Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 22 mai 2024, le centre de santé médico-dentaire République, représenté par M^e Saumon, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 17 avril 2024 par laquelle le directeur de la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de Paris a suspendu pour une durée de trois ans à compter du 13 mai 2024, sans sursis, la possibilité pour lui d’exercer dans le cadre conventionnel ;

2°) à titre subsidiaire, de réformer la sanction prononcée en réduisant la durée de la suspension d’exercer dans le cadre conventionnel et en l’assortissant en totalité d’un sursis ;

3°) de mettre à la charge de la CPAM de Paris la somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

— la décision attaquée est insuffisamment motivée ;

— elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors qu’aucun texte ne permet de prononcer une sanction sur la base d’une procédure de contrôle médical menée par extrapolation à partir d’un échantillonnage ;

— elle est entachée de plusieurs erreurs de fait en raison de l’emploi de la méthode de l’échantillonnage :

— elle méconnaît les droits de la défense, dès lors qu’il n’a pas été en mesure, du fait de l’emploi de la méthode d’échantillonnage, de présenter utilement ses moyens de défense, en méconnaissance des dispositions de l’article L. 315-1 du code de la sécurité sociale ;

— elle méconnaît le principe de présomption d’innocence résultant des stipulations de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales ;

— elle méconnaît les principes constitutionnels de responsabilité personnelle et d’individualisation des peines ;

— elle méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions ;

— elle méconnaît le principe d’impartialité.

Par un mémoire en défense, enregistré le 20 décembre 2024, la CPAM de Paris, représentée par M^e Falala, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge du centre de santé requérant la somme de 2 500 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par le centre de santé médico-dentaire République ne sont pas fondés.

Par une ordonnance du 23 décembre 2024, la clôture de l’instruction a été fixée au 24 janvier 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code de la sécurité sociale,

— le code de la santé publique,

— l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015,

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Berland,

— les conclusions de M. Beaujard, rapporteur public,

— et les observations de de M^e Gorse, représentant la CPAM de Paris.

Considérant ce qui suit :

1. Le centre de santé médico-dentaire République, qui est exploité par le réseau " Nobel Santé + " depuis le 15 octobre 2020, emploie sept salariés, dont cinq chirurgiens-dentistes, et est conventionné secteur 1. A la suite d’un contrôle effectué sur la période du 20 juillet 2020 au 9 juin 2022, la caisse primaire d’assurance maladie (CPAM) de Paris lui a notifié, par un courrier du 22 janvier 2024, un relevé de constatations faisant état de nombreuses anomalies dans sa gestion, liées à la facturation d’actes non réalisés et au non-respect répété des règles de la classification commune des actes médicaux (CCAM), et l’a informé de la mise en œuvre de la procédure de sanction conventionnelle prévue par l’article 59 de l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015. Par un courrier du 23 février 2024, le centre de santé médico-dentaire République a présenté ses observations. Par un courrier du 7 mars 2024, la CPAM de Paris a informé le centre de la saisine de la commission paritaire départementale des centres de santé qui s’est prononcée à l’unanimité, par un avis du 25 mars 2024, en faveur d’une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pour une durée de trois ans. Par une décision du 17 avril 2024, le directeur de la CPAM de Paris a suspendu pour une durée de trois ans à compter du 13 mai 2024, sans sursis, la possibilité pour le centre de santé médico-dentaire République d’exercer dans le cadre conventionnel. Le centre de santé médico-dentaire République demande au tribunal l’annulation de cette décision.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

2. En premier lieu, aux termes de l’article 59 « Procédure » de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 : " En cas de constatation, par une CPAM, d’un non-respect par le centre de santé des dispositions conventionnelles, la CPAM de rattachement du centre de santé, pour le compte de l’ensemble des caisses et des autres régimes, lui adresse une mise en demeure par tout moyen permettant de rapporter la preuve de sa date de réception. () Le centre de santé dispose d’un délai d’un mois à compter de cette mise en demeure pour modifier sa pratique. () Si, à l’issue de ce délai, le centre de santé n’a pas modifié la pratique reprochée, la CPAM, pour son compte et le compte de l’ensemble des caisses et des autres régimes, communique un relevé des constatations des faits reprochés dument motivé au centre de santé concerné () Le centre de santé dispose d’un délai d’un mois à compter de la date de communication du relevé des constatations pour présenter ses observations écrites ou demander à être entendu. () A l’issue du délai d’un mois à compter de la notification du relevé des constatations, la CPAM décide : / – soit de mettre fin à la procédure ; () / – soit de poursuivre la procédure engagée à l’encontre du centre de santé ; dans ce cas, la CPAM saisit la commission paritaire régionale (CPR) ou la commission paritaire départementale (CPD) compétente conformément aux modalités prévues par le présent accord, afin qu’elle rende son avis préalablement à la décision de sanction. () A compter de la date de réception de l’avis de la CPR ou de la CPD ou de la date à laquelle celui-ci est réputé avoir été rendu, le directeur de la CPAM pour le compte de l’ensemble des caisses et des autres régimes, dispose d’un délai d’un mois pour notifier au centre de santé la mesure prise à son encontre () La décision liste les faits reprochés, précise la nature de la sanction, sa date d’effet et les délai et voie de recours ; cette décision doit être motivée. "

3. La décision attaquée mentionne les dispositions de l’accord national destiné à organiser les rapports entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 sur lesquelles elle est fondée, notamment ses articles 58 et 59. En outre, elle indique les circonstances de fait qui la motivent, à savoir que des anomalies ont été constatées dans l’activité du centre requérant à la suite d’un contrôle réalisé sur la période courant du 20 juillet 2020 au 9 juin 2022, et que ces anomalies sont constitutives de manquements conventionnels au sens de l’article 58 de l’accord susmentionné, correspondant à la facturation d’actes non réalisés et au non-respect, de façon répétée, des règles de la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP) et de la classification commune des actes médicaux (CCAM). En outre, elle précise que ces manquements ont causé à l’assurance maladie un préjudice d’un montant évalué à 39 420,36 euros, justifiant la mise en œuvre d’une procédure de sanction conventionnelle. Elle indique également que les éléments apportés par le centre de santé requérant n’ont pas permis de reconsidérer les faits qui lui sont reprochés. Par suite, la décision attaquée, qui n’avait pas à reprendre l’ensemble des arguments développés par le centre de santé pour sa défense, comporte l’ensemble des considérations de droit et de fait sur lesquelles elle est fondée et est suffisamment motivée.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les centres de santé sont définis par un accord national conclu pour une durée au plus égale à cinq ans par l’Union nationale des caisses d’assurance maladie et une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins infirmiers, ainsi qu’une ou plusieurs organisations représentatives des centres de soins médicaux, dentaires et polyvalents. / Cet accord détermine notamment : / 1° Les obligations respectives des caisses primaires d’assurance maladie et des centres de santé () ». L’article L. 162-32-3 du même code prévoit que : " La caisse primaire d’assurance maladie peut décider de placer un centre de santé hors de la convention pour violation des engagements prévus par l’accord national ; cette décision doit être prononcée selon les conditions prévues par cet accord et permettre au centre de présenter ses observations () ".

5. Les articles 59 et 60 de l’accord national destiné à organiser les relations entre les centres de santé et les caisses d’assurance maladie du 8 juillet 2015 précisent la procédure applicable et les sanctions encourues en cas de constatation, par une caisse d’assurance maladie, du non-respect des dispositions de l’accord national par un centre de santé. En vertu de l’article 59 de cet accord, toute sanction doit être précédée d’une procédure contradictoire mettant à même le centre de santé de présenter des observations écrites et, le cas échéant, orales, et ne peut être prise qu’après consultation de la commission paritaire régionale devant laquelle le centre peut également présenter des observations ou être entendu. L’article 60 de cet accord prévoit qu’un centre de santé qui ne respecte pas les dispositions de l’accord encourt notamment une suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel avec ou sans sursis « pour une durée ne pouvant excéder 5 ans, selon l’importance des griefs ».

6. Pour établir et caractériser une violation, par un centre de santé, des engagements prévus par l’accord national mentionné à l’article L. 162-32-1 du code de la sécurité sociale, une caisse d’assurance maladie peut, lorsque la nature du manquement en cause le permet, dresser le relevé de ces faits, dont le constat motivé est adressé au centre de santé et sur lesquels ce dernier doit en toute hypothèse pouvoir faire valoir ses observations en application des articles L. 162-32-3 du code de la sécurité sociale et 59 de l’accord national du 8 juillet 2015, en se fondant, pour déterminer l’ampleur des manquements, sur une extrapolation des résultats obtenus sur un échantillon d’actes représentatif. Il en va notamment ainsi dans le cas où, opérant un contrôle sur un très grand nombre d’actes, elle a été conduite à identifier sur cet échantillon un nombre significatif d’anomalies récurrentes.

7. En l’espèce, pour prendre la décision contestée, la CPAM de Paris a procédé à une analyse de l’intégralité des actes facturés par le centre de santé République entre le 20 juillet 2020 et le 9 juin 2022, soit 19 435 actes, permettant de relever des anomalies récurrentes de facturation qui ont été classées par catégories. La CPAM a ensuite procédé au contrôle de l’intégralité de 75 dossiers d’assurés, soit 1 062 actes d’après les tableaux annexés au courrier du 22 janvier 2024, et relevé, pour chacune des catégories d’anomalies identifiées, le nombre d’actes irréguliers présents dans ces dossiers. Cette analyse a permis de déterminer, pour chacune des catégories d’anomalies identifiées en premier lieu, un taux d’irrégularité. Cette analyse a mené la CPAM à relever 408 actes irréguliers, soit 5,3 actes irréguliers par dossier d’assuré, avec un taux d’irrégularité pouvant monter jusqu’à 100 % pour certaines catégories d’anomalies, ce qui représente un taux significatif d’anomalies récurrentes. Enfin, la CPAM a procédé à une extrapolation du taux d’irrégularité appliqué à chacune des catégories d’anomalies sur l’ensemble des actes facturés par le centre sur la période de contrôle, afin de déterminer le préjudice total subi par l’assurance maladie. Si le centre de santé requérant soutient que l’échantillon retenu par la CPAM ne serait pas représentatif, il ne produit aucun élément sérieux à l’appui de cette allégation, alors que cet échantillon de 1 062 actes représente 5,5 % du nombre total des actes facturés par le centre requérant sur la période contrôlée. Par suite, dès lors que la CPAM de Paris a identifié, sur l’échantillon contrôlé, un nombre significatif d’anomalies récurrentes et que le contrôle était opéré sur un grand nombre d’actes, elle pouvait se fonder, pour déterminer l’ampleur des manquements, sur une extrapolation des résultats obtenus sur l’échantillon choisi. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de droit doit être écarté.

8. En troisième lieu, le centre de santé requérant fait valoir que la décision attaquée est entachée d’erreurs de fait, dès lors que la méthode de l’extrapolation comporte de nombreuses incertitudes et erreurs. Toutefois, alors que, ainsi qu’il a été dit au point précédent du présent jugement, la CPAM de Paris pouvait mettre en œuvre la méthode de l’extrapolation pour prendre la décision attaquée, le centre de santé requérant ne fait état d’aucune erreur de fait qui aurait entaché l’analyse de l’échantillon intégralement contrôlé et qui aurait pu vicier l’extrapolation pratiquée. Par suite, le moyen tiré de l’erreur de fait doit être écarté.

9. En quatrième lieu, le respect du principe général des droits de la défense suppose, s’agissant des mesures à caractère de sanction, que la personne en cause soit informée, avec une précision suffisante et dans un délai raisonnable avant le prononcé de la sanction, des griefs formulés à son encontre et qu’elle soit mise à même de demander la communication des pièces au vu desquelles les manquements ont été retenus.

10. Il résulte de l’instruction et n’est d’ailleurs pas contesté que le centre de santé requérant s’est vu notifier les griefs formulés à son encontre à l’issue du contrôle réalisé le 6 mars 2023, par un courrier du 22 janvier 2024 l’informant de la méthode selon laquelle ce contrôle a été mené ainsi que des sanctions susceptibles d’être prononcées. Ce courrier invitait le centre de santé requérant à présenter ses observations écrites ou orales dans un délai de trente jours, ce qu’il a fait par visioconférence le 13 février 2024 ainsi que par écrit le 23 février 2024. Le centre de santé requérant a également présenté ses observations devant la commission paritaire régionale le 25 mars 2024, sans au demeurant contester ni la réalité des anomalies constatées sur l’échantillon ni celle des anomalies retenues par extrapolation. Par suite, le moyen tiré de la violation des droits de la défense doit être écarté.

11. En cinquième lieu, aux termes du deuxième paragraphe de l’article 6 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales : « Toute personne accusée d’une infraction est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie. ».

12. Il résulte des dispositions citées aux points 2, 4 et 5 du présent jugement que la sanction prévue par l’article 60 de l’accord national du 8 juillet 2015 ne peut être prononcée que s’il est établi, au terme de la procédure contradictoire prévue par les dispositions de l’article 59 de cet accord, que le centre de santé sanctionné n’a pas respecté les dispositions de cet accord, notamment en ce qui concerne les manquements définis par les dispositions de l’article 58 de l’accord. L’emploi de la méthode de l’extrapolation, utilisée pour évaluer le préjudice subi par l’assurance maladie du fait de ces manquements ainsi qu’il a été dit au point 7, n’institue pas, contrairement à ce que soutient le centre de santé requérant, une présomption que le centre de santé n’aurait pas respecté les dispositions de l’accord, dès lors que cette extrapolation est réalisée à partir des manquements constatés lors du contrôle, lesquels ne sont pas contestés par le centre de santé requérant. Il suit de là que le centre de santé requérant n’est, en tout état de cause, pas fondé à soutenir que l’emploi de la méthode de l’extrapolation ou le prononcé d’une sanction méconnaîtraient la présomption d’innocence garantie notamment par l’article 6, paragraphe 2, de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

13. En sixième lieu, aux termes de l’article 2 de l’accord national du 8 juillet 2015 : « Le centre de santé s’engage, dans le respect des dispositions légales et réglementaires, à mettre en place une organisation permettant aux professionnels de santé qui y exercent de dispenser aux malades des soins de qualité et conformes aux données actuelles de la science et d’observer dans leurs actes et prescriptions, la plus stricte économie compatible avec la qualité, la sécurité et l’efficacité des soins. / A ce titre, il s’engage notamment à donner les moyens aux professionnels de santé qui y exercent de remplir leur obligation de développement professionnel continu conformément à la réglementation en vigueur. / Il s’engage à respecter les textes régissant l’exercice de son activité et toutes les dispositions du présent accord. / Le centre de santé met en œuvre les mesures nécessaires au respect du présent accord par l’ensemble des professionnels de santé et du personnel administratif salariés qui y exercent. ».

14. Il appartient au centre de santé requérant, en sa qualité de cocontractant de l’accord national du 8 juillet 2015 et d’employeur des professionnels de santé salariés exerçant dans son cadre, de s’assurer du respect de cet accord par ses employés. Ainsi, le centre de santé est responsable du comportement des professionnels de santé salariés qui y exercent et, le cas échéant, des manquements à l’accord national du 8 juillet 2015 commis par ces derniers. Par suite le moyen tiré de ce que la décision attaquée méconnaîtrait les principes constitutionnels de responsabilité personnelle et d’individualisation des peines en sanctionnant le centre requérant pour des actes commis par ses salariés doit être écarté.

15. En septième lieu, aux termes de l’article 60 de l’accord national du 8 juillet 2015 : " Lorsqu’un centre de santé ne respecte pas les dispositions du présent accord national, il peut, après mise en œuvre de la procédure prévue ci-dessus, encourir une ou plusieurs des mesures suivantes : / – Avertissement ; / – Suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel avec ou sans sursis ; / – Suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte (rémunération forfaitaire spécifique, ROSP, FPMT, MPA, ). / La suspension de la possibilité d’exercer dans le cadre conventionnel, avec ou sans sursis, et la suspension du versement des rémunérations forfaitaires autres qu’à l’acte sont prononcées pour une durée ne pouvant excéder 5 ans, selon l’importance des griefs. ".

16. Il résulte de l’instruction que le contrôle mené par la CPAM de Paris a permis de relever, ainsi qu’il a été dit au point 7 du présent jugement, 408 actes irréguliers dans les dossiers de 75 patients suivis par le centre de santé requérant, soit 2 % des actes facturés par le centre pour la période contrôlée. Ces actes irréguliers ont causé à l’assurance maladie un préjudice de 18 726,82 euros, soit 4 % des sommes remboursées par l’assurance maladie pour la période contrôlée. L’application de la méthode de l’extrapolation, telle que définie plus haut, a permis d’évaluer le nombre d’actes irréguliers à 1 003, pour un préjudice de 39 420,36 euros, soit 8,4 % des sommes remboursées au centre requérant par l’assurance maladie sur la période contrôlée. Au vu du nombre des actes irréguliers identifiés, de leur caractère systématique et du montant de la fraude à l’assurance maladie entraîné par ces manquements, la sanction prononcée à l’encontre du centre de santé médico-dentaire République, qui consiste en une suspension d’exercer dans le cadre conventionnel, sans sursis, pendant une durée de trois ans à compter du 13 mai 2024, ne peut être regardée comme étant disproportionnée.

17. En dernier lieu, le centre de santé requérant fait valoir que la décision attaquée est contraire au principe d’impartialité, dès lors que, d’une part, dix centres de santé appartenant au réseau " Nobel Santé + " ont été sanctionnés à la même période et que, d’autre part, le directeur général de la caisse nationale de l’assurance maladie (CNAM) a déclaré à Radio France le 23 avril 2024 que la vague de déconventionnement touchant ces centres s’inscrivait dans une stratégie de renforcement et d’accélération de la lutte contre la fraude à l’assurance maladie. Toutefois, la circonstance selon laquelle plusieurs centres de santé appartenant au même réseau que le centre de santé requérant ont été contrôlés en même temps, puis ont été sanctionnés pour des faits similaires par des sanctions comparables ne révèle, par elle-même, aucune méconnaissance du principe d’impartialité. En outre, la circonstance que, postérieurement au prononcé de la sanction en litige, le directeur général de la CNAM ait déclaré publiquement que la CNAM accélérait sa lutte contre la fraude n’est pas davantage constitutive d’une méconnaissance du principe d’impartialité.

18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d’annulation présentées par le centre de santé médico-dentaire République doivent être rejetées, ainsi que, pour les mêmes motifs, les conclusions à fin de réduction du quantum de la sanction prononcée.

Sur les frais liés au litige :

19. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation. ».

20. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la CPAM de Paris, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme demandée par le centre de santé requérant au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens.

21. En revanche il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge du centre de santé médico-dentaire République une somme de 1 800 euros à verser à la CPAM de Paris sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de centre de santé médico-dentaire République est rejetée.

Article 2 : Le centre de santé médico-dentaire République versera à la caisse primaire d’assurance maladie de Paris une somme de 1 800 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent jugement sera notifié au centre de santé médico-dentaire République et à la caisse primaire d’assurance maladie de Paris.

Délibéré après l’audience du 11 avril 2025, à laquelle siégeaient :

M^me Marzoug, présidente,

M^me Lambert, première conseillère,

M^me Berland, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 mai 2025.

La rapporteure,

F. Berland

La présidente,

S. MarzougLa greffière,

K. Bak-Piot

La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

No 2412706/6-