Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés les 15 mars 2023 et 5 juillet 2024, la société Sud Lavage, représentée par l’AARPI Andotte avocats, doit être regardée comme demandant au tribunal :

1°)

de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 68 973,28 euros, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis en raison des mesures de restriction des usages de l’eau qui ont affecté son activité en application des arrêtés n° 22EB770 du 10 août 2022, n° 22EB794 du 18 août 2022, n° 22EB849 du 4 octobre 2022 et n° 22EB881 du 18 octobre 2022, par lesquels le préfet de la Charente-Maritime a provisoirement réglementé certains usages de l’eau dans ce département, afin d’y limiter les effets liés aux conditions météorologiques, caractérisées par plusieurs périodes d’intense canicule, et à la détérioration corrélative de la situation hydrologique ;

2°)

de mettre à la charge de l’Etat la somme de 2 500 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, la responsabilité pour faute de l’Etat est engagée à son égard à plusieurs titres ;

- en premier lieu, les arrêtés des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022 et l’arrêté-cadre sur lequel ils sont fondés sont entachés d’un vice de procédure en tant qu’ils n’ont pas été précédés d’une consultation des représentants du secteur des stations de lavage de véhicules, en méconnaissance des stipulations de l’article 7 de la Charte de l’environnement et des dispositions de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement ;

- en deuxième lieu, les arrêtés des 10 et 18 août et du 4 octobre 2022 sont entachés d’erreurs de droit et d’erreurs d’appréciation ;

- à cet égard, les mesures qu’ils prescrivent sont inadaptées ; elles n’engendrent pas d’économie en matière de consommation d’eau, de dispositifs qui permettent de récupérer l’eau et de la renvoyer, pour dépollution, à des centres d’assainissement, tandis que les appareils à haute pression permettent de réduire le débit d’eau utilisée ; elles aggravent la pollution des sols et des nappes phréatiques, en induisant une hausse des lavages de véhicules à domicile et en ne tenant pas compte de leurs missions de lutte contre la pollution ; elles ne prévoient de dérogation que pour les pistes de lavage équipées de mécanismes de recyclage, qui ne sont pas pleinement efficaces, dont peu de stations sont équipées et dont les autorités sanitaires n’autorisent l’utilisation, au regard d’un risque de salmonellose et de légionellose, que sur des portiques, équipements de lavage les plus consommateurs en eau ; enfin, elles fragilisent le secteur professionnel du lavage de véhicules, en portant atteinte à son image et en mettant en péril son modèle économique ;

- par ailleurs, les mesures prescrites par ces arrêtés sont disproportionnées et méconnaissent les dispositions des articles R. 211-66 et R. 211-67 du code de l’environnement dès lors qu’elles ne précisent pas les seuils d’alerte applicables, qu’elles s’appliquent de manière indifférenciée sur l’ensemble du département et qu’elles ne fixent aucune limite temporelle ; l’illégalité de l’arrêté cadre sur ce point a été reconnue par le tribunal par un jugement du 9 avril 2024 ces mesures sont également disproportionnées et méconnaissent le principe d’égalité dans la mesure où, contrairement aux options retenues pour d’autres secteurs d’activité ou dans d’autres départements, elles instituent une interdiction d’activité générale et absolue applicable à l’ensemble des stations de lavage, sans même faire entre elles de distinction en fonction de leur source d’alimentation en eau ;

- en troisième lieu, les arrêtés en cause portent une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l’industrie et à la liberté d’entreprendre dès lors qu’ils prescrivent la cessation de toute activité des stations de lavage de véhicules impliquant l’utilisation d’eau, sans contrepartie financière ni aucune mesure permettant d’en atténuer les incidences économiques pour leurs exploitants ;

- en dernier lieu, alors que l’Etat est en partie responsable du préjudice écologique lié à l’impact direct du surplus d’émissions de gaz à effet de serre sur le réchauffement climatique, il lui appartenait d’adopter une législation spécifique et contraignante pour prévenir les pénuries d’eau ;

- à titre subsidiaire, la responsabilité sans faute de l’Etat est engagée à son égard en raison d’une rupture d’égalité devant les charges publiques ; les préjudices qu’elle a subis présentent un caractère anormal dès lors qu’elle a été privée de la possibilité de dégager des revenus d’activité pendant une longue période et qu’aucune mesure d’interdiction générale d’utilisation d’eau par les stations de lavage de véhicules n’avait jusqu’alors été prise dans le département ; par ailleurs, ses préjudices présentent un caractère spécial dans la mesure où les exploitants de ces stations sont les seuls opérateurs économiques départementaux à avoir fait l’objet d’une telle mesure d’interdiction sans contrepartie financière, les risques liés à la sécheresse n’étant plus couverts par les organismes d’assurance privés ;

- la responsabilité sans faute de l’Etat est également engagée à son égard sur le fondement du principe de solidarité nationale garanti par l’alinéa 12 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dès lors qu’en refusant de l’indemniser des conséquences des mesures de restriction des usages de l’eau, qui sont destinées à répondre à l’épisode de sécheresse le plus fort jamais enregistré en France, l’Etat méconnaît son obligation de garantir les risques résultant des calamités nationales ;

- s’agissant du quantum de l’indemnisation, les préjudices qu’elle a subis doivent être respectivement évalués à 67 973,28 euros, au titre de ses pertes d’exploitation durant la période du 11 août au 19 octobre 2022, et à 1 000 euros, au titre de son préjudice d’image.

Par des mémoires en défense, enregistrés les 22 mars et 24 septembre 2024, le préfet de la Charente-Maritime conclut au rejet de la requête.

Il soutient que les moyens soulevés par la société Sud Lavage ne sont pas fondés.

Un mémoire présenté par la société Sud Lavage, a été enregistré le 12 novembre 2025, postérieurement à la clôture de l’instruction.

Vu :

- le code de l’environnement ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Waton ;

- et les conclusions de M. Pipart, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

La société Sud Lavage exploite six établissements de lavage professionnel de véhicules automobiles respectivement situés à Châtelaillon-Plage, Ferrières, Rochefort, Saint-Sauveur-d’Aunis, Saintes et Soubise. Compte tenu de l’insuffisance de la ressource en eau dans le département consécutive à plusieurs périodes d’intense canicule, le préfet de la Charente-Maritime a, par deux arrêtés successifs des 10 et 18 août 2022, provisoirement interdit le lavage de véhicules par des professionnels, « sauf avec du matériel équipé d’un système de recyclage de l’eau », avant d’étendre la portée de cette dérogation à « une seule piste avec jet à haute pression par station », par un nouvel arrêté du 4 octobre 2022. Ce préfet a mis fin aux mesures de restriction des usages de l’eau en cause par un arrêté du 18 octobre 2022. La société Sud Lavage demande au tribunal de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 68 973,28 euros, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de ces décisions, qui ont affecté son activité entre les 12 août et 19 octobre 2022.

Sur la responsabilité de l’Etat :

Aux termes de de l’article L. 211-1 du code de l’environnement : « I. – Les dispositions des chapitres Ier à VII du présent titre ont pour objet une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; cette gestion (…) vise à assurer : / (…) / 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution (…) ; / (…) / 6° La promotion d’une utilisation efficace, économe et durable de la ressource en eau, notamment par le développement de la réutilisation des eaux usées traitées (…) ; / (…) / II. – La gestion équilibrée doit permettre en priorité de satisfaire les exigences de la santé, de la salubrité publique, de la sécurité civile et de l’alimentation en eau potable de la population. Elle doit également permettre de satisfaire ou concilier, lors des différents usages, activités ou travaux, les exigences : / 1° De la vie biologique du milieu récepteur (…) ; / 2° De la conservation et du libre écoulement des eaux (…) ; / 3° (…) de l’industrie, (…) des transports, (…) des loisirs (…) ainsi que de toutes autres activités humaines légalement exercées. / (…) ». L’article L. 211-3 du même code dispose : « I. – En complément des règles générales (…), des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d’Etat afin d’assurer la protection des principes mentionnés à l’article L. 211-1. / II. – Ces décrets déterminent en particulier les conditions dans lesquelles l’autorité administrative peut : / 1° Prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences (…) de sécheresse (…) ou à un risque de pénurie ; / (…) ».

Pour l’application de ces dispositions, l’article R. 211-66 du code de l’environnement dispose : « Les mesures générales ou particulières prévues par le 1° du II de l’article L. 211-3 pour faire face à une menace ou aux conséquences (…) de sécheresse (…) ou à un risque de pénuries sont prescrites par arrêté du préfet du département dit arrêté de restriction temporaire des usages de l’eau. (…) / Ces mesures, proportionnées au but recherché, ne peuvent être prescrites que pour une période limitée, éventuellement renouvelable. Dès lors que les conditions d’écoulement ou d’approvisionnement en eau redeviennent normales, il est mis fin, s’il y a lieu graduellement, aux mesures prescrites. (…) Concernant les situations de sécheresse, les mesures sont graduées selon les quatre niveaux de gravité suivants : vigilance, alerte, alerte renforcée et crise. Ces niveaux sont liés à des conditions de déclenchement caractérisées par des points de surveillance et des indicateurs relatifs à l’état de la ressource en eau. / Les mesures de restriction peuvent aller jusqu’à l’arrêt total des prélèvements, et sont définies par usage ou sous-catégories d’usage ou type d’activités, selon des considérations sanitaires, économiques et environnementales, dont les conditions sont fixées dans les arrêtés-cadres prévus à l’article R. 211-67. / (…) ». Aux termes de l’article R. 211-67 du même code : « I. – Les mesures de restriction mentionnées à l’article R. 211-66 s’appliquent à l’échelle de zones d’alerte. Une zone d’alerte est définie comme une unité hydrologique ou hydrogéologique cohérente au sein d’un département, désignée par le préfet au regard de la ressource en eau. / (…) / II. – Afin de préparer les mesures à prendre et d’organiser la gestion de crise en période de sécheresse, le préfet prend un arrêté, dit arrêté-cadre, désignant la ou les zones d’alerte, indiquant les conditions de déclenchement des différents niveaux de gravité et mentionnant les mesures de restriction à mettre en œuvre par usage, sous-catégorie d’usage ou type d’activités en fonction du niveau de gravité ainsi que les usages de l’eau de première nécessité à préserver en priorité et les modalités de prise des décisions de restriction. / (…) / III. – Dès lors que le ou les préfets constatent que les conditions de franchissement d’un niveau de gravité prévues par l’arrêté-cadre sont remplies, un arrêté de restriction temporaire des usages, tel que prévu à l’article R. 211-66, est pris dans les plus courts délais et selon les modalités définies par l’arrêté-cadre, entraînant la mise en œuvre des mesures envisagées ».

Conformément aux dispositions du II de l’article R. 211-67 du code de l’environnement, les arrêtés en litige des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022 sont fondés sur deux arrêtés-cadre interdépartementaux des 24 mars et 3 mai 2022, qui délimitent les zones d’alertes et définissent les mesures de limitation ou de suspension provisoires des usages de l’eau à mettre en œuvre, entre le 1er avril et le 31 octobre 2022, pour faire face à une menace ou aux conséquences d’une sécheresse ou à un risque de pénurie au sein des sous-bassins versants relevant respectivement de la compétence de l’organisme unique de gestion collective de l’eau pour l’irrigation agricole de Saintonge et de celle de l’Etablissement public du Marais poitevin. En outre, il résulte de l’instruction que l’ensemble des stations de lavage exploitées par la société Sud lavage entrent dans le périmètre géographique d’application de ces deux arrêtés-cadre dans la mesure où les communes de Châtelaillon-Plage, de Rochefort, de Saintes et de Soubise sont situées sur le territoire du premier de ces organismes, tandis que les communes de Ferrières et de Saint-Sauveur-d’Aunis dépendent du territoire géré par le second. Alors qu’il résulte des dispositions combinées du deuxième alinéa de l’article R. 211-66 du code de l’environnement et du premier alinéa du II de l’article R. 211-67 du même code qu’un tel arrêté-cadre doit fixer les mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau de manière graduée, selon quatre niveaux de gravité que sont la vigilance, l’alerte, l’alerte renforcée et la crise, l’article 5 de l’arrêté-cadre du 24 mars 2022 ne prévoit, pour la période d’été considérée, courant du 15 juin au 31 octobre, que l’application de trois niveaux de gravité, respectivement qualifiés de seuils d’alerte d’été, d’alerte renforcée d’été et de coupure d’été, sans que le préfet de la Charente-Maritime ne justifie les raisons pour lesquelles l’architecture de ce dispositif de gestion de crise ne correspond pas à celle prévue par le code de l’environnement. De même, s’il précise, au même article, les conditions de déclenchement de chacun des trois niveaux de gravité ainsi définis, en identifiant les usages de l’eau de première nécessité à préserver en priorité, cet arrêté-cadre n’évoque nullement les mesures de restriction à mettre en œuvre par usage, sous-catégorie d’usage ou type d’activités en fonction du seuil atteint, en méconnaissance des dispositions du premier alinéa du II de l’article R. 211-67 mentionné précédemment. En revanche, l’arrêté-cadre du 3 mai 2022 respecte ces exigences réglementaires dès lors que son article 4 reprend les quatre niveaux de gravité prévus par le code de l’environnement, que son article 5 énumère, pour chacun de ces niveaux, les mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau à mettre en œuvre et que son annexe 2, à laquelle renvoie son article 7, définit des indicateurs et des courbes ou seuils de gestion fixant les conditions de déclenchement de chaque niveau.

Par ailleurs, il résulte de l’instruction que les arrêtés en litige des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022 sont tous fondés sur les mêmes motifs, tenant aux constats que « le niveau des nappes et les débits des rivières observés aux points de référence prévus par les arrêtés susvisés nécessitent de prendre des mesures complémentaires », « qu’une sollicitation importante de la ressource en eau serait de nature à fragiliser les milieux aquatiques » et que « la poursuite de la détérioration de la situation hydrologique en Charente-Maritime et les conditions météorologiques récentes, avec plusieurs périodes de canicule intenses, se traduisent par la poursuite de la baisse du niveau des nappes et des cours d’eau ». En conséquence, les arrêtés des 10 et 18 août 2022 n’autorisent que l’activité des stations de lavage équipées d’un dispositif de recyclage de l’eau, tandis que celui du 4 octobre 2022 assouplit le champ des dérogations en l’étendant à l’utilisation d’une piste unique équipée d’une lance à haute pression. Ces mesures de restriction des usages de l’eau correspondent à celles prévues en cas de déclenchement des niveaux de gravité d’alerte et d’alerte renforcée définis à l’article 5 de l’arrêté-cadre du 3 mai 2022 mentionné au point précédent. Toutefois, ainsi qu’il a été dit à ce même point, les communes de Châtelaillon-Plage, de Rochefort, de Saintes et de Soubise relèvent du périmètre d’application d’un autre arrêté-cadre, à savoir celui du 24 mars 2022. En tout état de cause, quelle que soit la commune considérée, si les arrêtés des 10 et 18 août 2022, qui fixent les mesures les plus restrictives pour les stations de lavage, font tous deux référence aux réunions d’une cellule de vigilance, préalablement consultée, dont les comptes-rendus attestent de la détérioration de la situation hydrologique dans le département à l’aune de données portant sur la pluviométrie, le débit des cours d’eau, l’état des milieux, les eaux souterraines ou encore l’alimentation en eau potable, recueillies par les différentes entités compétentes, aucun des quatre arrêtés en litige des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022 n’évoque ni la réalisation des conditions justifiant le déclenchement des trois niveaux de gravité définis à l’article 5 de l’arrêté-cadre du 24 mars 2022 ni le franchissement des indicateurs ou des seuils de gestion définis à l’annexe 2 de l’arrêté-cadre du 3 mai 2022, en méconnaissance des dispositions du III de l’article R. 211-67 du code de l’environnement.

Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens relatifs à l’engagement de la responsabilité de l’Etat, que compte tenu de l’illégalité dont les arrêtés des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022 ainsi que, pour les seuls établissements situés dans les communes de Châtelaillon-Plage, de Rochefort, de Saintes et de Soubise, l’arrêté-cadre du 24 mars 2022 sont ainsi entachés, le préfet de la Charente-Maritime a commis une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

Sur les préjudices :

Si l’illégalité dont est entachée une décision administrative constitue une faute de nature à engager la responsabilité de la puissance publique, elle n’est de nature à ouvrir droit à réparation que dans la mesure où son application a entraîné un préjudice direct et certain.

En premier lieu, si le chiffre d’affaires annuel net de la société Sud lavage a augmenté entre les années 2021 et 2022, passant de 579 487 euros à 589 224 euros, il résulte de l’instruction que les recettes globales de ses six stations de lavage ont diminué entre les mois d’août 2021 et 2022, passant de 62 909 euros à 30 157 euros, et plus encore entre les mois de septembre 2021 et 2022, passant de 54 013 euros à 7 946,70 euros, soit une différence respective de 32 752 euros et de 46 066,30 euros. En revanche, ces recettes sont restées stables entre les mois d’octobre 2021 et 2022, passant de 43 555 euros à 44 148 euros. Enfin, il résulte de la comparaison des revenus mensuels des six établissements au cours des mois de novembre et de décembre 2021 et 2022 que l’activité a très légèrement diminué d’une année sur l’autre, démontrant qu’il n’y a pas eu d’effet de report à l’issue des mesures de restriction en litige. Ces constats permettent ainsi de retenir un préjudice financier direct et certain subi par la société requérante du fait de la baisse d’activité qu’ont subi ses six établissements durant les seuls mois d’août et de septembre 2022, qu’il appartient à l’Etat d’indemniser. A cet égard, si l’intéressée se prévaut d’une marge brute de production de 84,22 % au cours de l’exercice clos au 31 décembre 2021, il ressort néanmoins du compte de résultat établi au titre de cet exercice que cette marge ne tient pas compte de dépenses, à hauteur de 16 %, pourtant directement liées à la réalisation des prestations de lavage de véhicules, telles celles se rapportant à la consommation d’électricité. En outre, cette évaluation est corroborée par celle de la société Sud lavage, qui évoque, pendant la période considérée, un taux d’économie de 15,66 % par rapport au chiffre d’affaires escompté consécutif à la diminution de ses charges quotidiennes. Après déduction de ces charges, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en appliquant au différentiel de chiffre d’affaires mensuel entre les deux années considérées une marge de 68 %, plus conforme à la réalité économique de l’activité des six établissements telle qu’elle résulte des pièces comptables produites, si bien que le préjudice doit être évalué à 22 271 euros, pour le mois d’août 2022, et à 31 325 euros, pour le mois de septembre 2022, soit un total de 53 596 euros.

En second lieu, il résulte des dispositions citées aux points 2 et 3 que les mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l’eau susceptibles d’être ordonnées par les autorités préfectorales sur le fondement des dispositions du 1° du II de l’article L. 211-3 du code de l’environnement sont strictement encadrées par une procédure, qui repose notamment sur l’adoption préalable d’arrêtés d’orientation et d’arrêtés-cadre destinés, en amont de la survenance des crises, à préparer localement les modalités de leur gestion et à fixer les mesures de police susceptibles d’être mises en œuvre afin d’y répondre. Alors que les pièces produites par la société Sud lavage démontrent que, dans le contexte actuel de réchauffement climatique, il est désormais récurrent pour les préfets de département d’ordonner des mesures de restriction des usages de l’eau à l’encontre des stations de lavage comme d’autres acteurs économiques afin de faire face aux conséquences des épisodes de sécheresse, tout en incitant les professionnels de ce secteur économique à se doter des équipements les plus économes en eau, il ne résulte pas de l’instruction que ses établissements auraient subi un préjudice d’image particulier à raison des arrêtés litigieux des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022. Par suite, la société requérante n’est pas fondée à demander l’indemnisation de ce chef de préjudice.

Il résulte de tout ce qui précède que l’Etat doit être condamné à verser à la société Sud lavage la somme de 53 596 euros, en réparation des préjudices causés par les arrêtés de restriction des usages de l’eau des 10 et 18 août et des 4 et 18 octobre 2022.

Sur les frais liés au litige :

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 1 300 euros à la société Sud lavage, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D É C I D E:

Article 1er : L’Etat est condamné à verser à la société Sud Lavage une somme de 53 596 euros au titre des préjudices subis par ses six établissements de lavage professionnel de véhicules automobiles au cours des mois d’août et de septembre 2022.

Article 2 : L’Etat versera à la société Sud Lavage une somme de 1 300 euros, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de la société Sud Lavage est rejeté.

Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société Sud Lavage et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature.

Copie en sera adressée au préfet de la Charente-Maritime.

Délibéré après l’audience du 16 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

M. Dufour, président,

M. Raveneau, conseiller,

M. Waton, conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 8 janvier 2026.

Le rapporteur,

signé

K. WATON

Le président,

signé

J. DUFOUR

L’assesseure la plus ancienne,

M. A…

Le président-rapporteur,

A. MARCHAND

L’assesseure la plus ancienne,

M. A…

La greffière,

signé

D. BRUNET

La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité et des négociations internationales sur le climat et la nature, en ce qui la concerne, ou à tous commissaires de justice, à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Pour le greffier en chef,

La greffière,

signé

D. BRUNET