Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La SAS Les Deux Arbres a demandé au tribunal administratif de Poitiers d’annuler le titre exécutoire d’un montant de 579 000 euros émis à son encontre par la communauté de communes Vienne et Gartempe le 26 octobre 2021 au titre de pénalités de retard pour la période du 1er mars 2020 au 30 septembre 2021 et de la décharger de cette somme.

Par un jugement n° 2103357 du 26 février 2024, le tribunal administratif de Poitiers a annulé ce titre exécutoire et a déchargé la société Les Deux Arbres de la somme de 579 000 euros.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 12 avril 2024, la communauté de communes Vienne et Gartempe, représentée par M^e Porchet, demande à la cour :

d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Poitiers du 26 février 2024 et de rejeter la demande de première instance de la société Les Deux Arbres ;

de mettre à la charge de la société Les Deux Arbres le versement de la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen retenu tiré du vice de procédure résultant de la méconnaissance des stipulations de l’article 50 de la convention de délégation de service public n’était pas fondé ;

- la demande de première instance était irrecevable faute pour la société d’avoir respecté l’obligation de mettre en œuvre préalablement la procédure amiable prévue par l’article 50 de la convention ;

- les moyens invoqués en première instance ne sont pas fondés.

Par un mémoire en défense enregistré le 17 mai 2024, la société Les Deux Arbres, représentée par M^e Bouët, conclut au rejet de la requête et demande que le versement de la somme de 5 000 euros soit mis à la charge de la communauté de communes Vienne et Gartempe au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le moyen retenu par les premiers juges était fondé ;

- la demande de première instance n’était pas irrecevable ;

— les stipulations contractuelles à l’origine de la sanction sont contradictoires ; le titre exécutoire est privé de base légale ;

- la communauté de communes Vienne et Gartempe a manqué à son obligation de loyauté des relations contractuelles ;

- eu égard à la similarité du rapport avec ceux rendus lors des précédentes années d’exécution du contrat, elle n’a pas méconnu ses obligations contractuelles ;

- les pénalités infligées sont disproportionnées.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Gueguein,

- les conclusions de M. Duplan, rapporteur public,

- et les observations de M^e Porchet, représentant la communauté de communes Vienne et Gartempe, et de M^e Condat, représentant la société Les Deux Arbres.

Considérant ce qui suit :

Par une convention de délégation de service public signée le 23 décembre 2010, le syndicat mixte du pays Montmorillonnais, devenu la communauté de communes Vienne et Gartempe, a confié à la société Les Deux Arbres la gestion et l’exploitation du circuit de vitesse du Val-de-Vienne situé sur le territoire de la commune du Vigeant. En application de l’article 33 de cette convention, la société Les Deux Arbres devait remettre annuellement à l’autorité concédante un rapport retraçant l’activité du service au cours de l’année écoulée. Le rapport annuel d’activité pour 2017 a ainsi été adressé à la communauté de communes Vienne et Gartempe le 20 avril 2018. Estimant que le contenu de ce rapport était incomplet au regard des exigences de l’article 33 de la convention, la présidente de la communauté de communes Vienne et Gartempe a, par courrier du 16 juillet 2018, mis en demeure la société délégataire de lui adresser un rapport conforme dans un délai d’un mois. Le 31 août 2018, la société Les Deux Arbres lui a répondu que le rapport remis était complet et a demandé la levée de la mise en demeure. La présidente de la communauté de communes Vienne et Gartempe a cependant émis neuf titres exécutoires les 16 octobre 2018, 4 décembre 2018, 31 janvier, 26 mars, 16 mai, 4 juillet, 6 septembre, 7 novembre 2019 et 2 mars 2020, pour un montant total de 524 000 euros correspondant à des pénalités pour absence de remise d’un rapport d’activité complet sur la période du 24 septembre 2018 au 29 février 2020. Par une lettre du 28 octobre 2021, la communauté de communes Vienne et Gartempe a notifié à la société Les Deux Arbres un titre exécutoire du 26 octobre 2021 d’un montant de 579 000 euros au titre des pénalités de retard pour la période du 1er mars 2020 au 30 septembre 2021.

Par un jugement du 16 septembre 2021, le tribunal administratif de Poitiers a rejeté les requêtes formées par la société Les Deux Arbres contre les neuf titres exécutoires émis entre le 16 octobre 2018 et le 2 mars 2020. Par un arrêt du 21 décembre 2023 devenu définitif, la cour administrative d’appel de Bordeaux a annulé le jugement du tribunal administratif de Poitiers et a déchargé la société de la somme totale de 524 000 euros. Par un jugement du 26 février 2024, le tribunal administratif de Poitiers a annulé le titre exécutoire du 26 octobre 2021 et a déchargé la société Les Deux Arbres de la somme de 579 000 euros. La communauté de communes Vienne et Gartempe relève appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du moyen retenu par le tribunal :

D’une part, aux termes de l’article 33 de la convention de délégation de service public conclue par la communauté de communes Vienne et Gartempe avec la société Les Deux Arbres : « Rapport annuel – Conformément aux dispositions de l’article L. 1411-3 du le code général des collectivités territoriales, le délégataire est tenu de fournir au syndicat, pour chaque exercice et avant le 1er juin, un rapport annuel devant être conforme aux spécifications définies ci-après. (…) La non-production de ce rapport sera soumise à des pénalités fixées à l’article 38 du présent contrat. 33.1 – Partie technique (…). 33.2 – Partie financière. La partie financière du rapport annuel doit permettre de retracer la totalité des opérations afférentes à la délégation et de rappeler les conditions économiques générales de l’année écoulée afin d’assurer une parfaite transparence de la situation économique et comptable. La partie financière du rapport annuel devra contenir au moins les informations suivantes : 1) la rémunération perçue par le délégataire auprès des usagers (…) ; 2) les recettes accessoires d’exploitation ; 3) les dépenses directs d’exploitation propres au service et leur évolution par rapport aux exercices précédents ; 4) les charges calculées correspondant aux investissements et leur évolution par rapport aux exercices précédents ; 5) la comptabilité détaillée des frais de siège et leur évolution par rapport aux exercices précédents ; 6) les charges financières et leur évolution par rapport à leur exercice précédent ; 7) le solde du compte en fin d’exercice ; 8) la redevance versée au Syndicat (…) ; 9) la contribution financière éventuellement versée au Syndicat ; 10) le calculé détaillé des formules d’indexation avec la valeur des indices ; 11) le compte d’exploitation prévisionnel pour l’exercice suivant (…). Les dépenses directes d’exploitation sont ventilées selon les rubriques suivantes et seront présentées en fournissant les bases de calcul : – personnel et charges sociales ; – achat de fournitures (…) ; – nettoyage (sous-traitance) ; – détail des contrats d’entretien et de maintenance (sous-traitance) ; – eau ; – énergie électrique ; – impôts et taxes ; – frais de télécommunication ; – locaux et assurances ; – autres dépenses de fonctionnement (le détail sera à mentionner) … (…). 33.3 – Qualité du service (…). 33.4 – Documents complémentaires (…) 33.5 – Sanctions : En cas de non-production du rapport et/ou de l’ensemble des documents susmentionnés dans un délai de 6 mois, une pénalité financière, sans mise en demeure préalable, d’un montant de 1 000 euros par jour de retard sera appliquée. / Si au bout de trois mois, le délégataire n’a toujours pas fourni le rapport, il sera mis en demeure de le faire dans un délai de 15 jours à compter de la réception du courrier, sous peine de résolution du contrat (…) ».

D’autre part, aux termes de l’article 50 de la convention de délégation de service public relatif au règlement des différends : « Les parties conviennent de se réunir, préalablement à tout contentieux, afin de trouver une solution négociée à leurs différends. / En cas de désaccord persistant ente les parties, il sera procédé à la constitution d’une commission composée de trois membres dont l’un sera désigné par le Syndicat, l’autre par le délégataire et le troisième par les deux premiers. Faute pour ceux-ci de s’entendre dans un délai de quinze jours, la désignation du troisième membre sera faite par le président du tribunal administratif. Il en sera de même pour les membres qui n’auraient pas été désignés par les parties dans le même délai à compter de l’expiration de la période de trois mois ci-dessus. / La commission devra dans le délai de trois mois à compter de sa constitution formuler toute recommandation qu’elle jugera appropriée pour régler le différend. Les contestations qui s’élèveront entre le délégataire et le Syndicat au sujet du présent contrat et qui ne pourraient être réglées amiablement, seront soumises au tribunal administratif de Poitiers. ».

Il résulte des stipulations précitées que si un différend intervient entre elles, les parties ne pourront en saisir le juge du contrat, à peine d’irrecevabilité de leur action, qu’après avoir cherché à le résoudre amiablement dans le cadre d’une négociation bilatérale ou, en cas d’échec de cette dernière, suivant les recommandations d’une commission tripartite. En revanche, il résulte des termes mêmes de ces stipulations qu’elles ne s’appliquent pas lorsque l’acheteur entend infliger au titulaire les pénalités prévues par les stipulations de l’article 33.5 de la convention qui ne constituent pas un différend.

Il résulte de l’instruction que la communauté de communes Vienne et Gartempe a mis en demeure la société Les Deux Arbres d’exécuter ses obligations contractuelles puis a émis à son encontre le titre exécutoire litigieux en application de l’article 33.5 de la convention. La société Les Deux Arbres soutient que les stipulations de l’article 50 de la convention, citées au point 4, s’opposaient à ce que la communauté de communes Vienne et Gartempe émette un titre exécutoire sans engager la procédure de règlement des différends qu’elles prévoient. Il résulte toutefois de ce qui a été exposé au point 5 que la communauté de communes Vienne et Gartempe ne peut être regardée, en ce qu’elle a mis en œuvre les sanctions pécuniaires prévues par le contrat faute pour le délégataire d’avoir rempli ses obligations contractuelles, comme ayant entendu régler un différend sur l’application ou l’interprétation du contrat au sens de l’article 50 de la convention Elle n’avait donc pas à respecter la procédure de règlement des différends prévu à l’article 50 de la convention avant d’émettre le titre litigieux.

Il résulte de ce qui précède que c’est à tort que le tribunal administratif s’est fondé sur la méconnaissance de l’obligation contractuelle de mise en œuvre de la procédure de règlement amiable des différends prévue par l’article 50 de la convention de délégation pour annuler le titre exécutoire du 26 octobre 2021. Toutefois, il appartient à la cour administrative d’appel, saisie de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner les autres moyens soulevés par la société Les Deux Arbres devant le tribunal administratif et devant la cour.

En ce qui concerne la recevabilité de la demande de première instance :

Il résulte de l’instruction que les titres exécutoires émis par la présidente de la communauté de communes Vienne et Gartempe à l’encontre de la société Les Deux Arbres indiquaient, s’agissant des délais et voies de recours, que les sommes mentionnées sur les titres pouvaient être contestées « en saisissant directement le tribunal judiciaire ou administratif compétent selon la nature de la créance ». En ne mentionnant pas, dans la notification des titres en litige, l’obligation, pour la société Les Deux Arbres, de respecter les stipulations contractuelles de l’article 50 qui imposent une tentative préalable de règlement amiable en cas de différend avant toute saisine de la juridiction administrative, la communauté de communes Vienne et Gartempe doit être regardée comme ayant renoncé à opposer ces stipulations à cette société. Dans ces conditions, la communauté de communes Vienne et Gartempe n’est pas fondée à opposer à la société Les Deux Arbres le non-respect des stipulations contractuelles applicables en matière de différends pour contester la recevabilité du recours introduit directement devant le tribunal administratif de Poitiers, par la société, à l’encontre des titres exécutoires en litige.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance :

En premier lieu, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relative notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

Contrairement à ce que soutient la société Les Deux Arbres, les stipulations de l’article 38 de cette convention, relatif aux sanctions pécuniaires, ne prévoient pas, en-dehors des pénalités de retard dans le respect des stipulations de l’article 8 de cette convention, de plafonnement des pénalités journalières qu’elles prévoient. La circonstance que le montant de la pénalité journalière de retard dans la remise des documents prévus à l’article 33 de la convention, lesquels ont pour objet de permettre à la communauté de communes Vienne et Gartempe d’exercer son pouvoir de contrôle, soit identique à celle applicable en cas d’interruption du service ou de manquement à l’obligation d’entretien des ouvrages et l’absence de plafonnement au montant des sanctions journalières susceptibles d’être infligées n’est pas de nature à révéler une incohérence ou une contradiction au sein des stipulations de la convention du 23 décembre 2010 qui justifierait d’écarter l’application des stipulations de l’article 33.5 de cette convention.

En deuxième lieu, par le courrier de mise en demeure du 16 juillet 2018, la communauté de communes Vienne et Gartempe a informé la société Les Deux Arbres qu’elle estimait que le rapport annuel pour l’année 2017 n’était pas conforme aux stipulations de l’article 33.3 de la convention du 23 décembre 2010 en tant que sa partie financière était lacunaire et ne faisait pas mention des recettes détaillées de l’exploitation, des dépenses directes d’exploitation et de leur évolution par rapport aux exercices précédents par activité, des charges calculées correspondant aux investissements et de leur évolution par rapport aux exercices précédents, pour les biens immobiliers objets de la délégation, d’une comptabilité détaillée des frais de siège et de leurs évolution par rapport aux exercices précédents, des charges financières et de leur évolution par rapport aux exercices précédents, du détail des remises accordées pour un montant de 101 213,43 euros et du compte d’exploitation prévisionnelle pour l’exercice 2018.

Il résulte de l’instruction que le rapport d’activité remis au titre de l’année 2017 par la société exploitante fait mention du chiffre d’affaires « dégagé par la piste et toutes les infrastructures liées à la DSP » d’un montant de 1 393 079,83 euros », décrit succinctement les principales statistiques de fréquentation du circuit et donne des informations sommaires sur l’évolution de l’état de l’ouvrage, des installations et du matériel et les travaux réalisés. Ce rapport comporte également des informations financières relatives aux dépenses de communication et concernant le calcul du loyer ainsi que, en annexe, la liste des employés au 31 décembre 2017. Dans sa réponse du 31 août 2018, la société s’est bornée à contester la position de la communauté de communes en soutenant que le rapport remis était le même que ceux des années précédentes. Si la société a transmis des éléments comptables complémentaires faisant apparaître le montant des recettes d’exploitation pour l’année 2017, lesquelles intègrent des dépenses au titre de la location de la piste et différentes autres recettes, ainsi que le tableau des immobilisations et des amortissements correspondant aux charges imputées, le rapport n’opère pas de présentation détaillée de l’exploitation par activités, y compris celles qui ont pour support le circuit ainsi que le prévoient les stipulations de l’article 33.2.3° de la convention. De même, ces documents ne présentent pas une comptabilité détaillée des frais de siège ainsi que le prévoient les stipulations de l’article 33.2.5° de la convention et se contentent d’indiquer que les frais de siège se répartissent entre des prestations de holding pour un montant de 129 200 euros, montant identique à l’année 2016, et des charges financières de 35 703 euros au titre de l’exercice 2017 contre 42 158 euros en 2016.

Dans ces conditions, le rapport d’activité 2017 et les informations complémentaires produites étaient insuffisants pour répondre aux exigences posées à l’article 33.2 de la convention en ce qui concerne la partie financière du rapport. Le moyen tiré de ce que la communauté de commune Vienne et Gartempe aurait méconnu les stipulations de l’article 33.5 de cette convention en infligeant la sanction en litige doit par suite être écarté.

En troisième lieu, les pénalités prévues par les clauses d’un contrat de la commande publique ont pour objet de réparer forfaitairement le préjudice qu’est susceptible de causer à l’acheteur le non-respect, par son cocontractant, de ses obligations contractuelles. Elles sont applicables au seul motif qu’une inexécution des obligations contractuelles est constatée et alors même que la personne publique n’aurait subi aucun préjudice ou que le montant des pénalités mises à la charge de son cocontractant qui résulte de leur application serait supérieur au préjudice subi.

En quatrième lieu, si la communauté de commune de Vienne et Gartempe ne conteste pas que les rapports d’activité remis lors des exercices précédents étaient strictement identiques à celui remis pour 2017 et qu’elle n’avait formulé aucune remarque particulière à son délégataire à ces occasions, il demeure, ainsi que cela a été relevé aux points 11 à 13, que le rapport pour 2017 était incomplet au regard des obligations contractuelles de la société Les Deux Arbres et que, alors qu’une telle formalité n’était pas prévue par l’article 33 de la convention, l’autorité délégante a laissé à son cocontractant un délai d’un mois pour régulariser la situation. Ainsi, et alors que l’inaction antérieure de la communauté de communes de Vienne et Gartempe est demeurée sans effet sur la portée des obligations contractuelles de la société Les Deux Arbres, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de loyauté des relations contractuelles doit être écarté.

En cinquième lieu, lorsqu’il est saisi d’un litige entre les parties à un contrat de la commande publique, le juge du contrat doit, en principe, appliquer les clauses relatives aux pénalités dont sont convenues les parties en signant le contrat. Il peut, à titre exceptionnel, saisi de conclusions en ce sens par une partie, modérer ou augmenter les pénalités résultant du contrat si elles atteignent un montant manifestement excessif ou dérisoire, eu égard au montant du marché ou aux recettes prévisionnelles de la concession, y inclus les subventions versées par l’autorité concédante, et compte tenu de la gravité de l’inexécution constatée.

Lorsque le titulaire du contrat saisit ainsi le juge de conclusions tendant à ce qu’il modère les pénalités mises à sa charge, il ne saurait utilement soutenir que le pouvoir adjudicateur n’a subi aucun préjudice ou que le préjudice qu’il a subi est inférieur au montant des pénalités mises à sa charge. Il lui appartient de fournir aux juges tous éléments, relatifs notamment aux pratiques observées pour des contrats comparables ou aux caractéristiques particulières du contrat en litige, de nature à établir dans quelle mesure ces pénalités présentent selon lui un caractère manifestement excessif. Au vu de l’argumentation des parties, il incombe au juge soit de rejeter les conclusions dont il est saisi en faisant application des clauses du contrat relatives aux pénalités, soit de rectifier le montant des pénalités mises à la charge du titulaire du contrat dans la seule mesure qu’impose la correction de leur caractère manifestement excessif.

D’une part, si les pénalités infligées au titre du caractère incomplet du rapport d’activité 2017 s’élevaient à la somme totale de 1 103 000 euros, soit 80% du chiffre d’affaires réalisé au titre de l’année 2017, la pénalité encourue par la société exploitante s’élève à la somme de 579 000 euros compte tenu de l’annulation des neuf premiers titres exécutoires et de la décharge de la somme de 524 000 euros prononcée par l’arrêt de la présente cour du 21 décembre 2023, devenu définitif. Si cette somme de 579 000 euros représente 41,5% du chiffre d’affaires réalisé par la société Les Deux Arbres pour l’activité liée à l’exploitation du circuit automobile sur l’exercice clos en 2017, elle ne représente que 5% des recettes cumulées sur la durée cumulée de la concession. D’autre part, il résulte de l’instruction que la sanction en litige vient sanctionner le refus par le titulaire d’une délégation de service public de produire un rapport annuel permettant à l’autorité délégante de disposer d’informations pertinentes pour disposer d’une parfaite information sur la situation économique et comptable de la délégation et notamment les coûts directs et indirects exposés par type d’activité et une analyse de la qualité du service. S’il n’est pas contesté que la société Les Deux Arbres a modifié la présentation des rapports d’activité sur les exercices suivants, elle n’a pas fait de même s’agissant de l’exercice 2017. Dans ces conditions, la sanction infligée par le titre exécutoire du 26 octobre 2021 ne présente pas un caractère excessif et la société Les Deux Arbres n’est pas fondée à demander la modération de son montant.

Il résulte de ce qui précède que la communauté de communes Vienne et Gartempe est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Poitiers a annulé le titre exécutoire du 26 octobre 2021 et a déchargé la société Les Deux Arbres de la somme de 579 000 euros.

Sur les frais liés au litige :

Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Les Deux Arbres la somme que la communauté de communes Vienne et Gartempe demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la société Les Deux Arbres soient mises à la charge de la communauté de communes Vienne et Gartempe, qui n’est pas la partie perdante au principal.

décide :

Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de Poitiers du 26 février 2024 est annulé.

Article 2 : La demande de première instance et les conclusions d’appel de la société Les Deux Arbres sont rejetées.

Article 3 : Le surplus des conclusions d’appel de la communauté de communes Vienne et Gartempe est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à la SAS Les Deux Arbres et à la communauté de communes Vienne et Gartempe.

Délibéré après l’audience du 19 mars 2026 à laquelle siégeaient :

M^me Butéri, présidente de chambre,

M. Gueguein, président assesseur,

M^me Gaillard, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 avril 2026.

Le rapporteur,

S. GUEGUEIN

La présidente,

K. BUTÉRI

La greffière,

A. DETRANCHANT

La République mande et ordonne au préfet de la Vienne en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.