Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… C… A… a demandé au tribunal administratif de Limoges de condamner l’Etat à lui verser une somme de 70 000 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 5 septembre 2022, et capitalisation annuelle de ces derniers, en raison des préjudices qu’il estime avoir subis résultant, d’une part, de l’illégalité de l’arrêté du 8 novembre 2018 par lequel le préfet de la Haute-Vienne a refusé de lui délivrer un titre de séjour, d’autre part, du retard pris dans l’exécution, par le préfet de la Haute-Vienne, du jugement du 11 avril 2019 du tribunal administratif de Limoges annulant cet arrêté et enjoignant au réexamen de sa situation.

Par un jugement no 2201644 du 18 février 2025, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 12 août 2025, et un mémoire complémentaire enregistré le 25 septembre 2025, M. A…, représenté par M^e Malabre, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Limoges du 18 février 2025 ;

2°) de condamner l’Etat à lui verser une somme totale de 70 000 euros, outre intérêts au taux légal à compter du 5 septembre 2022 et capitalisation annuelle, en raison des préjudices qu’il estime avoir subis résultant, d’une part, de l’illégalité de l’arrêté du 8 novembre 2018 par lequel le préfet de la Haute-Vienne a refusé de lui délivrer un titre de séjour, d’autre part, du retard pris dans l’exécution, par le préfet de la Haute-Vienne, du jugement du 11 avril 2019 du tribunal administratif de Limoges annulant cet arrêté et enjoignant au réexamen de sa situation ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat deux sommes de 2 400 euros sur le fondement de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Il soutient que :

- le refus de titre de séjour assorti d’une obligation de quitter le territoire français du 8 novembre 2018 était illégal, ainsi que l’a jugé le tribunal administratif de Limoges le 11 avril 2019 par un jugement définitif, revêtu de l’autorité de la chose jugée ;

- l’administration a pris un retard anormal et fautif à régulariser sa situation ; il a été contraint par la préfecture de repousser son projet de création d’entreprise ; pour cette demande datant initialement de mai 2016, réitérée en avril 2018, il n’a jamais reçu le récépissé prévu par la loi et permettant de commencer cette activité et de s’immatriculer, moins encore le titre de séjour afférent, et dès lors que, comme définitivement jugé, cette demande illégalement rejetée n’a pas été instruite; les autorisations provisoires délivrées permettaient seulement la recherche d’emploi salarié ; ce n’est qu’en avril 2019, soit trois années après sa demande, qu’il recevra un document provisoire permettant seulement un emploi salarié ;

- le préjudice doit être évalué à compter de mai 2016, date à laquelle il avait demandé un changement de statut ; en avril 2017, il s’est vu délivrer une autorisation provisoire de séjour lui permettant de travailler seulement comme salarié ; seul un titre de séjour « travailleur temporaire » de 7 mois valable du 1er juillet 2020 au 26 février 2021 lui permettant de poursuivre son contrat à durée déterminée auprès de la banque Neuflize OBC lui a été délivré, plus de deux ans et trois mois après sa demande, et plus d’une année et trois mois après l’injonction du tribunal de statuer dans un délai de quatre mois suivant le jugement du 11 avril 2019 ;

- ni ses projets d’activité indépendante, ni l’évolution dans un statut de salarié pérenne n’ont pu aboutir en l’absence de titre de séjour, et, a minima, du récépissé prévu par la loi lui permettant de s’immatriculer et de lancer son activité ; il a subi une perte de chance de travailler sur des emplois pérennes, et d’évoluer dans un secteur très compétitif ; le préjudice est évalué à 60 000 euros ;

- les troubles dans les conditions d’existence et le préjudice moral sont évalués à la somme de 10 000 euros ;

- la demande préalable du 5 septembre 2022 est intervenue dans le délai de prescription quadriennale.

Par un mémoire en défense, enregistré le 17 novembre 2025, le préfet de la Haute-Vienne conclut au rejet de la requête.

Il fait valoir que :

- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés ;

- la prescription quadriennale peut s’appliquer.

M. A… a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 12 juin 2025.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ;

- le code de justice administrative.

La présidente de la formation de jugement a dispensé la rapporteure publique, sur sa proposition, de prononcer des conclusions à l’audience.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Martin,

- et les observations de M^e Malabre, représentant M. A….

Considérant ce qui suit :

1. M. A…, ressortissant togolais, est entré en France le 5 octobre 2012 sous couvert d’un visa « étudiant ». Il s’est vu délivrer des titres de séjour en qualité d’étudiant d’octobre 2013 à septembre 2016, puis une autorisation provisoire de séjour « fin d’études- recherches d’emploi » valable du 20 avril 2017 au 19 avril 2018. Par un arrêté du 8 novembre 2018, le préfet de la Haute-Vienne a rejeté sa demande de titre de séjour « vie privée et familiale » ou salarié. Par un jugement n° 1900002 du 11 avril 2019, le tribunal administratif de Limoges a annulé cette décision au motif que le préfet n’avait pas examiné la demande de M. A… sur le fondement du 3° de l’article L. 313-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et lui a enjoint de procéder à l’examen de cette demande. A l’issue d’un nouvel examen de la situation de M. A…, le préfet lui a délivré par décision du 23 juin 2020 une carte de séjour portant la mention « travailleur temporaire » valable du 1er juillet 2020 au 28 février 2021.

2. Par une demande en date du 5 septembre 2022, M. A… a sollicité du préfet de la Haute-Vienne le versement d’une somme de 70 000 euros en réparation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de l’illégalité de l’arrêté du 8 novembre 2018 et du retard d’exécution du jugement enjoignant au préfet de procéder à un nouvel examen de sa situation dans le délai de quatre mois à compter de la date de notification. Le préfet de la Haute-Vienne a, par décision du 22 septembre 2022, rejeté sa demande. Par un jugement du 18 février 2025, le tribunal administratif de Limoges a rejeté la demande de M. A… tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser les sommes, d’une part, de 60 000 euros en raison de la perte de chance de bénéficier d’un emploi et de créer son entreprise, d’autre part, de 10 000 euros en réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence. M. A… relève appel de ce jugement.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne la responsabilité de l’Etat :

3. En premier lieu, par arrêté du 8 novembre 2018, le préfet de la Haute-Vienne a refusé de délivrer un titre de séjour à M. A… et lui a fait obligation de quitter le territoire français dans un délai de trente jours. Cette décision a été annulée par jugement du tribunal administratif de Limoges du 11 avril 2019, devenu définitif. Dès lors, cette décision est entachée d’une illégalité fautive, de nature à engager la responsabilité de l’Etat envers l’intéressé.

4. En second lieu, M. A… se prévaut de la faute du préfet de la Haute-Vienne résultant du délai anormalement long mis par celui-ci pour lui délivrer un titre de séjour « travailleur temporaire » valable du 1er juillet 2020 au 26 février 2021, soit plus de quatre ans après sa demande initiale et plus d’un an et trois mois, après l’injonction prononcée par le tribunal administratif de Limoges le 11 avril 2019, laquelle se bornait à demander au préfet un nouvel examen de sa situation.

5. D’une part, si l’intéressé soutient avoir sollicité dès le mois de mai 2016 un changement de statut en qualité d’entrepreneur individuel en vue de créer sa micro-entreprise, le préfet soutient sans être contredit avoir opposé un refus par courrier du 26 juillet 2016 au motif d’un dossier incomplet mais lui avoir délivré une autorisation provisoire de séjour valable du 20 avril 2017 au 19 avril 2018, lui permettant d’occuper un emploi, sur le fondement de l’article L. 311-11 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, alors applicable. D’autre part, si M. A… a sollicité par courrier reçu en préfecture le 18 avril 2018 un titre de séjour pour lui permettre de travailler à temps plein pour son projet de création d’entreprise, il ne résulte pas de l’instruction qu’il remplissait les conditions posées par le 3° de l’article L. 313-10 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, alors applicable, et notamment qu’il justifiait du caractère économiquement viable de l’activité non salariée, lui permettant d’en retirer des moyens d’existence suffisants, dans le respect de la législation en vigueur.

6. Enfin, s’agissant du délai dans lequel le préfet a exécuté l’injonction prononcée le 11 avril 2019 de procéder au réexamen, dans un délai de quatre mois, de sa demande de titre de séjour, il résulte de l’instruction que par lettre du 16 avril 2019, remise en main propre, le préfet de la Haute-Vienne a demandé à M. A… de produire tout nouvel élément sur sa situation depuis le 8 novembre 2018 et notamment les pièces justificatives en relation avec son projet entrepreneurial prévues par l’arrêté du 28 octobre 2016. Le 16 avril 2019, l’appelant a indiqué ajourner son projet de création pour des raisons financières. A l’issue d’un entretien mené le 9 mai 2019 par les services de la préfecture avec l’intéressé, qui a contre-signé le compte-rendu, ce dernier a été invité à mettre à jour son dossier prévisionnel de création d’entreprise et s’est vu remettre une demande d’autorisation de travail, en vue d’occuper, selon ses souhaits, un emploi de salarié en interim auprès de la banque Neuflize. Le 8 juillet 2019, M. A… a indiqué à la préfecture qu’il était accepté en master 2 à l’université de Limoges et qu’il était en attente d’un formulaire de la part de la banque qui l’employait. A l’appui du réexamen de la demande, ont été produits les contrats de mission exercés à compter du 15 août 2019 auprès de la banque Neuflize. Ce n’est toutefois que le 10 décembre 2019 que M. A… a transmis à l’administration le formulaire de demande d’autorisation de travail pour une date prévisible d’embauche en qualité d’assistant technico-commercial à compter du 1er janvier 2020 renseigné et signé par l’organisme bancaire le même jour. En réponse à la transmission effectuée le 14 février 2020 par les services de la préfecture, la direction régionale des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) de la Nouvelle-Aquitaine a émis un avis favorable le 5 mars 2020 et un titre de séjour a été délivré en qualité de travailleur temporaire à M. A… pour la période du 1er juillet 2020 au 20 février 2021, dont l’intéressé a été avisé par courrier du 23 juin 2020. Dans ces conditions, compte tenu de la date à laquelle a été transmise à l’administration la demande d’autorisation de travail et alors même que l’autorité préfectorale a pris un léger retard à prendre sa décision à la suite de l’avis favorable de la DIRECCTE, lequel peut se justifier compte tenu de la période marquée par la pandémie de Covid-19, il ne peut être considéré que le délai d’instruction de la demande constituerait, par lui-même, une faute de nature à engager la responsabilité de l’Etat.

7. L’illégalité mentionnée au point 3 n’est susceptible d’engager la responsabilité de 1’Etat qu’à raison des préjudices directs et certains qui en résultent.

En ce qui concerne la réparation :

S’agissant du préjudice matériel :

8. M. A… soutient avoir été contraint de renoncer à son projet de création d’entreprise et privé de la faculté de répondre à des offres d’emplois qualifiés et pérennes. Il résulte toutefois de l’instruction, d’une part, que si l’intéressé a élaboré un projet de création d’entreprise dès le mois de mars 2016 et a sollicité un expert-comptable en ce sens, il poursuivait au cours de la même période son cursus universitaire et exerçait une activité auprès d’une agence d’interim. Ce n’est que le 15 juin 2017 que le demandeur a présenté son projet auprès de la chambre des métiers et a suivi le stage préparatoire à l’installation obligatoire pour toute inscription. Lors de l’entretien avec les services de la préfecture, l’appelant a indiqué que son projet n’était pas abouti et qu’il souhaitait dans un premier temps occuper un emploi de salarié. D’autre part, il résulte également de l’instruction que, pendant la durée de son séjour en France, M. A… a régulièrement exercé divers emplois rémunérés et qu’à la date de l’arrêté du 8 novembre 2018, il était assistant technico-commercial auprès de la banque Neuflize, laquelle a continué de l’employer du 29 avril au 31 mai 2019 et a déposé une demande d’autorisation de travail le 10 décembre 2019 en vue de lui proposer un contrat à durée déterminée du 1er janvier au 30 août 2020. Dans ces conditions, l’appelant n’est pas fondé à soutenir qu’il aurait été privé, du fait du refus de titre annulé, d’une chance de créer son activité et d’être recruté comme salarié.

S’agissant du préjudice moral et des troubles dans les conditions d’existence :

9. M. A… sollicite la réparation de son préjudice moral et des troubles dans ses conditions d’existence à hauteur de 10 000 euros, et fait valoir la précarité dans laquelle l’a plongé le refus de titre de séjour et l’impossibilité de mener à bien ses projets professionnels. Toutefois, il ne produit aucune pièce de nature à justifier de la réalité de ces préjudices.

10. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur l’exception de prescription opposée par le préfet de la Haute-Vienne en défense, que M. A… n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Limoges a rejeté sa demande.

Sur les frais liés à l’instance :

11. Les conclusions de M. A… présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées dès lors que l’Etat n’est pas la partie perdante à l’instance.

décide :

Article 1er :

La requête de M. A… est rejetée.

Article 2 :

Le présent arrêt sera notifié à M. B… C… A… et au ministre de l’intérieur.

Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Vienne.

Délibéré après l’audience du 9 décembre 2025 à laquelle siégeaient :

- M^me Munoz-Pauziès, présidente,

- M^me Martin, présidente-assesseure,

- M^me Cazcarra, première conseillère,

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 13 janvier 2026.

La rapporteure,

B. MARTINLa présidente,

F. MUNOZ-PAUZIÈSLa greffière,

L. MINDINE

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.