Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

L’Etablissement des eaux et de l’assainissement de Saint-Martin a demandé au tribunal administratif de la Guadeloupe d’une part, d’annuler la décision du 18 octobre 2019 par laquelle le préfet de la Guadeloupe a déclaré inéligible au fonds de solidarité de l’Union européenne la somme de 1 316 727,56 euros qui lui avait été versée sur le fondement du rapport d’exécution n° 01, a partiellement rejeté ses demandes complémentaires d’attribution de cette aide sur le fondement des rapports d’exécution n° 02 et n° 03 et lui a demandé le remboursement d’un trop-perçu de 714 302,44 euros, et d’autre part, d’annuler la décision du 6 octobre 2020 par laquelle le préfet de la Guadeloupe a déclaré inéligible au fonds de solidarité de l’Union européenne la somme de 1 316 727,56 euros.

Par un jugement n° 2000230, 2100307 du 15 décembre 2022, le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté ses demandes.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 16 mars 2023 et le 10 janvier 2025, l’Etablissement des eaux et de l’assainissement de Saint-Martin, représenté par M^e Benjamin, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe du 15 décembre 2022 ;

2°) d’annuler les décisions du préfet de la Guadeloupe du 18 octobre 2019 et du 6 octobre 2020 et de le décharger de l’obligation de payer la somme de 1 316 727,56 euros ;

3°) à titre subsidiaire, de condamner l’Etat à l’indemniser de son préjudice à hauteur de 1 316727,56 euros ;

4°) de condamner l’Etat à lui verser l’intégralité des subventions FSUE complémentaires demandées à ce stade pour un montant total de 4 492 773,64 euros à parfaire, auquel viendront s’ajouter les intérêts au taux légal à compter de la présentation des RE02 et RE03 ainsi que la capitalisation des intérêts ;

5°) à titre subsidiaire, condamner l’Etat à l’indemniser à hauteur de 5 659 557,11 euros à parfaire, auquel viendront s’ajouter les intérêts au taux légal à compter de la demande indemnitaire préalable ainsi que la capitalisation des intérêts ;

6°) à titre plus subsidiaire encore, condamner l’Etat à lui verser les subventions FSUE complémentaires qu’il reconnaît lui devoir à hauteur de 602 425,12 euros à parfaire, auquel viendront s’ajouter les intérêts au taux légal à compter de la présentation des RE02 et RE03 ainsi que la capitalisation des intérêts ;

7°) en tant que de besoin, d’enjoindre à l’Etat de réexaminer ses demandes ;

8°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 10 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

Les moyens sont plus clairs dans la réplique

— l’Etat n’ayant engagé aucune démarché en vue de recouvrer la somme de 1 316 727,56 euros, la créance est prescrite en application de l’article 3 § 1 du règlement (CE) n° 2988/95 du Conseil du 18 décembre 1995 ;

— l’Etat ne pouvait retirer en 2020 une subvention accordée en 2018, dès lors qu’une subvention est une décision créatrice de droits ;

— le jugement attaqué est entaché d’une erreur de fait et de droit et statue ultra petita, dès lors que la décision du 13 août 2020 n’a pas définitivement retiré la décision du 18 octobre 2019 en tant qu’elle a considéré que " la somme totale de 602 425,12 euros était éligible au FSUE concernant les aides demandées dans les 2ème et 3ème rapports d’exécution de l’EEASM et que le tribunal n’en a tiré aucune conséquence, en se trompant en affirmant qu’il ne contestait pas l’étendue du retrait ainsi prononcé ;

— les premier juge ont commis une erreur de fait en résumant le litige à la question de la régularité du marché 2017-AC-TX-1, dès lors que parmi les dépenses dont l’établissement sollicite le remboursement, dans le cadre d’une subvention FSUE, toutes ne sont pas des dépenses engagées dans le cadre du marché 2017-AC-TX-1 ; de surcroit, il ne conteste pas seulement le retrait de la subvention perçue de 1 316 727,56 euros, mais aussi le non-versement du solde des subventions annoncées et correspondant aux rapports d’exécution n° 2 et 3 ;

— les premiers juges ont encore statué ultra petita et/ ou commis une erreur de droit en ne se prononçant pas sur la date de fin de la situation d’urgence sanitaire, comme l’y invitait à le faire les deux parties, alors que l’établissement a engagé des travaux et des dépenses étalés dans le temps ;

— l’analyse du tribunal est erronée en fait et en droit dans sa distinction entre les travaux de 1ère urgence et les autres, dès lors que l’Etat avait bien identifié que la remise en état des branchements pouvait être entreprise sous le régime de l’urgence impérieuse a minima jusqu’au 26 février 2018, pour un montant de 2 150 000 euros, et que venaient s’ajouter d’autres travaux de 1ère urgence pour un montant d e4 400 000 euros ; il n’est donc pas possible d’affirmer que la remise en état des branchements a été entreprise en méconnaissance des règles de la commande publique.

Par des mémoires en défense, enregistrés le 13 novembre 2024 et le 27 janvier 2025, ce dernier mémoire n’ayant pas été communiqué, le ministre de l’intérieur conclut au rejet de la requête et fait valoir que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Par ordonnance du 13 janvier 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 3 février 2025 à 12h00.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 relative aux marchés publics ;

— le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016 relatif aux marchés publics ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

— le rapport de M^me Frédérique Munoz-Pauziès,

— les conclusions de M^me Pauline Reynaud, rapporteure publique,

— et les observations de M^e Liebeaux, représentant l’Etablissement des eaux et de l’assainissement de Saint-Martin (EEASM).

Considérant ce qui suit :

1. Les 5 et 6 septembre 2017, l’ouragan Irma a frappé les iles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, provoquant des dégâts majeurs sur les réseaux de production, d’adduction et de distribution d’eau potable, ainsi que sur les réseaux d’assainissement des eaux usées. La France a sollicité une aide financière dans le cadre du fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE), et une avance de 4 890 603 euros lui a été attribuée sur ce fondement par une décision C (2017) 8726 du 12 décembre 2017 de la Commission européenne. Le 24 avril 2018, une convention-cadre été conclue entre la collectivité territoriale de Saint-Martin et le préfet de la Guadeloupe en vue de définir les conditions et modalités de versement de l’aide de l’Union européenne en vue du remboursement des dépenses éligibles.

2. En application de cette convention, l’Etablissement des eaux et de l’assainissement de Saint-Martin (EEASM) a adressé trois rapports d’exécution des 3 octobre 2018, pour remboursement d’un montant de 1 349 642,56 euros, 11 juin 2019 pour un montant total de 2 167 373,64 euros, et 7 octobre 2019 portant sur la somme de 2 325 400 euros. Par courriel du 18 octobre 2019, le chargé de mission Europe adjoint de la préfecture de la Guadeloupe a informé l’établissement que la somme de 1 316 727,56 euros mentionnée dans le rapport d’exécution du 3 octobre 2018, payée à l’établissement le 30 novembre 2018, était inéligible au FSUE, et que les rapports d’exécution des 11 juin et 7 octobre 2019 totalisant 602 425,12 euros de dépenses éligibles, un montant de 714 302,44 euros devait être remboursé par l’établissement. Par une décision du 13 août 2020, le préfet de la Guadeloupe a retiré la décision du 18 octobre 2019, au motif qu’elle n’avait pas été précédée d’une procédure contradictoire, et a initié cette procédure contradictoire. Par décision du 6 octobre 2020, le préfet de la Guadeloupe a notifié à l’EEASM la non éligibilité au FSUE de la dépense de 1 316 727,56 euros.

3. Par ailleurs, par courrier du 18 décembre 2019 (DPI p. 28), l’EEASM a adressé à l’Etat une demande tendant à être indemnisé à hauteur de la somme de 4 492 733,64 euros ou, à titre subsidiaire, de 5 659 557,11 euros.

4. L’EEASM relève appel du jugement du 15 décembre 2022 par lequel le tribunal administratif de la Guadeloupe a rejeté ses demandes tendant d’une part, à l’annulation des décisions du préfet de la Guadeloupe du 18 octobre 2019 et du 6 octobre 2020 et des décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et, d’autre part, à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme de 4 492 773,64 euros, correspondant à l’intégralité des subventions complémentaires demandées au titre des rapports d’exécution n° 2 et 3, ou, à titre subsidiaire, la somme de 5 659 557,11 euros, ou, à titre infiniment plus subsidiaire, la somme de 602 425,12 euros.

Sur la régularité du jugement :

5. Il est constant que la décision du 13 aout 2020 qui a prononcé le retrait de celle du 18 octobre 2019, n’a pas été contestée et était dès lors devenue définitive à la date à laquelle les premiers juges ont statué. Dès lors, l’EEASM n’est pas fondé à soutenir qu’en prononçant un non-lieu à statuer sur les conclusions aux fins d’annulation de cette dernière décision, les premiers juges auraient entaché leur jugement d’irrégularité.

Sur conclusions à fin d’annulation :

6. D’une part, aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration : « L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. ». Aux termes de l’article L. 242-2 du même code : " Par dérogation à l’article L. 242-1, l’administration peut, sans condition de délai : / 1° Abroger une décision créatrice de droits dont le maintien est subordonné à une condition qui n’est plus remplie ; / 2° Retirer une décision attribuant une subvention lorsque les conditions mises à son octroi n’ont pas été respectées ".

7. L’attribution d’une subvention par une personne publique crée des droits au profit de son bénéficiaire. Toutefois, de tels droits ne sont ainsi créés que dans la mesure où le bénéficiaire de la subvention respecte les conditions mises à son octroi, que ces conditions découlent des normes qui la régissent, qu’elles aient été fixées par la personne publique dans sa décision d’octroi, qu’elles aient fait l’objet d’une convention signée avec le bénéficiaire, ou encore qu’elles découlent implicitement mais nécessairement de l’objet même de la subvention.

8. D’autre part, aux termes de l’article 27 du décret susvisé du 25 mars 2016 : « Lorsque la valeur estimée du besoin est inférieure aux seuils de procédure formalisée, l’acheteur peut recourir à une procédure adaptée dont il détermine librement les modalités en fonction de la nature et des caractéristiques du besoin à satisfaire, du nombre ou de la localisation des opérateurs économiques susceptibles d’y répondre ainsi que des circonstances de l’achat. () ». Aux termes de l’article 30 du même décret : « I. Les acheteurs peuvent passer un marché public négocié sans publicité ni mise en concurrence préalables dans les cas suivants : / 1° Lorsqu’une urgence impérieuse résultant de circonstances imprévisibles pour l’acheteur et n’étant pas de son fait ne permet pas de respecter les délais minimaux exigés par les procédures formalisées. () ». Aux termes de l’article 5 de la convention-cadre attributive d’une aide du Fonds de solidarité de l’Union européenne conclue entre l’Etat et la collectivité de Saint-Martin du 24 avril 2018 : « Conditions de versement de l’aide du fonds au bénéficiaire/ Le versement de l’aide du Fonds est effectué après instruction favorable par l’autorité de mise en œuvre des demandes de remboursement présentées par le bénéficiaire accompagnées des documents prévus à l’article 6 de la présente convention-cadre. / L’instruction par l’autorité de mise en œuvre porte notamment sur l’éligibilité des dépenses et leur conformité, le cas échéant, aux règles qui régissent les marchés publics. / L’autorité de mise en œuvre vérifie, au cas par cas, l’application de ces règles ».

9. La décision du 6 octobre 2020 de retrait de la subvention de 1 340 122,56 euros est motivée par la circonstance que les dépenses en cause ont été payées par l’EEASM en exécution d’un marché 2017-AC-TX-01 de remise en état des branchements d’eau potable irrégulier au regard des règles de la commande publique, en méconnaissance de l’article 5 de la convention-cadre, dès lors que la situation d’urgence impérieuse résultant du passage de l’ouragan Irma avait cessé lors de la conclusion du marché.

10. Il ressort des pièces du dossier, et notamment des échanges de courriels produits par l’EEASM, qu’en octobre 2017, l’établissement a demandé au représentant de l’Etat de valider la possibilité, pour conclure les contrats de remise en état des branchements d’eau potable, de recourir à la procédure de l’urgence impérieuse, alors prévue par le décret n° 2016-360 du 25 mars 2016, permettant de passer les marchés sans publicité préalable. Dans un courriel du 12 octobre 2017, la sous-préfète en renfort l’a informé que « la Préfecture ne délivrera pas d’accord écrit préalable (mais que) le contrôle de légalité relatif à ce marché sera regardé avec toute la souplesse nécessaire compte-tenu de la situation ». Le 24 avril 2018, l’EEASM a présenté une demande d’aitre au titre du FSUE, portant sur la somme de 1 349 642,56 euros versée par l’établissement en exécution de deux actes d’engagement conclus les 2 et 4 décembre 2017, dans le cadre d’un marché n° 2017-AC-TX-01 de remise en état des branchements d’eau potable. Après examen de son dossier et par courrier du 20 décembre 2018, le préfet de la Guadeloupe a informé l’EEASM qu’un mandat de 1 340 122,56 euros avait été émis en sa faveur à la suite de sa demande. Ainsi, à la date d’octroi de la subvention, l’Etat était informé de ce que les contrats en cause avaient été conclus sans publicité ni mise en concurrence préalable. Cependant, par une note du 2 juillet 2019, intitulée « Dépenses engagés dans le cadre de la gestion de la crise survenue à la suite du cyclone Irma à Saint-Martin et respect des règles de la commande publique », la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l’intérieur, en réponse à une interrogation soulevée par la direction générale des outre-mer, qui relevait que de nombreuses prestations de déblaiement avaient été effectuées à Saint-Martin entre le 6 septembre 2017 et le 31décembnre 2017 sans respect des règles de mise en concurrence, a affirmé que « l’urgence impérieuse n’est pas démontrée, à ce stade, pour les dépenses postérieurs au 9 octobre 2017 ». En conséquence, par courriel du 18 octobre 2018, les services de la préfecture ont informé l’EEASM que « suite à la décision de ne pas reporter la date de la situation d’urgence impérieuse au-delà du 9 octobre 2017, le marché » 2017-AC-TX-01 « de remise en état des branchements d’eau potable passé sans publicité ni mise en concurrence apparaît irrégulier au regard des règle de la commande publique. Les dépenses remontées dans le RE01 de l’EEASM qui correspondent à ce marché et ont été payées à l’EEASM le 30/11/2018 s’avèrent donc inéligibles. » Toutefois, et alors que le ministre de l’intérieur se borne à affirmer que la téléphonie mobile a été rétablie sur l’île dès la fin du mois de septembre 2017, et l’électricité rétablie à 80 % dès le 10 octobre 2017, il ne ressort pas des pièces du dossier que la situation d’urgence impérieuse avait cessé le 9 octobre 2017 et à la date de conclusion des marchés en cause. Ainsi, l’EEASM est fondé à soutenir que le préfet de la Guadeloupe a procédé au retrait de la subvention attribuée le 20 décembre 2018 après l’expiration du délai de quatre mois prévu à l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration. Les décisions attaquées sont donc illégales et l’EEASM est fondé à en demander l’annulation, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

11. Le présent arrêt n’implique pas qu’il soit enjoint à l’Etat de réexaminer les demandes de subvention déposées par l’EEASM. Les conclusions à fin d’injonction doivent dès lors être rejetées.

Sur les conclusions indemnitaires :

12. S’il résulte de tout ce qui précède que les décisions contestées, qui retirent à l’EEASM la subvention de 1 316 727,56 euros qui lui avait été accordée le 18 octobre 2019, sont illégales, cette illégalité fautive n’implique pas que l’Etat soit condamnée à verser à l’EEASM l’intégralité des subventions complémentaires demandées au titre du FSUE dans les rapports d’exécution n° 2 et 3, pour un montant total de 4 492 773,64 euros. L’EEASM ne faisant valoir aucune faute dans le refus de l’Etat de lui verser l’intégralité de ces subventions, les conclusions tendant à ce que l’Etat soit condamné à l’indemniser à concurrence de la somme de 4 492 773,64 euros doivent être rejetées. Si, à titre subsidiaire, l’EEASM demande la condamnation de l’Etat à l’indemniser à hauteur de 5 659 557,11 euros au principal, il n’explique pas à quel préjudice correspond cette somme.

13. En revanche, il résulte de l’instruction qu’après avoir illégalement retiré la subvention de 1 316 727,56 euros, l’Etat a reconnu que les dépenses mentionnées sans les rapports d’exécution n° 2 et 3 étaient éligibles à concurrence de la somme de 602 425,12 euros, et, opérant une compensation, décidé que l’EEASM était désormais débiteur de la somme de 714 302,44 euros, dont l’Etat n’a au demeurant jamais poursuivi le recouvrement. Par suite, l’Etat doit être condamné à verser à l’EEASM la somme de 602 425,12 euros, assortie des intérêts au taux légal à compter de la réception, le 18 décembre 2019, de la demande indemnitaire préalable. Les intérêts seront capitalisés à compter du 18 décembre 2020 ainsi qu’à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Sur les frais de l’instance :

14. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DECIDE :

Article 1er : Les décisions du préfet de la Guadeloupe du 18 octobre 2019 et du 6 octobre 2020 sont annulées.

Article 2 : L’Etat est condamné à verser à l’EEASM la somme de 602 425,12 euros, avec intérêts au taux légal à compter du 18 décembre 2019 et capitalisation des intérêts à compter du 18 décembre 2020 et à chaque échéance annuelle à compter de cette date.

Article 3 : Le jugement du tribunal administratif de la Guadeloupe est annulé.

Article 4 : L’Etat versera à l’EEASM la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête de l’EEASM est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à l’Etablissement des eaux et de l’assainissement de Saint-Martin et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au ministère chargé des outre-mer.

Délibéré après l’audience du 26 juin 2025 à laquelle siégeaient :

M^me Frédérique Munoz-Pauziès, présidente,

M^me Bénédicte Martin, présidente-assesseure,

M^me Lucie Cazcarra, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juillet 2025.

La présidente-assesseure,

Bénédicte MartinLa présidente-rapporteure,

Frédérique Munoz-PauzièsLe greffier,

Laurence Mindine

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.