Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Strasbourg d’annuler l’arrêté du 14 septembre 2017 par lequel le maire de Zellenberg a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire, présentée le 27 avril 2017, en vue de la réalisation, après démolition d’un mur de clôture, d’un bâtiment de trois logements sur un terrain situé au lieu-dit « Schlossberg ».

Par un jugement n° 1705624 du 18 avril 2019, le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté la demande de M^me B… ainsi que les conclusions présentées par la commune de Zellenberg au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un arrêt n° 19NC01928 du 23 novembre 2021, la cour administrative d’appel de Nancy a annulé le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 18 avril 2019 et l’arrêté du 14 septembre 2017 du maire de Zellenberg, enjoint au maire de Zellenberg de procéder à une nouvelle instruction de la demande de permis de construire de M^me B…, sur le fondement des dispositions d’urbanisme applicables à la date de l’arrêté du 14 septembre 2017, dans le délai de trois mois à compter de la notification du présent arrêt et mis une somme de 2 000 euros à la charge de la commune de Zellenberg à verser à M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par une décision du 6 mars 2023, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a, saisi d’un pourvoi présenté par la commune de Zellenberg, annulé l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy en date du 23 novembre 2021 et a renvoyé l’affaire devant la même cour.

Procédure devant la cour :

Productions présentées avant le renvoi :

Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 juin 2019, 2 novembre 2020, 11 janvier 2021 et 23 septembre 2021, M^me A… B…, représentée par M^e Rouhaut, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 18 avril 2019 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 14 septembre 2017 du maire de Zellenberg ;

3°) d’enjoindre au maire de Zellenberg, dans un délai d’un mois à compter de l’arrêt à intervenir, à titre principal, de lui délivrer le permis de construire sollicité ou, subsidiairement, et dans le même délai, d’instruire sa demande au regard des règles d’urbanisme applicables le 14 septembre 2017 ;

4°) de mettre à la charge de la commune de Zellenberg une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- sa requête conserve son objet, contrairement à ce que soutient la commune, dès lors que l’arrêté litigieux n’indique pas la durée du sursis, de sorte que le délai de deux ans lui est inopposable par application de l’article R. 424-9 du code de l’urbanisme ; l’approbation du plan local d’urbanisme, dont l’exécution a été suspendue, ne saurait priver d’objet ses conclusions, tout comme le défaut de confirmation de sa demande ; aucune autorisation d’urbanisme valant retrait de l’arrêté contesté n’a été accordée pour le projet en cause ;

- c’est à tort que les premiers juges ont estimé que les conditions permettant d’opposer un sursis à statuer étaient réunies, en déduisant de la non-conformité du projet au futur plan local d’urbanisme que l’exécution de ce dernier était compromise, sans rechercher si l’économie générale du document d’urbanisme pouvait réellement être affectée ; le tribunal a commis une erreur d’appréciation s’agissant de la compromission de l’exécution du futur document d’urbanisme, compte tenu de la faible proportion de la zone N affectée par le projet et de l’insertion paysagère, tenant à l’aspect extérieur et à l’architecture, du projet, sur lequel l’architecte des bâtiments de France a émis un avis favorable, et au regard des observations formulées par le commissaire-enquêteur, dont il ressort que l’objectif de protéger la forme urbaine et la typologie d’origine médiévale du bourg, qui a motivé l’exclusion de toute forme d’urbanisation sur le pourtour de la cité médiévale, n’est pas compromis par le projet, qui est conciliable avec l’objectif des auteurs du plan local d’urbanisme, alors que le projet ne se situe pas en première ligne du front bâti historique mais dans sa continuité et en retrait de la tour Sud-Est, sans être implanté au sommet du promontoire, le zonage retenu aux abords de la cité médiévale ne permettant pas de préserver la structure paysagère au regard de l’extension de la zone Uh et de classements en zone Ur ;

- c’est à tort que le tribunal a considéré que l’avis conforme favorable du préfet ne faisait pas obstacle à ce que le maire oppose un sursis à statuer, alors que ce dernier était tenu par le sens et le contenu de cet avis ;

- les dispositions de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme sont méconnues, dès lors que le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement durable a eu lieu le 25 juin 2018, alors que le sursis à statuer a été édicté le 14 septembre 2018 ;

- le classement en zone Nb de la parcelle en cause prévu par le futur plan local d’urbanisme, ayant justifié le sursis à statuer, est entaché d’erreur manifeste d’appréciation, à tout le moins pour la partie haute située dans l’alignement du front bâti, alors que sa parcelle ne présente aucune des caractéristiques mentionnées par l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme, ni celles prévues pour les parcelles relevant de la zone Nb, et qu’elle est enclavée au sein de cette zone Nb, sans valeur patrimoniale et desservie par les réseaux, une construction sur la partie haute n’étant pas de nature à compromettre une vue existante, alors que la délibération du 20 juillet 2015 fixant les objectifs poursuivis prévoit un équilibre entre protection et évolution urbaine.

Par des mémoires enregistrés les 14 septembre 2020 et 9 décembre 2020, la commune de Zellenberg, représentée par M^e Soler-Couteaux, conclut au rejet de la requête et demande à la cour de mettre à la charge de la requérante une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- à titre principal, il n’y a plus lieu de statuer sur la requête, dès lors que le plan local d’urbanisme a été approuvé le 3 septembre 2019, avant l’expiration de la durée de validité du sursis, et que M^me B… a confirmé tardivement sa demande de permis de construire, ainsi que cela résulte d’une décision du 26 février 2020 devenue définitive ;

- à titre subsidiaire, aucun des moyens invoqués n’est fondé ; le sursis à statuer n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation, au regard de la situation du terrain d’assiette et de la nature et de l’aspect de la construction ; le maire n’est pas tenu de délivrer un permis de construire du fait de l’avis conforme du préfet, il s’est borné à opposer un sursis à statuer qui ne vaut pas refus de délivrance de l’autorisation d’urbanisme.

Productions présentées après renvoi :

Par des mémoires enregistrés les 6 avril 2023, 21 mai 2024, les 8 et 23 octobre 2025, M^me B…, représentée par M^e Rouhaux, soutient en outre que :

- le dossier de demande de permis de construire a été déposé complet le 27 avril 2017 et elle a par conséquent bénéficié d’un permis de construire tacite le 27 juillet 2017 ; les pièces qui lui ont été demandées pour compléter l’instruction de sa demande ne sont pas obligatoires et cette demande ne pouvait avoir pour effet de prolonger le délai d’instruction de sa demande ; le sursis à statuer constitue par conséquent le retrait de ce permis de construire tacite et aurait dû être précédé d’une procédure contradictoire.

Par des mémoires enregistrés les 2 avril 2024, 30 avril 2025, 21 octobre 2025 et 11 décembre 2025, la commune de Zellenberg, représentée par M^e Soler-Couteaux, demande à la cour dans le dernier état de ses écritures, de mettre à la charge de la requérante une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Elle soutient en outre que :

- aucun permis tacite n’a été délivré dès lors que le dossier de demande de permis de construire n’était pas complet ;

- le classement de la parcelle est justifié et n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation.

Les parties ont été informées, en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office, tiré de l’irrecevabilité du moyen tiré de la méconnaissance du principe du contradictoire dont serait entachée la décision de sursis à statuer retirant un permis de construire tacitement accordé. En effet ce moyen se rattache à une autre cause juridique que celle dont procédaient les moyens soulevés en appel avant l’expiration du délai d’appel. En outre aux termes de l’article R. 600-5 du code de l’urbanisme : « Par dérogation à l’article R. 611-7-1 du Code de justice administrative, et sans préjudice de l’application de l’article R. 613-1 du même code, lorsque la juridiction est saisie d’une requête relative à une décision d’occupation ou d’utilisation du sol régie par le présent code, ou d’une demande tendant à l’annulation ou à la réformation d’une décision juridictionnelle concernant une telle décision, les parties ne peuvent plus invoquer de moyens nouveaux passé un délai de deux mois à compter de la communication aux parties du premier mémoire en défense ».

Un mémoire en réponse au moyen d’ordre public, présenté pour M^me B…, a été enregistré le 15 décembre 2025.

Elle soutient que le moyen tiré du vice de procédure dont est entachée la décision de sursis à statuer sur sa demande de permis de construire est recevable et fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Guidi, présidente,

- les conclusions de M. Denizot, rapporteur public

- les observations de M^e Zind, avocat de M^me A… B…,

- et les observations de M^e Erckel, avocat de la commune de Zellenberg.

Une note en délibéré, présentée par M^me B…, a été enregistrée le 23 décembre 2025.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B… relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Strasbourg a rejeté sa demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 14 septembre 2017 par lequel le maire de la commune de Zellenberg a sursis à statuer sur sa demande de permis de construire, présentée le 27 avril 2017, en vue de la réalisation, après démolition d’un mur de clôture, d’un bâtiment de trois logements sur un terrain situé au lieu-dit « Schlossberg ».

Sur l’objet du litige :

2. Les circonstances tenant à l’approbation du plan local d’urbanisme ayant motivé le sursis à statuer, à la tardiveté de la demande de confirmation de la demande de permis de construire adressée par M^me B…, à supposer même cette tardiveté établie, ainsi que l’annulation par le jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 11 avril 2024 de la décision de refus de permis de construire opposée à M^me B… par le maire de la commune de Zellenberg le 20 décembre 2021 ne sont pas de nature à priver d’objet la requête d’appel de M^me B… contestant le jugement relatif au sursis à statuer opposé à sa demande, lequel a produit ses effets. Dans ces conditions, et alors qu’il ressort des pièces du dossier que l’autorisation d’urbanisme qu’avait sollicitée la requérante ne lui a pas été délivrée, la commune de Zellenberg n’est pas fondée à soutenir qu’il n’y a plus lieu de statuer sur la requête de M^me B….

Sur la légalité de de la décision de sursis à statuer :

3. En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu (…) ». Si, en application de ces dispositions, le maire a compétence liée pour refuser un permis de construire en cas d’avis défavorable du préfet, il n’est en revanche pas tenu de suivre un avis favorable de ce même préfet et peut, lorsqu’il estime disposer d’un motif légal de le faire au titre d’autres dispositions que celles ayant donné lieu à cet avis, refuser d’accorder le permis de construire sollicité.

4. Il ressort des pièces du dossier que l’avis favorable du préfet du Haut-Rhin, qui était requis en application des dispositions citées précédemment s’agissant d’un projet situé sur le territoire d’une commune dont le plan d’occupation des sols est devenu caduc, porte sur le respect du règlement national d’urbanisme et plus spécifiquement sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. Dès lors, cet avis favorable ne faisait pas obstacle à ce que le maire de Zellenberg oppose un sursis à statuer à la demande de permis de construire de M^me B…, sur le fondement de dispositions étrangères à cet avis.

5. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 153-11 du code de l’urbanisme : « L’autorité compétente mentionnée à l’article L. 153-8 prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l’article L. 103-3 (…) /L’autorité compétente peut décider de surseoir à statuer, dans les conditions et délai prévus à l’article L. 424-1, sur les demandes d’autorisation concernant des constructions, installations ou opérations qui seraient de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse l’exécution du futur plan dès lors qu’a eu lieu le débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable ».

6. Un sursis à statuer peut être opposé à une demande de permis de construire, postérieurement au débat sur les orientations générales du projet d’aménagement et de développement durable, lorsque l’état d’avancement des travaux d’élaboration du nouveau plan local d’urbanisme permet de préciser la portée exacte des mesures projetées, sans qu’il ne soit cependant nécessaire que le projet ait déjà été rendu public. Il peut en outre être opposé en vertu d’orientations ou de règles que le futur plan local d’urbanisme pourrait légalement prévoir à la condition que la construction, l’installation ou l’opération envisagée soit de nature à compromettre ou à rendre plus onéreuse son exécution.

7. Tout d’abord, il ressort des pièces du dossier que le conseil municipal de Zellenberg a débattu des orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables du futur plan local d’urbanisme le 28 novembre 2016. Si un tel débat a été également organisé le 25 juin 2018, soit postérieurement à l’arrêté litigieux, il n’est pas établi que ce nouveau débat pourrait être regardé comme ayant fait disparaître rétroactivement le débat initial. Dans ces conditions, M^me B… n’est pas fondée à soutenir que le débat mentionné par les dispositions citées au point 5 n’a eu lieu que postérieurement à l’arrêté portant sursis à statuer.

8. Ensuite, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée section 9 n° 131, terrain d’assiette du projet, est dépourvue de bâtiment et demeure, dans une large proportion, à l’état naturel, avec des vignes en partie sud-est, une plateforme gravillonnée au milieu du terrain et un mur de clôture. Elle doit être regardée comme se rattachant à l’espace demeuré à l’état naturel, au sens du 3° de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme, situé en contrebas des constructions constituant le centre ancien du village, ainsi qu’en bordure sud des maisons édifiées durant les années 1970 sur l’emplacement de l’ancien château-fort, cet espace s’étendant de part et d’autre de la parcelle en cause et étant classé dans des secteurs relevant des zones naturelles par le futur plan local d’urbanisme. Dès lors, et alors même que ce terrain jouxte par ailleurs une zone bâtie classée en zone urbaine et est desservi par les voies et réseau, son classement en zone naturelle n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation, au regard du parti d’urbanisation des auteurs du plan local d’urbanisme, tel qu’il peut être appréhendé à la date du sursis à statuer opposé à M^me B…, visant à limiter l’urbanisation nouvelle à certains secteurs dont ne relève pas le projet, ainsi que cela ressort des orientations générales du projet d’aménagement et de développement durables débattues le 28 novembre 2016. M^me B… n’est donc pas fondée à exciper du classement en zone naturelle, envisagé pour sa parcelle au futur plan local d’urbanisme. Elle n’est pas davantage fondée à soutenir, plus précisément, que le futur classement en secteur Nb serait manifestement erroné, dès lors que cette composante de la zone N a vocation à inclure, selon le projet de règlement arrêté à la date du sursis, des espaces de vergers, de bosquets, de haies et de vignes, et que la parcelle en cause, comporte, pour partie, des vignes, sans que la configuration des lieux n’impose, à peine d’erreur manifeste d’appréciation, que la partie haute de la parcelle et la partie basse soient rattachées à des secteurs différents.

9. Enfin, il ressort des pièces du dossier qu’à la date du sursis à statuer opposé à M^me B… sur sa demande de permis de construire, la commune avait souhaité exclure toute forme d’urbanisation sur le pourtour de la cité médiévale, en particulier sur la partie sud destinée à être classée en secteur Nb, dont relève le terrain d’assiette du projet. Compte tenu de cette intention, et de la nature de la construction projetée, consistant en un bâtiment de trois logements sur trois niveaux, situé à proximité immédiate d’une tour, il est nécessairement de nature à rompre le détachement visuel de la silhouette historique du village situé sur le promontoire que les orientations du projet d’aménagement et de développement durable ont entendu préserver et est par conséquent de nature à compromettre l’exécution du futur plan local d’urbanisme, nonobstant sa conception architecturale et alors même que l’architecte des bâtiments de France et le préfet ont émis un avis favorable sur le projet. C’est donc à juste titre que le tribunal, qui ne s’est pas borné à constater une contrariété du projet par rapport au projet de plan local d’urbanisme mais a mis en évidence la nature et l’ampleur du projet, a écarté le moyen tiré de ce que l’exécution du futur document d’urbanisme n’était pas compromise.

10. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 422-5 code de l’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l’établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l’avis conforme du préfet si le projet est situé : a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu ; b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par le deuxième alinéa de l’article L. 424-1 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l’initiative d’une personne autre que la commune ».

11. Il ressort des pièces du dossier que le préfet du Haut-Rhin a été saisi de la demande de permis de construire présentée par M^me B… et a rendu un avis favorable au projet le 14 septembre 2014. Par suite, le moyen tiré de ce que la décision de sursis à statuer opposée à M^me B… aurait été prise en méconnaissance des dispositions de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme doit être écarté comme manquant en fait.

12. En dernier lieu, si M^me B… soutient que le sursis à statuer est entaché de vice de procédure pour ne pas avoir été précédé d’une procédure contradictoire au motif qu’il serait constitutif d’un retrait du permis de construire tacite qui lui aurait été accordé au terme du délai d’instruction de sa demande, ce moyen a été soulevé pour la première fois dans le mémoire enregistré le 8 octobre 2025, soit postérieurement à l’expiration du délai d’appel contre le jugement du 18 avril 2019. Par suite, le moyen est irrecevable et ne peut qu’être écarté.

13. Il résulte de ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que les premiers juges ont rejeté sa demande. Ses conclusions tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Strasbourg du 18 avril 2019 et de l’arrêté du maire de Zellenberg du 14 septembre 2017 portant sursis à statuer sur sa demande de permis de construire doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

14. Le présent arrêt, qui rejette les conclusions aux fins d’annulation, n’appelle aucune mesure d’exécution, de sorte que les conclusions aux fins d’injonction de M^me B… doivent être rejetées.

Sur les frais de l’instance :

15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de la commune de Zellenberg, qui n’est pas la partie perdante, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M^me B… une somme de 2 000 euros au titre des frais exposés par la commune de Zellenberg et non compris dans les dépens.

D E C I D E :

Article 1er : La requête de M^me B… est rejetée.

Article 2 : M^me B… versera à la commune de Zellenberg la somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M^me A… B… et à la commune de Zellenberg.

Délibéré après l’audience du 18 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Wallerich, président,

- M^me Guidi, présidente-assesseure,

- M. Michel, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 décembre 2025.

La rapporteure

Signé : L. Guidi

Le président,

Signé : M. Wallerich

La greffière

Signé : I. Legrand

La République mande et ordonne au préfet du Haut-Rhin en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

La greffière,

I. Legrand