, le Conseil d’Etat a annulé, ainsi que cela a été dit, la décision implicite par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a refusé d’abroger ces dispositions et prononcé une injonction tendant à leur abrogation. Dans ces conditions, M. A est fondé à soutenir, par voie d’exception, qu’en faisant application des dispositions de l’article 17 de l’arrêté du 1er juin 2021, la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a entaché les décisions litigieuses d’illégalité.

12. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que M. A est fondé à demander l’annulation de la décision du 8 juillet 2022 par laquelle la directrice générale de l’ARS d’Ile-de-France a rejeté pour irrecevabilité la candidature qu’il a présentée dans le cadre de la procédure PADHUE et, par voie de conséquence, de la décision du 11 août 2022 portant rejet de son recours gracieux.

Sur les conclusions aux fins d’injonction :

13. Aux termes de l’article 4 du décret précité du 7 août 2020, dans sa version applicable : « Saisi d’un dossier complet et après vérification des pièces produites, le directeur général du Centre national de gestion ou, pour les candidats à la profession de médecin, le directeur général de l’agence régionale de santé délivre au candidat, par tout moyen donnant date certaine à la réception de ce document, une attestation, dont le modèle est fixé par arrêté du ministre chargé de la santé, l’autorisant à poursuivre temporairement l’activité mentionnée au 2° de l’article 1er. Le candidat transmet une copie de l’attestation à son employeur ». Aux termes de l’article 7 du même décret : « Au vu de l’avis de la commission nationale d’autorisation d’exercice, et au plus tard le 30 avril 2023, le directeur général du Centre national de gestion, au nom du ministre de la santé, se prononce sur les demandes d’autorisation d’exercice mentionnées au B du IV et au V de l’article 83 de la loi du 21 décembre 2006 susvisée. Le silence gardé par l’autorité administrative pendant douze mois à compter la réception du dossier complet vaut refus de délivrer l’autorisation d’exercice () ».

14. Ainsi, au demeurant, que le mentionne l’ordonnance n° 472944 rendue le 26 avril 2023 par le juge des référés du Conseil d’Etat, la situation de l’ensemble des praticiens relevant de ce dispositif dérogatoire ad hoc pourra, en cas d’annulation contentieuse des décisions de refus d’autorisation d’exercice opposées au regard de la condition tenant à la nature de l’établissement, être réexaminée après la date du 30 avril 2023, la commission nationale d’autorisation chargée d’instruire les demandes d’autorisation d’exercice de droit commun étant en mesure de se réunir postérieurement à cette date pour statuer sur ces demandes, en dépit de la dissolution au 31 décembre 2022 des commissions régionales qui en assuraient l’instruction préalable.

15. En conséquence, l’exécution du présent jugement implique, eu égard au motif d’annulation retenu et, sous réserve de la complétude du dossier, que le directeur général de l’agence régionale de santé d’Ile-de-France prononce la recevabilité du dossier de candidature de M. A et qu’il lui délivre, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, une attestation l’autorisant à poursuivre temporairement son activité le temps nécessaire à l’instruction de son dossier.

Sur les frais d’instance :

16. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’ARS d’Ile-de-France une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions des 8 juillet et 11 août 2022 par lesquelles la directrice générale de l’agence régionale de santé d’Ile-de-France a rejeté pour irrecevabilité la candidature ainsi que le recours gracieux que M. A a présenté dans le cadre de la procédure dite « PADHUE » sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au directeur général de l’agence régionale de santé d’Ile-de-France, sous réserve de la complétude du dossier, de délivrer à M. A, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent jugement, une attestation l’autorisant à poursuivre temporairement son activité le temps nécessaire à l’instruction de son dossier.

Article 3 : L’agence régionale de santé d’Ile-de-France versera une somme de 1 500 euros à M. A en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. B C A et au directeur général de l’agence régionale de santé d’Ile-de-France.

Délibéré après l’audience du 19 décembre 2024, à laquelle siégeaient :

M. Robbe, président,

M^me Morisset, première conseillère,

M. Hégésippe, conseiller,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2025.

Le rapporteur,

D. HEGESIPPE

Le président,

J. ROBBE Le greffier,

C. CHAUVEY

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.