Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. A E, M. D E et M. B E, ont demandé au tribunal administratif de La Réunion de condamner la commune de Saint-Denis d’une part à leur verser une indemnité de 4 115 690 euros en réparation des préjudices résultant des travaux de reprofilage du chemin Bailly débutés au cours du mois de février 2008, d’autre part à achever les travaux confortatifs le long du chemin Bailly et à rétablir, depuis la voie publique, un accès piéton et un accès routier définitifs et conformes aux règles de l’art et de sécurité jusqu’à la maison d’habitation implantée sur leur terrain.

Par un jugement n° 2000012 du 12 juillet 2022, le tribunal a condamné la commune de Saint-Denis à réaliser les travaux permettant le rétablissement de l’accès aux parcelles

BZ 1227 et BZ 1228 selon le tracé qu’elle a proposé par courrier du 15 juin 2018, à verser la somme de 254 850 euros à MM. B et A E et la somme de 33 150 euros

à MM. B, A et D E, sous déduction de toutes sommes versées à titre de provision, sommes assorties des intérêts au taux légal à compter du 21 octobre 2019

et capitalisation des intérêts à compter du 25 mars 2022, et a rejeté le surplus des conclusions.

Procédure devant la cour :

I. Par une requête enregistrée le 11 octobre 2022 sous le n°22BX02648 et des mémoires enregistrés le 17 février 2025 et le 11 mars 2025, la commune de Saint-Denis, représentée en dernier lieu par M^e Chane Meng Hime, demande à la cour :

1°) à titre principal, d’annuler le jugement du 12 juillet 2022 en tant qu’il l’a condamnée à indemniser les consorts E et d’ordonner le remboursement des sommes versées ;

2°) à titre subsidiaire, de retenir un partage de responsabilité entre la commune de Saint-Denis et les consorts E en mettant 70% du préjudice à la charge de ceux-ci, et de réduire les indemnités à de plus justes proportions ;

3°) de désigner un géomètre- expert pour établir le plan détaillé de la voie d’accès à la propriété et pour déterminer l’emprise effectuée par les travaux routiers du chemin Bailly sur cette propriété ; de fixer le délai de réalisation des travaux qu’elle doit engager à compter du dépôt de ce rapport ;

4°) de mettre à la charge des consorts E la somme de 5 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

—  la requête de première instance n’était pas recevable en tant qu’elle était présentée par M. D E, qui n’est pas propriétaire de la parcelle BZ n° 1227 supportant la maison, et n’avait donc pas qualité pour agir ; l’irrecevabilité opposée par le tribunal pour ce qui le concerne doit être confirmée ;

— dès 2007, la commune avait laissé entendre qu’elle prendrait à sa charge la réfection de l’accès au terrain des consorts E ; les négociations n’ont néanmoins pas abouti en raison des tergiversations de M. A E sur les solutions proposées ;

— les consorts E n’ont pas souhaité s’en remettre à l’avis d’un expert judiciaire pour le tracé de la voie d’accès à leur propriété, au profit des conclusions d’une expertise privée qui ne se fonde que sur leurs propres pièces et déclarations ;

— elle a proposé en dernier lieu, par courrier du 15 juin 2018, la réalisation d’un accès et le rétablissement du portail, auquel était joint un croquis, mais M. A E s’y est opposé en intervenant sur les lieux durant les travaux ; il n’a ainsi pas été possible d’accéder au site pour effectuer les relevés et établir un plan d’accès avec mesurages et cotes détaillées ; il est nécessaire de définir le tracé retenu le 15 juin 2018, et de confirmer sur ce point le jugement du tribunal administratif, et de désigner un géomètre expert qui établira contradictoirement les plans et les caractéristiques de la voie d’accès, dans le respect des règles du plan local d’urbanisme ;

— le mur de soutènement a déjà été réalisé, ainsi que l’a retenu le tribunal ;

— les conclusions indemnitaires des consorts E se heurtent à la prescription quadriennale, alors que le fait générateur de la créance qu’ils allèguent détenir résulte des travaux réalisés sur le chemin Bailly au cours de l’année 2008, et que ni l’ordonnance de référé du 21 septembre 2012, qui se borne à fixer la mission de l’expert, ni le rapport d’expertise judiciaire du 20 septembre 2013 n’ont interrompu la prescription, qui était donc acquise

au 31 décembre 2012 ; en tout état de cause, la prescription aurait été acquise au plus tard

le 31 décembre 2017 et la demande préalable du 21 octobre 2019 était donc tardive; l’ordonnance de référé du 20 mai 2022 est dépourvue de l’autorité de la chose jugée en tant qu’elle a statué sur le préjudice résultant de l’emprise irrégulière et en tant qu’elle ne statuait pas sur les autres postes de préjudices ;

— en tout état de cause, les préjudices allégués ne lui sont pas imputables mais résultent exclusivement de l’intransigeance des consorts E ; le tribunal l’a admis implicitement mais nécessairement en condamnant la commune à réaliser une voie d’accès conformément à sa proposition du 15 juin 2018 ; à titre subsidiaire, la cour pourra mettre à sa charge seulement 30 % des préjudices ;

— pour la réalisation du mur de soutènement du chemin Bailly, elle s’est heurtée à l’absence de plan fiable fourni par les consorts E, ce qui faisait obstacle à la détermination de la surface d’une éventuelle emprise irrégulière ; en outre, à l’issue des travaux, le terrain des consorts E a été augmenté d’une surface de 29 mètres carrés ;

— l’indemnité pour l’emprise irrégulière doit être forfaitaire et définitive ; la surface à prendre en compte doit être déterminée par l’expert géomètre dont elle demande la désignation ;

— la perte de valeur locative est hypothétique et rien n’indique que les propriétaires auraient eu l’intention de louer ;

— la somme allouée au titre du préjudice moral est excessive ;

— le bien étant inoccupé, le préjudice de jouissance n’est pas établi ;

Par des mémoires en défense enregistrés le 6 septembre 2023 et le 1er mars 2025,

MM. A, B et D E, représentés par M^e Cazin, demandent à la cour de rejeter la requête de la commune de Saint-Denis et de mettre à sa charge la somme

de 10 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— leur créance n’est pas prescrite ; l’introduction d’une procédure d’urgence, peu importe son fondement, emporte un effet interruptif de prescription, pourvu qu’elle se rapporte au fait générateur de la créance, ce qui est le cas des requêtes en référé des 23 avril 2012,

17 février 2014 et 9 février 2015, et des requêtes en liquidation d’astreintes des 28 février 2018 et 10 avril 2019 ; en tout état de cause, l’étendue de leurs préjudices, en ce qui concerne l’emprise irrégulière, n’a été révélée que par le rapport établi le 29 novembre 2019 par l’expert foncier qu’ils ont mandaté ; la cour a écarté l’exception de prescription quadriennale par une ordonnance n° 21BX04314 du 20 mai 2022 intervenant en matière de référé-provision ;

— la mesure d’instruction relative à la délimitation de l’emprise irrégulière n’est pas utile dès lors que cette question a déjà été tranchée par la cour dans son ordonnance

du 20 mai 2022.

II. Par une requête enregistrée le 12 octobre 2022 sous le n° 22BX02652, et des mémoires enregistrés le 6 février 2025 et le 1er mars 2025, MM. A, B et D E, représentés par M^e Cazin demandent à la cour :

1°) de condamner la commune de Saint-Denis à leur verser une somme

de 939 778 euros, tous préjudices confondus, avec intérêts de droit à compter

du 15 octobre 2019 et capitalisation au 25 mars 2022 ;

2°) de condamner la commune de Saint-Denis à achever les travaux confortatifs le long du chemin Bailly afin de prévenir tout dommage, et ce dans un délai qui ne saurait excéder deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte de 2 000 euros par jour de retard ;

3°) de condamner la commune de Saint-Denis à rétablir, depuis la voie publique, un accès piéton et un accès routier définitifs et conformes aux règles de l’art et de sécurité correspondant à celui qu’ils ont accepté le 15 juillet 2015, ou à celui qu’ils proposent au soutien de leurs écritures, jusqu’à la maison sise sur le terrain considéré, dans un délai qui ne saurait excéder deux mois à compter de la notification de l’arrêt à intervenir, sous astreinte

de 2 000 euros par jour de retard ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis une somme de 15 000 euros au titre des dispositions de l’article L.761-1 du code de justice administrative.

Ils soutiennent que :

— le jugement est entaché d’un défaut de motivation quant aux éléments retenus pour déterminer le quantum du préjudice d’immobilisation ;

— c’est à tort que les premiers juges ont conditionné l’obligation mise à la charge de la commune de rétablir un accès à la voie publique à leur acceptation du tracé proposé par la commune le 15 juin 2018 ; ce tracé ne permet pas de désenclaver le fond de parcelle ;

— c’est à tort que les premiers juges ont considéré que l’emplacement réservé sur une partie de la propriété faisait obstacle à la réalisation de la voie d’accès qu’ils avaient proposée le 15 juillet 2015 ; ce tracé n’est pas incompatible avec la destination de l’emplacement réservé pour la construction de logements sociaux, mais permettrait au contraire de les

desservir ; au cours d’une visite sur site du 6 mars 2009, la commune avait d’ailleurs admis qu’il convenait de recréer un accès depuis la partie basse du terrain, au niveau du giratoire, et d’attendre l’accord des propriétaires pour le réaliser ; dans un souci de médiation, ils proposent un autre tracé depuis la partie nord de leur terrain, conforme aux engagements pris par la commune le 6 mars 2009 ;

— contrairement à ce qu’a estimé le tribunal, le mur de soutènement n’est pas achevé ;

— c’est à tort que le tribunal a jugé qu’ils n’étaient pas définitivement privés de leur droit de propriété sur la fraction des parcelles BZ 1227 et 1228, sur l’assiette desquelles l’élargissement du chemin Bailly et l’implantation du mur de soutènement ont été réalisés ; les premiers juges n’étaient en outre pas compétents pour indemniser la dépossession d’une bande de leur terrain équivalente à 330 mètres carrés, qui devrait être estimée à 145 200 euros, mais il leur revenait seulement d’indemniser l’occupation irrégulière ; dès lors qu’ils devaient indemniser le préjudice résultant de l’occupation irrégulière, les premiers juges ne pouvaient limiter dans le temps la période d’indemnisation, tant que cette occupation persistait ; sur la base d’une indemnité forfaitaire de 264 euros par mois, ils sollicitent, en complément de l’indemnité allouée par les premiers juges, une indemnité d’occupation de 8 184 euros pour la période de juillet 2018 à février 2025, à parfaire au jour de l’arrêt à intervenir ;

— il est établi que des arbres implantés sur leur propriété ont été abattus par la commune en juin 2018, sans leur accord ; ces arbres revêtaient un caractère patrimonial ; ils sollicitent 50 000 euros au titre de la perte de qualité paysagère ;

— la commune doit leur rembourser la somme de 86 865 euros au titre des impôts locaux acquittés ;

— c’est à tort que la commune a limité dans le temps, jusqu’au 15 juin 2018, l’indemnisation accordée au titre du préjudice de perte locative ; ils sollicitent une indemnité au titre de la perte de jouissance et de valeur locative d’un montant de 649 529 euros, à parfaire au jour de l’arrêt à intervenir.

Par des mémoires en défense enregistrés le 17 février 2025 et le 11 mars 2025,

la commune de Saint-Denis, représentée par M^e Chane Meng Hime, demande à la cour,

par la voie de l’appel incident :

1°) d’annuler le jugement du 12 juillet 2022 en ce qu’il l’a condamnée à verser la somme de 254 850 euros à MM. B et A E et la somme de 33 150 euros à MM. B, A et D E ;

2°) de confirmer ce jugement en ce qu’il lui a enjoint de réaliser les travaux permettant le rétablissement de l’accès aux parcelles BZ 1227 et BZ 1228 selon le tracé qu’elle a proposé par courrier du 15 juin 2018 ;

3°) de désigner un géomètre-expert en vue d’établir le plan détaillé du tracé de la voie d’accès à la propriété des consorts E, sur la base de la proposition du 15 juin 2018, et de déterminer l’assiette de l’emprise faite sur leur terrain pour réaliser la voie de desserte communale

3°) de mettre à la charge des consorts E une somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Elle soutient que :

—  les conclusions indemnitaires des consorts E se heurtent à la prescription quadriennale, pour les mêmes motifs que ceux qu’elle a exposés dans l’instance

n° 22BX02648 ;

— les consorts E ont souhaité imposer leur propre tracé, qui ampute les emplacements réservés aux logements sociaux, et ont adopté une position d’immobilisme, en dépit des démarches effectuées par la commune pour rétablir une voie d’accès ; il n’a ainsi pas été possible d’accéder au site pour effectuer les relevés et établir avec un plan d’accès avec mesurages et cotes détaillées ; il est nécessaire de définir le tracé retenu le 15 juin 2018

et de désigner un géomètre expert qui établira contradictoirement les plans

et les caractéristiques de la voie d’accès, dans le respect des règles du plan local d’urbanisme ;

— si la responsabilité de la commune devait être engagée, les sommes demandées par les consorts E doivent être ramenées à de plus justes proportions ; aucune faute ne peut lui être reproché postérieurement au 15 juin 2018 ;

— les consorts E ne peuvent prétendre à être indemnisés de la perte de valeur vénale de terrain concerné par l’emprise ;

— la superficie de l’emprise devra être déterminée par un géomètre-expert désigné par la cour et l’indemnité allouée à ce titre doit être forfaitaire et définitive et calculée la base du prix des domaines, ainsi que l’exposait l’expert Dordhain dans son rapport de septembre 2013 ;

— le jugement doit être confirmé en ce qu’il rejette la demande tendant à l’indemnisation d’arbres abattus, de la perte de droits à construire et des taxes indument acquittées ;

— c’est à tort que les premiers juges ont indemnisé un préjudice locatif ; les avis de valeur établis unilatéralement par les consorts E sont discutables et ces derniers ne démontrent pas que leur bien était loué ou destiné à la location ;

— le réalité du préjudice moral invoqué par les consorts E, qui n’est corroborée par aucun élément médical, n’est pas établie ; aucun des trois frères ne résidait dans la maison d’habitation.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— le code civil ;

— le code général des impôts ;

— le code de l’urbanisme ;

— la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M. C,

— les conclusions de M^me Isoard, rapporteure publique,

— les observations de M^e Cazin, représentant les consorts E.

Une note en délibéré présentée pour les consorts E a été enregistrée

le 4 juin 2025, dans les deux instances.

Considérant ce qui suit :

1.Au cours du mois de février 2008, la commune de Saint-Denis a procédé à des travaux d’élargissement du chemin Bailly, afin d’améliorer l’accès à la parcelle située en face de la propriété E, cadastrée section BZ N° 1227 et n° 1228, pour y délivrer un permis de construire. Estimant que la réalisation de ces travaux a empiété sur une partie de leur terrain, qu’elle a en outre enclavé du fait du décaissement important du terrain rendant l’accès inutilisable, les consorts E ont, par une demande du 15 octobre 2019, reçue le 21 octobre suivant par la commune de Saint-Denis, sollicité une indemnité de 4 160 000 euros, la réalisation par la commune d’un accès à la voie publique et l’achèvement des travaux confortatifs du mur de soutènement implanté en bordure du chemin Bailly. Par la requête n° 22BX02252, ils relèvent appel du jugement n° 2000012 du 12 juillet 2022 par lequel le tribunal administratif de la Réunion a limité l’indemnité qu’il a condamné la commune de Saint B à leur verser à la somme de 254 850 euros, l’a condamnée à réaliser une voie d’accès suivant le tracé qu’elle avait elle-même proposé le 15 juin 2018 et a rejeté leur demande tendant à ce qu’elle réalise des travaux confortatifs sur le mur de soutènement. Par la requête n°22BX02648, la commune de Saint-Denis relève appel du jugement en tant qu’il l’a condamnée à verser aux consorts E l’indemnité de 254 850 euros.

Sur la jonction :

2.Les requêtes n° 22BX02648 et n° 22BX02652 sont dirigées contre le même jugement. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul arrêt.

Sur la régularité du jugement attaqué :

3.En premier lieu, sauf dispositions législatives contraires, la responsabilité qui peut incomber à l’État ou aux autres personnes morales de droit public en raison des dommages imputés à leurs services publics administratifs est soumise à un régime de droit public et relève en conséquence de la juridiction administrative. Cette compétence, qui découle du principe

de la séparation des autorités administratives et judiciaires posé par l’article 13 de la loi

des 16-24 août 1790 et par le décret du 16 fructidor an III, ne vaut toutefois que sous réserve des matières dévolues à l’autorité judiciaire par des règles ou principes de valeur constitutionnelle. Dans le cas d’une décision administrative portant atteinte à la propriété privée, le juge administratif, compétent pour statuer sur le recours en annulation d’une telle décision et, le cas échéant, pour adresser des injonctions à l’administration, l’est également pour connaître de conclusions tendant à la réparation des conséquences dommageables de cette décision administrative, hormis le cas où elle aurait pour effet l’extinction du droit de propriété.

4.Au soutien de leurs écritures de première instance, les consorts E se prévalaient de l’empiètement sur une partie de leur unité foncière du mur de soutènement édifié par la commune de Saint-Denis dans le cadre des travaux de réhabilitation du chemin Bailly, pour une superficie de 330 mètres carrés. Le préjudice allégué ne caractérisait pas ainsi, contrairement à ce qu’ils soutiennent, une prétendue extinction du droit de propriété, mais seulement une atteinte au libre exercice de leur droit de propriété sur la portion des parcelles concernées par le terrain d’assiette de l’ouvrage public. Par suite, ils ne sauraient soutenir que leurs conclusions indemnitaires fondées sur cet empiètement échappaient à la compétence de la juridiction administrative et que les premiers juges auraient entaché leur jugement d’irrégularité en statuant sur leur bien-fondé.

5.En deuxième lieu, il résulte de l’instruction que MM. B et A E sont propriétaires indivis de la parcelle BZ 1227, située chemin Bailly à La Montagne,

et que M. D E est propriétaire avec ses frères de la parcelle voisine BZ 1228, située elle aussi chemin Bailly à La Montagne et appartenant à la même unité foncière, terrain d’assiette de la maison d’habitation. Par suite, la commune de Saint-Denis n’est pas fondée

à soutenir que le jugement attaqué serait irrégulier en ce qu’il a écarté la fin de non-recevoir opposée en première instance aux conclusions de la requête, en tant qu’elles étaient présentées par M. D E.

6.En dernier lieu, les consorts E soutiennent que les premiers juges, après avoir constaté une emprise irrégulière, ont entaché leur jugement d’irrégularité en motivant insuffisamment les modalités d’évaluation du préjudice lié à l’atteinte au libre exercice de leur droit de propriété sur les portions du terrain concerné par cette emprise. Il ressort du point 14 du jugement que, pour arrêter le montant de l’indemnisation de ce préjudice, le tribunal a retenu « qu’eu égard à la surface concernée, à la durée de l’occupation irrégulière, à la nature de ces terrains et à leur usage, ainsi qu’à l’intérêt général justifiant le maintien des ouvrages, il sera fait une juste appréciation de ce préjudice, en fixant l’indemnité d’immobilisation due à ce titre à la somme de 33 000 euros ». En énumérant ainsi l’ensemble des éléments sur lesquels ils se sont fondés pour parvenir à une juste appréciation de ce préjudice, les premiers juges ont suffisamment motivé leur jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de la commune de Saint-Denis :

7.D’une part, il est constant que les travaux d’élargissement du chemin Bailly au cours de l’année 2008, qui ont conduit à décaisser la voie publique sur une profondeur d’environ

4 mètres 50 et à construire un mur de soutènement du terrain des consorts E, ont condamné l’accès principal des requérants à leur propriété, qui s’est trouvé situé à 3 mètres 50 au-dessus de la voie publique. Il résulte également de l’instruction que la construction du mur de soutènement a entraîné un empiètement sur les parcelles cadastrées section BZ n° 1227 et 1228 des consorts E, sans que leur accord n’ait été recueilli. Dans ces conditions, en empêchant, du fait des travaux d’élargissement et de reprofilage du chemin Bailly, le libre accès du terrain à la voie publique, lequel constitue un accessoire du droit de propriété, la commune de Saint-Denis a commis une faute engageant sa responsabilité. En outre, l’implantation d’un mur de soutènement débordant sur la propriété des requérants caractérise une emprise irrégulière.

8.D’autre part, la circonstance que les consorts E n’aient pas déféré à l’invitation que la commune avait formulée dans sa lettre en date du 30 octobre 2007, en ne lui fournissant pas le plan de leurs parcelles et en ne lui indiquant pas le positionnement de l’accès à réaliser, n’est pas de nature à les faire regarder comme ayant contribué, même pour partie, à la réalisation des dommages dont ils demandent réparation. Par suite, la commune de Saint-Denis n’est pas fondée à soutenir que sa responsabilité devrait être limitée à hauteur de 30 % des conséquences dommageables résultant de la privation d’accès au terrain et de l’emprise irrégulière.

En ce qui concerne la prescription quadriennale :

9.Aux termes de l’article 1er de la loi n° 68-1250 du 31 décembre 1968 : « Sont prescrites au profit de l’Etat, des départements et des communes () toutes créances qui n’ont pas été payées dans un délai de quatre ans à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle les droits ont été acquis ». Aux termes de l’article 2 de la même loi : " La prescription est interrompue par : / Toute demande de paiement ou toute réclamation écrite adressée par un créancier à l’autorité administrative, dès lors que la demande ou la réclamation a trait au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, alors même que l’administration saisie n’est pas celle qui aura finalement la charge du règlement. / Tout recours formé devant une juridiction, relatif au fait générateur, à l’existence, au montant ou au paiement de la créance, quel que soit l’auteur du recours et même si la juridiction saisie est incompétente pour en connaître, et si l’administration qui aura finalement la charge du règlement n’est pas partie à l’instance ; / () / Un nouveau délai de quatre ans court à compter du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle a eu lieu l’interruption. Toutefois, si l’interruption résulte d’un recours juridictionnel, le nouveau délai court à partir du premier jour de l’année suivant celle au cours de laquelle la décision est passée en force de chose jugée. ".

10.Ainsi que l’a relevé le tribunal, les requêtes en référé expertise déposées en 2012 et 2014 ainsi que la requête en référé liberté présentée en 2015, toutes relatives au fait générateur de la créance dont se prévalent les requérants, ont chacune et successivement interrompu la prescription quadriennale prévue par la loi du 31 décembre 1968, qui n’était ainsi pas acquise à la date de réception par l’administration de la demande indemnitaire préalable,

le 21 octobre 2019.

En ce qui concerne l’indemnisation de l’emprise irrégulière :

11.L’expert désigné par l’ordonnance du président du tribunal administratif de la Réunion le 21 septembre 2012 a estimé la surface d’emprise à 200 carrés, tout en précisant qu’il conviendrait que cette estimation fasse l’objet d’un relevé précis par un géomètre expert et qu’elle soit complétée par une évaluation du service des domaines. Alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que la commune aurait accompli les diligences appropriées permettant de déterminer avec précision la surface d’emprise, le levé de géomètre en date d’avril 2019 figurant dans le rapport de l’expert foncier mandaté par les consorts E fait apparaître que sur une longueur de 100 mètres en bordure de l’unité foncière longeant le chemin Bailly, l’emprise présente une largeur moyenne de 3,30 mètres, soit une surface de 330 mètres carrés. Si, pour contester cette estimation, la commune de Saint-Denis fait valoir que le tracé du mur de soutènement aurait permis d’incorporer une surface de 29 mètres carrés au bénéfice de l’unité foncière des consorts E, correspondant au solde positif de délaissés de voiries diminués de la surface d’emprise, elle ne l’établit pas et, en tout état de cause, les propriétaires n’ont pas donné leur accord pour un tel échange. Dans ces circonstances, il y a lieu de retenir une surface de 330 mètres carrés.

12.Si le droit à l’indemnisation des conséquences dommageables d’une emprise irrégulière d’un ouvrage public n’est pas subordonné au caractère définitif de la privation de propriété qui en résulte, l’indemnisation du préjudice d’atteinte au libre exercice du droit de propriété, qui peut être regardée comme l’allocation d’une indemnité d’immobilisation, ne saurait toutefois correspondre à la valeur vénale du terrain, qui serait indemnisée, pour sa part, en cas d’expropriation. En l’absence d’extinction du droit de propriété, la réparation des conséquences dommageables résultant de l’édification sans autorisation d’un ouvrage public sur une parcelle appartenant à une personne privée ne saurait donc donner lieu à une indemnité correspondant à la valeur vénale de la parcelle, mais uniquement à une indemnité réparant intégralement le préjudice résultant de l’occupation irrégulière de cette parcelle et tenant compte de l’intérêt général qui justifie le maintien de cet ouvrage.

13.Alors qu’il ne résulte pas de l’instruction que depuis février 2008, la commune aurait engagé une procédure d’expropriation s’agissant du terrain concerné par l’emprise, ni qu’elle aurait versé aux consorts E un loyer ou une indemnité d’occupation à ce titre, les requérants sont fondés à soutenir que les premiers juges ne pouvaient exclure tout droit à indemnisation au titre de ce préjudice au-delà du 15 juin 2018, correspondant à la proposition de la commune, déclinée par les intéressés, de rétablir l’accès du terrain à la voie publique dès lors que ce refus demeurait sans incidence sur l’imputabilité du préjudice d’immobilisation résultant de l’emprise. En l’espèce, compte tenu de la nature essentiellement boisée du terrain irrégulièrement occupé, de l’intérêt général justifiant le maintien du mur de soutènement, et alors que les consorts E n’établissent, ni même n’allèguent, que la propriété familiale aurait fait l’objet d’un projet immobilier sur la période litigieuse, l’indemnité d’immobilisation due à ce titre peut être calculée sur la base de 250 euros par mois. Il en sera fait une juste appréciation, de février 2008 jusqu’à la mise à disposition du présent arrêt, soit pendant 209 mois, en l’évaluant à une somme de 52'250 euros.

14.Le tribunal ayant relevé, sans que ce point ne soit contesté, que la parcelle cadastrée section BZ n° 1227 représente 45 % de la longueur totale de l’unité foncière le long du chemin Bailly, l’indemnité accordée par les premiers juges à l’indivision B et A E, propriétaire de cette parcelle, doit être portée à 23 512,50 euros et celle accordée à l’indivision B, A et D E, propriétaire de la parcelle BZ n° 1228, à 28 737,50 euros, sous déduction de la provision accordée par le juge des référés de la cour par ordonnance n°21BX04314 du 20 mai 202En ce qui concerne l’indemnisation des arbres abattus :

15.Il n’est pas contesté que dix arbres implantés sur la propriété des consorts E ont été abattus au cours du mois de juin 2018 par une entreprise d’élagage agissant pour le compte de la commune de Saint-Denis, en vue de rétablir l’accès de l’unité foncière à la voie publique suivant le tracé proposé le 15 juin 2018. Au regard de la détérioration de la qualité paysagère de la propriété, telle qu’elle résulte de la photographie produite au dossier, et de l’absence de démonstration de la nécessité de couper tous ces arbres pour réaliser cette voie d’accès qui n’avait alors pas recueilli l’accord des propriétaires, il y a lieu d’allouer aux consorts E une somme de 1 000 euros en indemnisation de ce préjudice.

En ce qui concerne la perte de jouissance et de revenus locatifs :

16.En premier lieu, en l’absence de toute preuve d’une intention sérieuse et réelle de mise en location du bien des consorts E, la commune de Saint-Denis est fondée à soutenir que les premiers juges ne pouvaient accueillir leur demande tendant à l’indemnisation du préjudice de perte de revenus locatifs, qui revêtait un caractère purement éventuel.

17.En second lieu, eu égard à la critique du jugement développée par les consorts E, ces derniers doivent être regardés comme sollicitant l’indemnisation d’un préjudice de perte de jouissance. Il résulte de l’instruction que le débat sur le tracé de la voie d’accès a été tranché par le tribunal qui, dans son jugement du 12 juillet 2022, a retenu le tracé proposé par la commune et enjoint à celle-ci d’engager les travaux dans un délai de six mois à compter de la date à laquelle elle aurait recueilli l’accord explicite des consorts E. Dès lors qu’il résulte de l’instruction que l’absence actuelle de desserte de la maison trouve son origine exclusive dans le refus opposé par les intéressés à la proposition de la commune, la responsabilité de cette dernière ne saurait être retenue au-delà d’un délai de six mois suivant le jugement, qui aurait permis son exécution, soit au-delà du 1er janvier 2023. Dans ces conditions, il sera fait une juste appréciation du préjudice qu’ils ont subi en leur allouant une somme de 54 000 euros.

En ce qui concerne l’acquittement des impôts locaux :

18. Si les consorts E réitèrent en cause d’appel leur demande de première instance tendant à l’indemnisation des montants de taxes foncière et d’habitation acquittés depuis 2008, ils n’articulent aucun moyen critiquant le jugement attaqué sur ce point. Par suite cette demande ne peut en tout état de cause qu’être rejetée.

En ce qui concerne le préjudice moral :

19. Alors que l’impossibilité pour les consorts E d’accéder à la maison dans laquelle ils ont passé la majeure partie de leur enfance résulte de la seule faute de la commune de Saint-Denis, il y lieu d’évaluer ce préjudice à hauteur de 12 000 euros pour chacun d’eux et de condamner la commune à leur verser une somme globale de 36 000 euros.

En ce qui concerne les demandes de condamnation de la commune à réaliser un accès suivant les tracés que les consorts E ont proposés et à achever les travaux confortatifs du mur de soutènement :

20.La personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d’une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l’indemniser des conséquences dommageables de ce comportement. Elle peut également, lorsqu’elle établit la persistance du comportement fautif de la personne publique responsable et du préjudice qu’elle lui cause, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d’en pallier les effets. De telles conclusions à fin d’injonction ne peuvent être présentées qu’en complément de conclusions indemnitaires.

21.D’une part, si les consorts E soutiennent que les deux tracés alternatifs qu’ils ont eux-mêmes proposés le 15 juillet 2015 ainsi qu’à l’appui de leur mémoire

du 6 février 2025, en partant du giratoire situé en contrebas de la propriété, sont compatibles avec la destination assignée à l’emplacement réservé n° 509, dont l’objet est l’aménagement du centre-bourg du quartier, il résulte des pièces produites que ces tracés ne se limitent pas à offrir au terrain un accès à la voie publique, mais qu’ils traversent l’intégralité de l’emplacement réservé, le scindant en deux, pour finalement rejoindre leur maison d’habitation, située au sud-est. Dans ces conditions, alors que ces chemins d’accès compromettent la réserve prévue par le plan local d’urbanisme de Saint-Denis, ils ne peuvent être retenus. C’est ainsi à bon droit que, par le jugement attaqué, le tribunal a retenu comme assiette du chemin d’accès, objet de l’injonction de réaliser les travaux qu’il a prononcée, le tracé proposé par la commune le 15 juin 2008, lequel part du chemin Bailly au niveau de l’ancien accès.

22.D’autre part, si les clichés produits par les requérants montrent que le mur de soutènement a été édifié avec une hauteur limitée et qu’il demeure inachevé sur une brèche de quelques mètres située à l’entrée de l’unité foncière, il résulte de l’instruction que cette brèche a été prévue afin de permettre la réalisation, par la commune, du tracé proposé le 15 juin 2018 en vue de rétablir un accès à la propriété et que la limitation de la hauteur du mur tient également compte de ce tracé, lequel impose à cet endroit un arasement du terrain pour aménager la pente nécessaire à l’accès à la maison. Les consorts E ne sont dès lors pas fondés à demander qu’il soit enjoint à la commune de surélever le mur de soutènement et de combler la brèche.

23.Enfin, s’il résulte de l’instruction que, par des lettres du 18 août 2022, le maire de la commune de Saint-Denis a informé les consorts E qu’en application du jugement n° 2000012 du 12 juillet 2022, la commune était tenue de réaliser les travaux de rétablissement de l’accès à leur propriété et qu’elle a, conformément à l’article 1er du dispositif de ce jugement, sollicité leur accord explicite, il n’est pas contesté qu’elle ne l’a finalement pas obtenu et que ses services n’ont pas été en mesure d’accéder au site pour effectuer les relevés et établir un plan d’accès avec mesurages et cotes détaillées. L’absence de réalisation desdits travaux ne peut donc être imputée à la commune de Saint-Denis et il appartiendra aux consorts E de donner toutes facilités à la commune pour procéder aux mesurages lui permettant de rétablir l’accès fixé par le tribunal. Au demeurant, la détermination des cotes n’étant pas nécessaire à la cour pour arrêter ces principes, il sera loisible à la commune de Saint-Denis de désigner un géomètre expert, et la demande de celle-ci tendant à ce que la cour y procède ne peut qu’être rejetée.

24.Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d’injonction présentées par les consorts E doivent être rejetées, et qu’il n’y a pas lieu de prononcer une astreinte.

25.Il résulte de tout ce qui précède, d’une part, que l’indemnisation du préjudice résultant de l’emprise doit être portée à la somme de 23 512,50 euros au profit de l’indivision B et A E et à la somme de 28 737,50 euros au profit de l’indivision B, A et D E, d’autre part, que l’indemnisation des autres préjudices doit être ramenée à la somme de 91 000 euros. L’ensemble de ces sommes portera intérêts et capitalisation dans les conditions fixées par le tribunal, sous réserve du versement de la provision qui fait obstacle à ce que les intérêts continuent de courir sur les sommes acquittées. Les autres conclusions des parties doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

26.Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de laisser à la charge des parties les frais non compris dans les dépens qu’elles ont exposés dans le cadre de la présente instance.

DÉCIDE :

Article 1er : Les indemnités que la commune de Saint-Denis a été condamnée à verser au titre du préjudice résultant de l’emprise irrégulière sont portées à la somme de 23 512,50 euros au profit de l’indivision B et A E et à la somme de 28 737,50 euros au profit de l’indivision B, A et D E. L’indemnisation des autres préjudices est ramenée à la somme de 91 000 euros.

Article 2 : La provision déjà versée par la commune de Saint-Denis en exécution de l’ordonnance du juge des référés de la cour du 20 mai 2022 sera déduite des sommes dues.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 12 juillet 2022 est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. A E, représentant unique

des requérants, et à la commune de Saint-Denis. Copie en sera adressée au préfet de la Réunion.

Délibéré après l’audience du 20 mai 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Catherine Girault, présidente,

M^me Sabrina Ladoire, présidente assesseure,

M. Antoine Rives, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe 12 juin 2025

Le rapporteur,

Antoine C

La présidente,

Catherine Girault

Le greffier,

Fabrice Benoit

La République mande et ordonne au préfet de La Réunion, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Nos 22BX02648, 22BX0265