COUR ADMINISTRATIVE D’APPEL

DE MARSEILLE

N° 10MA01676

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M. X et autres

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M. Chanon

Rapporteur

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M. Deliancourt

Rapporteur public

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Audience du 27 mars 2012

Lecture du 24 avril 2012

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29

C

REPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

La Cour administrative d’appel de Marseille

(7^e Chambre)

Vu la requête, enregistrée le 29 avril 2010 au greffe de la Cour administrative d’appel de Marseille, sous le n° 10MA01676, présentée pour M. M N X, XXX à Fontiers-Cabardès (11390), M^me A X, XXX à Fontiers-Cabardès (11390), M^me G H, XXX à Fontiers-Cabardès (11390), M. Y Z, XXX à Fontiers-Cabardès (11390), M^me E F, demeurant La Canade à Fontiers-Cabardès (11390), M. C Z, XXX à Cuxac-Cabardès (11390), M. I Z, XXX à Cuxac-Cabardes (11390) et M. K L, demeurant Perry-Bas à XXX, par le cabinet Maillot – avocats associés ;

M. X et autres demandent à la cour :

1°) d’annuler le jugement n° 0804158 du 26 février 2010 par lequel le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande tendant à l’annulation de l’arrêté du 13 mai 2008 par lequel le préfet de l’Aude a autorisé la création d’une zone de développement de l’éolien sur le territoire des communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès ;

2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, cet arrêté ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Ils soutiennent qu’ils justifient d’un intérêt pour agir en qualité de propriétaires voisins de la zone ; qu’aucune concertation n’a été organisée avec la population alors que le Conseil d’Etat fait application aux zones de développement de l’éolien du principe de participation du public consacré par l’article L. 110-1 du code de l’environnement ; que le préfet a commis une erreur de droit, d’une part, en délimitant la zone en fonction du périmètre exact des parcs éoliens déjà autorisés au lieu de mettre en œuvre les critères définis par l’article 10-1 de la loi du 18 février 2000 et, d’autre part, en s’estimant lié par la situation résultant de la délivrance des permis de construire ; que le dossier de demande présente une insuffisance substantielle dans la mesure où il ne procède à aucune analyse de l’impact cumulé des parcs éoliens situés à proximité et de l’effet de mitage ; que l’arrêté contesté est entaché d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors que le périmètre de la zone se trouve au cœur de la Montagne Noire, qui domine visuellement, notamment, des sites classés au patrimoine mondial de l’humanité, en partie sur une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) de type II, que l’aire d’étude de la demande comporte plusieurs sites Natura 2000 et plusieurs ZNIEFF, qu’aucune analyse de l’impact cumulé des parcs éoliens situés à proximité et de l’effet de mitage n’a été effectuée, et que l’environnement paysager et historique est exceptionnel, ce qui est rappelé en particulier par le schéma régional éolien ; que, contrairement à ce qu’a estimé le tribunal administratif, le moyen tiré de l’insuffisante motivation, qui est fondé, est opérant en l’espèce puisque l’administration s’est soumise volontairement à cette règle de procédure et doit dès lors en respecter les modalités ;

Vu le jugement attaqué ;

Vu le mémoire en intervention, enregistré le 22 mars 2011 au greffe de la cour, présenté pour la commune de Lacombe, prise en la personne de son maire, la commune de Caudebronde, prise en la personne de son maire, et la commune de Cuxac-Cabardès, prise en la personne de son maire, par M^e Cassin, avocat, qui concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de chacun des appelants le versement à chacune d’elles d’une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;

Les communes font valoir que les requérants ne sont pas recevables à agir dès lors que l’arrêté en litige ne leur fait pas grief ; que le principe de participation du public défini par l’article L. 110-1 du code de l’environnement, qui ne peut se lire indépendamment des autres législations qui doivent s’en inspirer, n’est pas applicable à une zone de développement de l’éolien, instrument purement électrique ; qu’en toute hypothèse, ce principe a bien été respecté en l’espèce ; qu’aucune erreur de droit n’a été commise, l’absence d’appréciation du préfet sur le dossier qui lui était soumis, au regard des critères déterminés par la loi du 10 février 2000, n’étant pas démontrée ; que le dossier de demande était suffisant dans la mesure où aucune disposition législative ou réglementaire n’impose qu’il comporte une analyse de l’impact cumulé des parcs éoliens situés à proximité du projet de zone et de l’effet de mitage, les zones de développement de l’éolien n’étant pas, en outre, des documents de planification ; que l’arrêté préfectoral n’est pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors que les caractéristiques paysagères ont été précisément analysées, l’implantation d’un parc éolien n’étant pas a priori proscrite, que les ZNIEFF et les sites Natura 2000 ne font pas obstacle à tout projet de construction dans leur périmètre, et que les critères premiers de la détermination d’une zone de développement de l’éolien sont le potentiel éolien et les capacités de raccordement aux réseaux électriques, la protection des paysages ne pouvant fonder un refus sauf atteinte grave et manifestement disproportionnée par rapport à l’objectif poursuivi de développement de l’électricité d’origine renouvelable ; qu’en l’espèce, l’impact d’un projet éolien est tout à fait acceptable ; qu’une décision de création d’une zone de développement de l’éolien n’a pas à être motivée ; que la motivation d’un acte administratif n’est pas une règle de procédure ;

Vu le mémoire en défense, enregistré le 22 avril 2011 au greffe de la cour, présenté par le ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, qui conclut au rejet de la requête ;

Le ministre fait valoir que le principe de participation du public prévu par l’article L. 110-1 du code de l’environnement ne peut être utilement invoqué en l’absence de dispositions spécifiques ; qu’en tout état de cause il n’a pas été méconnu ; qu’aucune erreur de droit n’a été commise, le préfet ayant pleinement exercé son pouvoir d’appréciation ; que le dossier de demande était suffisant dans la mesure où aucune disposition législative ou réglementaire n’impose qu’il comporte une analyse de l’impact cumulé des parcs éoliens situés à proximité ; que la circonstance que le projet de zone assure un regroupement effectif des éoliennes sur le secteur rend inopérant l’effet de mitage ; que le préfet n’a pas entaché sa décision d’une erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’il a pris en compte les éléments relatifs aux paysages et que les sites Natura 2000 et les ZNIEFF ne font pas obstacle à la création d’une zone de développement de l’éolien ; que le moyen tiré de l’insuffisance de motivation est inopérant et non fondé ; que, sur les autres moyens de la requête d’appel, il convient de renvoyer aux écritures produites par le préfet de l’Aude en première instance ;

Vu les deux mémoires, enregistrés le 8 mars 2012 au greffe de la cour, présentés pour M. X et autres, qui concluent aux mêmes fins, par les mêmes moyens, que la requête ;

Vu le mémoire, enregistré au greffe de la cour le 22 mars 2012, présenté pour les communes de Lacombe, de Caudebronde et de Cuxac-Cabardès, qui persistent dans leurs écritures ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu le code de l’environnement ;

Vu la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, relative à la motivation des actes administratifs et à l’amélioration des relations entre l’administration et le public ;

Vu la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l’électricité ;

Vu le code de justice administrative ;

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;

Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 27 mars 2012 :

— le rapport de M. Chanon, premier conseiller,

— les conclusions de M. Deliancourt, rapporteur public,

— et les observations de M^e Cassin pour les communes de Lacombe, de Caudebronde et de Cuxac-Cabardès ;

Considérant que, par jugement du 26 février 2010, le Tribunal administratif de Montpellier a rejeté la demande de M. X et autres tendant à l’annulation de l’arrêté du 13 mai 2008 par lequel le préfet de l’Aude a autorisé la création d’une zone de développement de l’éolien sur le territoire des communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès ; que M. X et autres relèvent appel de ce jugement ;

Sur l’intervention des communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès :

Considérant que les communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès, qui doivent être entendues comme s’associant aux conclusions à fin de rejet de la requête présentées par le ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, ont intérêt au maintien de l’arrêté préfectoral contesté ; qu’ainsi, leur intervention en défense est recevable ;

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

Considérant qu’aux termes de l’article 10 de la loi du 10 février 2000, dans sa rédaction en vigueur à la date de la décision en litige : « Sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, dans le cadre de leur objet légal et dès lors que les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution qu’ils exploitent, les distributeurs non nationalisés mentionnés à l’article 23 de la loi n° 46-628 du 8 avril 1946 précitée sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l’achat de l’électricité produite sur le territoire national par : (…) 3° Les installations de production d’électricité utilisant l’énergie mécanique du vent qui sont implantées dans le périmètre d’une zone de développement de l’éolien, définie selon les modalités fixées à l’article 10-1 (…) » ; qu’aux termes de l’article 10-1 de la même loi : « Les zones de développement de l’éolien sont définies par le préfet du département en fonction de leur potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. Elles sont proposées par la ou les communes dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé ou par un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, sous réserve de l’accord de la ou des communes membres dont tout ou partie du territoire est compris dans le périmètre proposé. / La proposition de zones de développement de l’éolien en précise le périmètre et définit la puissance installée minimale et maximale des installations produisant de l’électricité à partir de l’énergie mécanique du vent pouvant bénéficier, dans ce périmètre, des dispositions de l’article 10. Elle est accompagnée d’éléments facilitant l’appréciation de l’intérêt du projet au regard du potentiel éolien, des possibilités de raccordement aux réseaux électriques et de la protection des paysages, des monuments historiques et des sites remarquables et protégés. / La décision du préfet du département intervient sur la base de la proposition dans un délai maximal de six mois à compter de la réception de celle-ci, après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites (…) Le préfet veille à la cohérence départementale des zones de développement de l’éolien et au regroupement des installations afin de protéger les paysage » ;

Considérant qu’il résulte de ces dispositions qu’un arrêté portant création d’une zone de développement de l’éolien a pour objet la définition d’un périmètre privilégié par les autorités publiques pour l’implantation des éoliennes ; qu’il repose sur une appréciation comparative et globale, à l’échelle d’un vaste territoire, des regroupements qu’il convient de favoriser dans le but notamment de respecter les paysages et les sites remarquables et protégés ; qu’au regard de cet objet, M. X et autres, qui résident dans une commune comprise dans la zone ou dans une commune limitrophe de celle-ci, justifient d’un intérêt suffisant pour agir contre l’arrêté contesté ; que, par suite, la fin de non-recevoir opposée par les communes intervenantes doit être écartée ;

Sur la légalité de l’arrêté préfectoral :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, dans sa rédaction applicable au litige : « I. – Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages, la qualité de l’air, les espèces animales et végétales, la diversité et les équilibres biologiques auxquels ils participent font partie du patrimoine commun de la nation. II. – Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. Elles s’inspirent, dans le cadre des lois qui en définissent la portée, des principes suivants : (…) 4° Le principe de participation, selon lequel chacun a accès aux informations relatives à l’environnement, y compris celles relatives aux substances et activités dangereuses, et le public est associé au processus d’élaboration des projets ayant une incidence importante sur l’environnement ou l’aménagement du territoire » ;

Considérant que l’arrêté préfectoral en litige autorise la création d’une zone de développement de l’éolien située sur le territoire des communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès afin d’y implanter des installations produisant de l’électricité d’une puissance maximale de 24 mégawatts ; que le projet contesté, par sa nature, son objet et son volume, comporte une incidence importante sur l’environnement et l’aménagement du secteur territorial concerné, alors même que les permis de construire les aérogénérateurs ont déjà été délivrés pour la puissance maximale autorisée ; qu’il entre, dès lors, dans le champ d’application des dispositions précitées de l’article L. 110-1 du code de l’environnement, lesquelles peuvent être utilement invoquées même en l’absence de dispositions législatives spécifiques en définissant la portée en matière de zones de développement de l’éolien ;

Considérant que l’affichage des délibérations par lesquelles les trois communes concernées ont proposé la création de la zone de développement de l’éolien au préfet ne peut être regardé comme associant le public au processus d’élaboration de la décision, alors même qu’il s’agirait de très petites communes dont la population serait largement représentée au conseil municipal, et pas davantage l’information qui aurait été donnée individuellement aux habitants des maisons les plus proches du site ; qu’il en va de même de la distribution par les trois maires d’une brève note commune d’information dans les boîtes aux lettres des habitants, de la publication de plusieurs avis aux habitants par une association proposant de répondre à toute demande d’information, regrettant au demeurant l’absence de discussion ou débat contradictoire, ou de la publication d’un article dans un journal local ; que la circonstance que les délivrances de permis de construire pour un total de douze éoliennes d’une puissance de 2 mégawatts chacune, dont la zone de développement de l’éolien reprend le périmètre sans permettre de nouvelles implantations, ont été précédées d’enquêtes publiques est sans influence sur le présent litige dès lors que ces enquêtes n’étaient pas relatives au projet global de création de la zone de développement de l’éolien en cause ; qu’il ressort des pièces du dossier que les réunions publiques d’information sur les « projets d’éoliennes » organisées par la commune de Lacombe le 30 septembre 2005 et la commune de Caudebronde le 28 septembre 2005, animées par la société Eole-Res, n’étaient pas relatives au projet de zone de développement de l’éolien mais aux autorisations de construire ; qu’en outre, les éléments versés aux débats sur la réunion publique organisée par la commune de Cuxac-Cabardès le 16 janvier 2007 ne précisent pas si le public a eu la possibilité de consulter le dossier du projet ; que, dans ces conditions, le préfet de l’Aude n’a pas effectivement associé le public à l’élaboration de la décision contestée ; que, par suite, ainsi que le soutiennent les appelants, l’arrêté du 13 mai 2008 a été pris en méconnaissance du principe de participation du public prévu par les dispositions de l’article L. 110-1 du code de l’environnement ;

Considérant qu’il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur les autres moyens de la requête, que M. X et autres sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montpellier a rejeté leur demande ; que, par suite, le jugement et l’arrêté préfectoral doivent être annulés ;

Sur l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

Considérant qu’aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation » ;

Considérant qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de l’Etat le versement à M. X et autres d’une somme globale de 2 000 euros au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens ; que les conclusions présentées sur le même fondement par les communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès, qui ne sont pas parties à l’instance, ne peuvent qu’être rejetées ;

D É C I D E :

Article 1^er : L’intervention des communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès est admise.

Article 2 : Le jugement du Tribunal administratif de Montpellier du 26 février 2010 et l’arrêté du préfet de l’Aude en date du 13 mai 2008 sont annulés.

Article 3 : L’Etat versera à M. X et autres une somme globale de 2 000 (deux mille) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Les conclusions des communes de Lacombe, Caudebronde et Cuxac-Cabardès tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. M N X, à M^me A X, à M^me G H, à M. Y Z, à M^me E F, à M. C Z, à M. I Z, à M. K L, au ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, à la commune de Lacombe, à la commune de Caudebronde et à la commune de Cuxac-Cabardès.

Copie en sera adressée au préfet de l’Aude.

Délibéré après l’audience du 27 mars 2012, où siégeaient :

— M. Moussaron, président de chambre,

— M^me Buccafurri, président assesseur,

— M. Chanon, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 24 avril 2012.

Le rapporteur, Le président,

R. CHANON R. MOUSSARON

Le greffier,

V. DUPOUY

La République mande et ordonne au ministre de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,