Vu la procédure suivante :

Par un mémoire, enregistré le 29 mars 2024, M^me B A, représentée par la SCP Waquet, Farge, Hazan, demande au tribunal, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité à l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement et au droit consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, des dispositions de l’article L. 160-6 du code de l’urbanisme, dispositions désormais codifiées aux articles L. 121-31 et L. 121-32 du code de l’urbanisme, en tant qu’elles instituent de plein droit une servitude de passage des piétons le long du littoral.

Elle soutient que :

— les dispositions contestées sont applicables au litige ;

— elles n’ont pas été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du conseil constitutionnel ;

— la question posée présente un caractère sérieux : la préservation de l’environnement et le droit à un environnement équilibré, garantis par l’article 1er de la Charte de l’environnement, ont valeur constitutionnelle ; l’ancien article L. 160-6 du code de l’urbanisme n’est pas conforme à ces principes et se trouve entaché d’une incompétence négative du législateur ; il appartient au législateur de s’assurer que les dispositions adoptées au nom d’un intérêt général sont conciliables avec l’objectif de protection de l’environnement et ne portent pas une atteinte injustifiée et disproportionnées à l’exigence conditionnelle du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ; il incombe au législateur, sauf à méconnaître l’étendue de sa compétence, de déterminer les principes fondamentaux de la préservation de l’environnement et les modalités de la mise en œuvre des dispositions de l’article 1er de la Charte de l’environnement garantissant la protection de l’environnement et le droit de vivre dans un environnement sain et équilibré ; la fréquentation accrue de sites qui se trouvaient auparavant préservés induit des conséquences négatives sur la faune et la flore locales ; par ailleurs, les travaux réalisés aux fins de nouveaux tracés ou d’aménagement des caractéristiques de la servitude contribuent largement à la dégradation des sols et l’érosion des dunes bordant le rivage ; la poursuite de l’intérêt économique et le développement touristique, à l’origine de la création de ces servitudes, ne sauraient justifier la méconnaissance du droit de chacun à un environnement équilibré en instituant de plein droit une servitude de passage sans que le législateur ne précise sa mise en œuvre en la conciliant avec l’objectif de valeur constitutionnelle de protection de l’environnement de l’article 1er de la Charte de l’environnement ; si l’ancien article L. 160-6 du code de l’urbanisme permet au représentant de l’Etat de suspendre une servitude, c’est seulement à titre exceptionnel ainsi que l’a précisé un arrêt du Conseil d’Etat du 29 juin 2020 n° 433662.

Par un mémoire enregistré, le 27 juin 2024, le préfet du Morbihan conclut à l’absence de transmission de la question prioritaire de constitutionnalité.

Vu :

— la délégation du président du tribunal accordée en application de l’article R. 771-7 du code de justice administrative ;

— l’arrêt du Conseil d’Etat du 29 juin 2020 n° 433662 ;

— les autres pièces du dossier.

Vu :

— la Constitution, notamment son préambule et son article 61-1 ;

— l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— le code de l’environnement ;

— le code de l’urbanisme ;

— le code de justice administrative.

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des dispositions combinées des premiers alinéas des articles 23-1 et 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, que le tribunal administratif saisi d’un moyen tiré de ce qu’une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution présenté dans un écrit distinct et motivé, statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d’Etat et procède à cette transmission si est remplie la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances et que la question ne soit pas dépourvue de caractère sérieux.

2. Aux termes de l’article R. 771-7 du code de justice administrative : « Les présidents () de formation de jugement des tribunaux et des cours ou les magistrats désignés à cet effet par le chef de juridiction peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d’une question prioritaire de constitutionnalité ».

3. La requérante soutient que les dispositions de l’ancien article L. 160-6 du code de l’urbanisme dans sa rédaction issue de la loi n° 86-3 du 3 janvier 1986, aujourd’hui reprises par les articles L. 121-31 et L. 121-32 du code de l’urbanisme, qui instituent une servitude de passage longitudinale de plein droit sur une bande de trois mètres de largeur des propriétés privées des riverains, dans l’unique but d’assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès à la mer, ont été adoptées en méconnaissance de l’étendue de sa compétence par le législateur dès lors qu’elles portent atteinte à l’objectif constitutionnel de préservation de l’environnement et à l’article 1er de la Charte de l’environnement et que les modalités de mise en œuvre de cette servitude n’ont pas été suffisamment précisées pour assurer la préservation de l’environnement.

4. Aux termes de l’article 1er de la Charte de l’environnement : « Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ».

5. Les dispositions contestées, désormais codifiées à l’article L. 121-31 du code l’urbanisme, prévoient que : « Les propriétés privées riveraines du domaine public maritime sont grevées sur une bande de trois mètres de largeur d’une servitude destinée à assurer exclusivement le passage des piétons. ». Aux termes de l’article L. 121-31 de ce code : " L’autorité administrative compétente de l’Etat peut, par décision motivée prise après avis de la ou des communes intéressées et au vu du résultat d’une enquête publique réalisée conformément au chapitre IV du titre III du livre Ier du code des relations entre le public et l’administration, sous réserve des dispositions particulières prévues par le présent code : / 1° Modifier le tracé ou les caractéristiques de la servitude, afin, d’une part, d’assurer, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, d’autre part, de tenir compte des chemins ou règles locales préexistants. Le tracé modifié peut grever exceptionnellement des propriétés non riveraines du domaine public maritime ; / 2° A titre exceptionnel, la suspendre. ".

6. Il résulte de ces dispositions que le législateur a entendu instituer dans un but d’intérêt général une servitude de passage longitudinale sur une bande de trois mètres de largeur des propriétés privées des riverains, destinée à assurer exclusivement le passage des piétons en prévoyant la possibilité d’en ajuster le tracé ou ses caractéristiques pour assurer la continuité du cheminement des piétons ou leur libre accès au rivage de la mer, en tenant notamment compte de la présence d’obstacles de toute nature. La prise en compte des obstacles de toute nature prévue par le législateur, peut notamment comprendre les sujétions techniques et juridiques liées à la protection de l’environnement ainsi que les contraintes s’imposant pour assurer la préservation de la faune et la de flore sauvages.

7. D’une part, s’agissant plus particulièrement de la conciliation de la servitude de passage des piétons sur le littoral avec les objectifs de préservation de l’environnement, l’article R. 121-13 du code de l’urbanisme, prévoit que : " A titre exceptionnel, la servitude instituée par l’article L. 160-6 peut être suspendue, notamment dans les cas suivants : () / e) Si le maintien de la servitude de passage est de nature à compromettre soit la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, soit la stabilité des sols ; () « . Ainsi, l’intérêt général qui s’attache au maintien et à la continuité de la servitude connaît une limite tenant en particulier à la prise en compte de la protection et de la préservation des sites à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou des équilibres naturels. L’arrêt du Conseil d’Etat du 29 juin 2020 n° 433662, invoqué par la requérante, a précisé l’articulation de ce principe de continuité et de cette exception en jugeant que l’administration ne peut légalement décider de suspendre jusqu’à nouvel ordre la servitude de passage que si elle justifie qu’une modification de son tracé ou de ses caractéristiques dans les conditions et limites prévues par la loi ne pourrait, même après la réalisation de travaux, » assurer le libre passage et la sécurité des piétons « , » garantir la conservation d’un site à protéger pour des raisons d’ordre écologique ou archéologique, ou, dans l’intérêt tant de la sécurité publique que de la préservation des équilibres naturels et écologiques, la stabilité des sols. ". Il ne découle ni de cet arrêt du Conseil d’Etat, ni de l’absence de dispositions législatives permettant de supprimer cette servitude, de conséquences particulières sur l’environnement.

8. D’autre part, les dispositions de l’article L. 121-31 du code de l’urbanisme font obligation à l’administration, lorsqu’elle souhaite apporter des adaptations au tracé ou aux caractéristiques de la servitude de passage, compte tenu notamment de la présence d’obstacles de toute nature, de respecter certaines règles procédurales dont l’élément principal est l’enquête publique, laquelle constitue une garantie permettant notamment de prendre en compte la nécessaire protection et la conservation d’un site à protéger. En dehors de l’enquête publique, ce même article prévoit également la consultation des communes concernées, ce qui est de nature à apporter une garantie supplémentaire permettant de prendre en compte la nécessité d’assurer l’équilibre entre le libre accès des piétons au rivage de la mer et le respect de l’environnement. Il s’ensuit que, si le législateur n’a pas détaillé les hypothèses dans lesquelles l’administration peut aménager la servitude de passage des piétons le long du littoral, il a toutefois encadré cette possibilité par des garanties nécessaires permettant de s’assurer de la préservation de l’environnement sans qu’il n’en résulte une incompétence négative de sa part.

9. Enfin, cette réglementation, qui si elle concerne un espace limité du littoral n’est pas par nature source de nuisances, doit également se concilier avec les autres dispositions législatives ou réglementaires applicables, qui concourent à la protection de l’environnement lorsqu’un site sensible ou protégé est concerné par le tracé du sentier ou les travaux devant y être réalisés. Ainsi, dans les espaces remarquables ou caractéristiques du patrimoine naturel et culturel du littoral et les milieux nécessaires au maintien des équilibres biologiques, seuls des aménagements légers limitativement énumérés peuvent être implantés en particulier pour leur ouverture au public, à condition qu’ils ne portent pas atteinte au caractère remarquable du site.

10. Il résulte de ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la requérante, tirée de la méconnaissance par les dispositions de l’ancien article L. 160-6 du code de l’urbanisme, désormais reprises aux articles L. 121-31 et L. 121-32 du code de l’urbanisme, de l’article 1er de la Charte de l’environnement et de l’objectif de valeur constitutionnelle de préservation de l’environnement, en tant qu’elles instituent de plein droit une servitude de passage des piétons le long du littoral, ne peut être regardée comme présentant un caractère sérieux. Par suite, il n’y a pas lieu de la transmettre au Conseil d’Etat.

O R D O N N E :

Article 1er : Il n’y a pas lieu de transmettre au Conseil d’Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M^me A.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M^me B A et au préfet du Morbihan.

Fait à Rennes, le 19 septembre 2024.

Le président de la 1ère chambre,

signé

C. Radureau

La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.