Tribunal administratif de Paris, 2e section - 1re chambre, 12 novembre 2025, n° 2308246

TA Paris
Annulation 12 novembre 2025

Arguments

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Accepté
Erreur de droit dans le traitement des demandes
La cour a constaté que les décisions de rejet étaient fondées sur des motifs erronés, notamment le fait que les demandes avaient été déposées avant la clôture du fonds de solidarité.
Accepté
Droit à un réexamen des demandes d'aide
La cour a ordonné à l'administration de réexaminer les demandes d'aide, considérant que les décisions de rejet étaient annulées.
Rejeté
Absence de justification de préjudice
La cour a estimé que la requérante ne justifiait pas d'un préjudice direct et certain lié à la carence de l'administration.

Résumé par Doctrine IA

Dans cette décision, M me A… B… demande l'annulation des rejets de ses demandes d'aide exceptionnelle pour janvier et février 2021, ainsi qu'une injonction à l'administration de lui verser ces aides et une réparation pour préjudice. Les questions juridiques portent sur la recevabilité de la requête, l'existence d'une activité économique et la justification d'un préjudice. Le tribunal conclut que les décisions de rejet sont annulées, car l'administration n'a pas respecté les délais de notification, et il enjoint à l'administration de réexaminer les demandes d'aide dans un délai de deux mois. Les autres demandes de M me B… sont rejetées.

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Sur la décision

Référence :	TA Paris, 2e sect. - 1re ch., 12 nov. 2025, n° 2308246
Juridiction :	Tribunal administratif de Paris
Numéro :	2308246
Importance :	Inédit au recueil Lebon
Type de recours :	Excès de pouvoir
Dispositif :	Satisfaction partielle
Date de dernière mise à jour :	16 novembre 2025

Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 12 avril 2023, M^me A… B… doit être regardée comme demandant au tribunal :

d’annuler les décisions par lesquelles le directeur général des finances publiques a rejeté ses demandes tendant à bénéficier de l’aide exceptionnelle pour les mois de janvier et février 2021 au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 ;

d’enjoindre à l’administration de lui verser les aides demandées au titre des mois de janvier et février 2021 ;

de condamner l’Etat au paiement d’une somme en réparation des préjudices subis.

Elle soutient que :

- sa microentreprise Bena Agency a perdu plus de 50% de son chiffre d’affaires pour la période de janvier et février 2021 ;

- l’administration a entaché sa décision d’une erreur de droit dès lors qu’elle a effectué ses demandes dans les délais en mars 2021, les a renouvelées en août 2021 et n’a obtenu une réponse qu’en août 2022 ;

- les carences de l’administration dans le traitement de sa demande lui ont causé un préjudice.

Par un mémoire en défense, enregistré le 5 juin 2023, le directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France et de Paris conclut au rejet de la requête.

Il soutient que :

- la requête est irrecevable car tardive ;

- la requérante ne justifie pas exercer une activité économique au sens du décret du 30 mars 2020 dès lors qu’elle ne dispose d’aucun local pour exercer son activité professionnelle, qu’elle a déclaré exercer une activité d’école de français – langue étrangère mais ne justifie pas détenir les qualifications nécessaires pour exercer une telle activité et qu’enfin elle a déclaré une activité d’agence de publicité au registre du commerce ;

- les conclusions indemnitaires sont irrecevables en l’absence de ministère d’avocat ;

- la requérante ne justifie d’aucun préjudice.

Un mémoire, enregistré le 20 octobre 2025 à 19 heures 40, a été présenté par M^me B….

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- l’ordonnance n° 2020-317 du 25 mars 2020 ;

- le décret n° 2020-371 du 30 mars 2020, modifié ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Simonnot,

- et les conclusions de M^me Laforêt, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B…, qui exerce une activité de formation continue pour adultes sous le statut de microentrepreneur, a déposé des demandes tendant à bénéficier de l’aide exceptionnelle pour les mois de janvier et février 2021 au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19. Par sa requête, elle doit être regardée comme demandant au tribunal d’annuler l’ensemble des décisions rejetant ses demandes d’aides au titre des mois de janvier et février 2021 et de condamner l’Etat au paiement d’une somme en réparation des préjudices subis du fait de la carence de l’administration dans le traitement de ses demandes.

Sur les fins de non-recevoir opposées en défense par l’administration :

2. En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. (…) ». Aux termes de l’article R. 421-5 du même code : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu’à la condition d’avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’un accusé de réception comportant les mentions prévues par ces dernières dispositions, les délais de recours contentieux contre une décision implicite de rejet ne sont pas opposables à son destinataire.

3. Le principe de sécurité juridique, qui implique que ne puissent être remises en cause sans condition de délai des situations consolidées par l’effet du temps, fait obstacle à ce que puisse être contestée indéfiniment une décision administrative individuelle qui a été notifiée à son destinataire, ou dont il est établi, à défaut d’une telle notification, que celui-ci a eu connaissance. En une telle hypothèse, si le non-respect de l’obligation d’informer l’intéressé sur les voies et les délais de recours, ou l’absence de preuve qu’une telle information a bien été fournie, ne permet pas que lui soient opposés les délais de recours fixés par le code de justice administrative, le destinataire de la décision ne peut exercer de recours juridictionnel au-delà d’un délai raisonnable. En règle générale et sauf circonstances particulières dont se prévaudrait le requérant, ce délai ne saurait, sous réserve de l’exercice de recours administratifs pour lesquels les textes prévoient des délais particuliers, excéder un an à compter de la date à laquelle une décision expresse lui a été notifiée ou de la date à laquelle il est établi qu’il en a eu connaissance.

4. L’administration soutient que les conclusions à fin d’annulation sont tardives, dès lors qu’elles ont été présentées au-delà du délai raisonnable d’un an à compter de la date à laquelle les décisions initiales du 16 avril 2021 rejetant les demandes d’aide des mois de janvier et février 2021 sont intervenues. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que l’administration a invité la requérante au terme des échanges, à déposer de nouvelles demandes. La requérante soutient par ailleurs, sans être contredite par l’administration, avoir présenté des nouvelles demandes, avoir relancé l’administration sur l’état de ces demandes, lesquelles ont fait l’objet de décisions de rejet les 7 février, au motif de l’incomplétude des dossiers et le 8 mars 2023, au motif, notamment, de la clôture du fonds de solidarité. Aussi, dans les circonstances particulières de l’espèce, l’administration n’est pas fondée à opposer une fin de non-recevoir tirée de la tardiveté des conclusions dirigées contre les décisions rejetant les demandes d’aide des mois de janvier et février 2021 dès lors que, par son comportement, elle a induit en erreur la requérante sur les conditions d’exercice de son droit au recours contre les décisions de refus qui lui ont été initialement opposées.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 431-2 du code de justice administrative : « Les requêtes et les mémoires doivent, à peine d’irrecevabilité, être présentés soit par un avocat, soit par un avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, lorsque les conclusions de la demande tendent au paiement d’une somme d’argent (…) ».

6. Ainsi que le fait valoir l’administration en défense, qui oppose une fin de non-recevoir aux conclusions indemnitaires, M^me B… méconnaît l’obligation de représentation fixée à l’article R. 431-2 du code de justice administrative pour des conclusions de cette nature. En tout état de cause, alors qu’il appartient à tout demandeur qui engage une action en responsabilité à l’encontre de l’administration d’apporter tous éléments de nature à établir devant le juge, outre la réalité du préjudice subi, l’existence de faits de nature à caractériser une faute, M^me B… ne démontre l’existence ni d’une faute, ni d’un préjudice direct et certain en lien avec cette faute. Par suite, les conclusions aux fins de condamnation de l’Etat ne peuvent qu’être rejetées comme irrecevables.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

7. Aux termes de l’article 1er de l’ordonnance du 25 mars 2020 portant création d’un fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation, dans sa rédaction applicable au litige : « Il est institué, jusqu’au 31 décembre 2021, un fonds de solidarité ayant pour objet le versement d’aides financières aux personnes physiques et morales de droit privé exerçant une activité économique particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation du covid-19 et des mesures prises pour en limiter la propagation. (…) ». L’article 3 de la même ordonnance dispose : « Un décret fixe le champ d’application du dispositif, les conditions d’éligibilité et d’attribution des aides, leur montant ainsi que les conditions de fonctionnement et de gestion du fonds (…) ».

8. Aux termes de l’article 1er du décret n° 2020-371 du 30 mars 2020 relatif au fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de covid-19 et des mesures prises pour limiter cette propagation : « I. Le fonds mentionné par l’ordonnance du 25 mars 2020 susvisée bénéficie aux personnes physiques et personnes morales de droit privé résidentes fiscales françaises exerçant une activité économique, ci-après désignées par le mot : entreprises (…) » Aux termes de l’article 3-19 du décret précité : « I. – A. – Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret, n’ayant pas fait l’objet d’un arrêté pris par le préfet de département ordonnant la fermeture de l’entreprise en application du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020 susvisé, bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours du mois de janvier 2021, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : (…) / 2° Ou elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % durant la période comprise entre le 1er janvier 2021 et le 31 janvier 2021 et elles appartiennent à l’une des trois catégories suivantes : (…) / – soit une perte de chiffre d’affaires d’au moins 80 % durant la période comprise entre le 1er novembre 2020 et le 30 novembre 2020 par rapport au chiffre d’affaires de référence sur cette période calculé selon les modalités du IV précité ; (…) lorsqu’elles ont débuté leur activité après le 1er octobre 2020 la perte de chiffre d’affaires d’au moins 80 % durant la période comprise entre le 1er novembre et le 30 novembre 2020 s’entend par rapport au chiffre d’affaires du mois de décembre 2020 (…) II. – A. – Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret autres que celle mentionnées au I du présent article bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours du mois de janvier 2021, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : / 1° Elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % durant la période comprise entre le 1er janvier 2021 et le 31 janvier 2021 (…) 4° Elles ont débuté leur activité avant le 31 octobre 2020. / B. – Les entreprises mentionnées au présent A perçoivent une subvention égale au montant de la perte de chiffre d’affaires dans la limite de 1 500 euros. (…) IV. – La perte de chiffre d’affaires au sens du présent article est définie comme la différence entre, d’une part, le chiffre d’affaires au cours du mois de janvier 2021 et, d’autre part, le chiffre d’affaires de référence défini comme : (…) / – ou, pour les entreprises créées entre le 1er octobre 2020 et le 31 octobre 2020, le chiffre d’affaires réalisé durant le mois de décembre 2020 (…) » Aux termes de l’article 3-22 de ce décret : « I.-A.-Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret, n’ayant pas fait l’objet d’un arrêté pris par le préfet de département ordonnant la fermeture de l’entreprise en application du troisième alinéa de l’article 29 du décret du 29 octobre 2020 susvisé, bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours du mois de février 2021, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : (…) / 2° Ou elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % durant la période comprise entre le 1er février 2021 et le 28 février 2021 et elles appartiennent à l’une des quatre catégories suivantes : (…) / b) ou elles exercent leur activité principale dans un secteur mentionné à l’annexe 2 dans sa rédaction en vigueur au 9 mars 2021 et elles remplissent au moins une des trois conditions suivantes : (…) / -soit une perte de chiffre d’affaires d’au moins 80 % durant la période comprise entre le 1er novembre 2020 et le 30 novembre 2020 par rapport au chiffre d’affaires de référence sur cette période calculé selon les modalités du IV précité (…) lorsqu’elles ont débuté leur activité après le 1er octobre 2020 la perte de chiffre d’affaires d’au moins 80 % durant la période comprise entre le 1er novembre et le 30 novembre 2020 s’entend par rapport au chiffre d’affaires du mois de décembre 2020 (…) II. – A. – Les entreprises mentionnées à l’article 1er du présent décret autres que celle mentionnées au I du présent article bénéficient d’aides financières prenant la forme de subventions destinées à compenser la perte de chiffre d’affaires subie au cours du mois de janvier 2021, lorsqu’elles remplissent les conditions suivantes : / 1° Elles ont subi une perte de chiffre d’affaires d’au moins 50 % durant la période comprise entre le 1er janvier 2021 et le 31 janvier 2021 ; / 4° Elles ont débuté leur activité avant le 31 octobre 2020. / B. – Les entreprises mentionnées au présent A perçoivent une subvention égale au montant de la perte de chiffre d’affaires dans la limite de 1 500 euros. (…) / IV. La perte de chiffre d’affaires au sens du présent article est définie comme la différence entre, d’une part, le chiffre d’affaires au cours du mois de février 2021 et, d’autre part, le chiffre d’affaires de référence défini comme : (…) / ou, pour les entreprises créées entre le 1er octobre 2020 et le 31 octobre 2020, le chiffre d’affaires réalisé durant le mois de décembre 2020 (…) »

9. Par ses décisions du 7 février et du 8 mars 2023, rejetant, en dernier lieu, les demandes de M^me B… tendant à l’octroi de l’aide exceptionnelle pour les mois de janvier et février 2021 au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19, l’administration s’est fondée sur la circonstance que le fonds de solidarité ayant pris fin le 30 juin 2022, les réclamations relatives à ce dispositif ne pouvaient plus être traitées et que la demande de la société requérante avait été clôturée. Un tel motif ne pouvait légalement fonder le refus ainsi opposé en dernier lieu aux demandes présentées par la requérante dès lors qu’il ressort des pièces du dossier que ses demandes au titre de janvier et février 2021 ont été déposées antérieurement au 30 juin 2022, date de clôture du fonds de solidarité.

10. Toutefois, l’administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l’excès de pouvoir que la décision dont l’annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l’auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d’apprécier s’il résulte de l’instruction que l’administration aurait pris la même décision si elle s’était fondée initialement sur ce motif. Dans l’affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu’elle ne prive pas le requérant d’une garantie procédurale liée au motif substitué.

11. L’administration, qui doit être regardée comme sollicitant une substitution de motifs, fait valoir dans le cadre de la présente instance que la requérante ne justifie pas exercer une activité économique au sens du décret du 30 mars 2020. Toutefois, les circonstances, alléguées mais non établie par l’administration, que M^me B… ne disposerait d’aucun local pour exercer son activité, alors qu’une telle activité peut être réalisée à distance, de façon dématérialisée ou au domicile de la requérante ou des clients, ni ne justifierait des qualifications nécessaires pour exercer son activité, ne sont pas de nature à démontrer l’inexistence de l’activité économique de M^me B… alors qu’il ressort des pièces du dossier que la microentreprise Bena Agency de M^me B… est active depuis le 16 octobre 2020, qu’elle a réalisé un chiffre d’affaires en décembre 2020, janvier et février 2021. En outre, l’administration lui avait indiqué dans un courriel du 8 mars 2023 qu’elle aurait été éligible, à tout le moins, à l’aide de février 2021 compte tenu de ses pertes de chiffres d’affaires si le fonds de solidarité n’avait pas été clos et la requérante a fourni à l’administration, dans un courriel du 9 avril 2023, les factures de ses prestations, ses relevés bancaires, son chiffre d’affaires et une convention ressources formation. Dans ces conditions, il ressort suffisamment des pièces au dossier et notamment des échanges de courriels entre l’administration et la requérante que celle-ci exerce une activité économique au sens du décret du 30 mars 2020 et la substitution de motifs demandée par l’administration ne saurait donc être accueillie.

12. Il résulte de tout ce qui précède qu’il y a lieu d’annuler les décisions par lesquelles la direction générale des finances publiques a rejeté les demandes de M^me B… tendant à bénéficier de l’aide exceptionnelle pour les mois de janvier et février 2021 au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

13. L’exécution du présent jugement implique que les demandes d’aides présentées par M^me B… pour les mois de janvier et février 2021 soit réexaminées. Il y a lieu, par suite, d’enjoindre au directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France et de Paris de procéder à ce réexamen dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.

D E C I D E :

Article 1er : Les décisions par lesquelles le directeur général des finances publiques a rejeté les demandes M^me B… tendant à bénéficier de l’aide exceptionnelle pour les mois de janvier et février 2021 au titre du fonds de solidarité à destination des entreprises particulièrement touchées par les conséquences économiques, financières et sociales de la propagation de l’épidémie de Covid-19 sont annulées.

Article 2 : Il est enjoint au directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France et de Paris de procéder au réexamen des demandes de M^me B… tendant au bénéfice de l’aide financière exceptionnelle au titre du fonds de solidarité lié à l’épidémie de covid-19 pour les mois de janvier et février 2021 dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement.

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M^me A… B… et au directeur régional des finances publiques d’Ile-de-France et de Paris.

Délibéré après l’audience du 21 octobre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Simonnot, président,

M. Desprez, premier conseiller,

M^me Van Daële, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 12 novembre 2025.

Le président-rapporteur,

signé

J-F. SIMONNOT

Le premier assesseur,

signé

J.-B. DESPREZ

La greffière,

signé

M.-C. POCHOT

La République mande et ordonne au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.