Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société Urba 384 a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d’annuler l’arrêté du 4 avril 2024 par lequel le préfet de la Marne a refusé de lui délivrer un permis de construire une centrale photovoltaïque au lieudit la Noue Marnay à Athis.

Par un jugement n° 2401331 du 6 février 2025, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l’arrêté du 4 avril 2024 et enjoint au préfet de la Marne de délivrer à la société Urba 384 le permis de construire qu’elle a sollicité.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 8 avril 2025, le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour administrative d’appel de Nancy d’annuler ce jugement du 6 février 2025.

Il soutient que :

- c’est à tort que les premiers juges ont considéré que l’arrêté attaqué était entaché d’une erreur de droit en ce que ses motifs ne portaient pas sur des intérêts protégés par les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ;

- le préfet a correctement motivé son refus de délivrer le permis de construire sollicité par la société Urba 384 en se fondant sur des éléments dont l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme entend assurer la protection ;

- l’autorité administrative s’est bien fondée sur une appréciation de la qualité du site à partir des caractères de celui-ci et de l’intérêt qu’il représente, puis elle a ensuite analysé l’impact du projet sur le site en cause ;

- la caractéristique principale du site est sa renaturation, qui est directement remise en cause par le projet de centrale photovoltaïque ;

- en omettant de qualifier cette spécificité paysagère à protéger qu’est la renaturation récente du site, le tribunal n’a donc pas correctement analysé la « qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée » qui ressortait pourtant clairement des motifs de l’arrêté préfectoral ;

- contrairement à ce que semble induire le jugement, les questions liées à la qualité environnementale d’un site ou d’un paysage ne sont pas étrangères à la procédure d’instruction du permis de construire ;

- les premiers juges ont retenu à tort que le permis de construire contesté est entaché d’une erreur d’appréciation au regard de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme en retenant que le projet de centrale en litige par sa situation, son architecture, ses dimensions ou l’aspect extérieur de ses ouvrages à édifier, n’était pas de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales ;

- les anciennes carrières sont considérées comme sites dits « dégradés », sauf lorsque leur remise en état agricole ou forestier a été prescrite :

- en l’espèce, le site est une ancienne carrière dont la remise en état agricole et écologique a été prescrite par arrêté préfectoral du 3 février 2011 et validée le 15 décembre 2020 à la suite d’une visite de récolement :

- le terrain est situé dans une zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) terrestre de type II, « Vallée de la Marne de Vitry-le-François à Epernay » qui doit sa valeur avifaunistique en grande partie aux inondations qui la recouvrent périodiquement, attirant en hiver et au début du printemps de multiples espèces d’oiseaux qui hivernent, se nourrissent ou se reproduisent sur le site dont notamment la sterne pierregarin, oiseau inscrit sur la liste rouge des oiseaux menacés de Champagne-Ardenne qui nidifient dans la zone, l’existence de cette ZNIEFF étant un indice qui traduit la sensibilité de la zone et l’intérêt particulier qu’il représente pour le patrimoine naturel du territoire ;

- une ZNIEFF de type I est présente au sein de la zone d’étude du projet et trois autres ZNIEFF de type I se situent également dans un rayon de 5 km autour de la zone ;

- on recense également dans un rayon de 10 km autour la zone d’implantation potentielle deux zones spéciales de conservation Natura 2000 ;

- ces éléments traduisent ainsi des enjeux liés au patrimoine naturel de cette zone ;

- le refus de permis de construire contesté est également motivé par un retour à une vocation agricole de parcelles sous forme de culture, or le projet est situé à une distance relativement faible de la zone d’engagement du Bien Coteaux, Maisons et caves de Champagne-Patrimoine mondial plus précisément à environ 3, 5 km du vignoble de Bisseuil ;

- il existe un fort risque de dénaturation du site induit par le projet ;

- le site abrite une riche biodiversité, accueillant des espèces animales et végétales protégées et présentant donc un intérêt patrimonial à ce titre ;

- de par sa superficie et sa configuration singulière en raison de la couverture quasi-continue du plan d’eau par les panneaux solaires et leurs flotteurs, le projet aura nécessairement une incidence sur les caractères physico-chimiques de l’eau et par extension sur la faune et la flore présente sur le site ;

- le tribunal aurait dû tenir compte de la richesse paysagère de ce territoire et de l’atteinte que le projet lui porterait, compte tenu du potentiel écologique du site et des caractéristiques du projet.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 juin 2025, la société Urba 384, représentée par la société Cabinet CGR Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l’Etat le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens de la requête ne sont pas fondés.

Une ordonnance du 13 juin 2025 a fixé la clôture de l’instruction au 16 juillet 2025 à midi.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Durup de Baleine,

- les conclusions de M^me Bourguet, rapporteure publique,

- les observations de M^e Bourret, avocat de la société Urba 384.

Considérant ce qui suit :

1. Le 25 octobre 2022, la société Urba 384 a sollicité du préfet de la Marne la délivrance d’un permis de construire une centrale photovoltaïque au sol et flottante sur un terrain cadastré section ZA n°s 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51, 52, 53, 54, 63 et 64, d’une superficie totale clôturée de 126 380 m2 au lieudit la Noue Marnay à Athis. Cette centrale comporte, pour sa partie au sol, 140 tables de panneaux photovoltaïques, couvrant une surface de 0, 94 ha, d’une puissance installée de 2, 1 MWc, et, pour sa partie flottante, 557 tables de panneaux photovoltaïques, couvrant une surface de 2, 58 ha et d’une puissance installée de 5, 6 MWc. Elle comporte également deux postes de transformation, chacun d’une surface de 13 m2 et un poste de livraison, d’une surface de 13 m2, ainsi qu’une citerne d’un volume de 60 m3. La surface de plancher est de 59 m2. A l’issue d’une enquête publique qui s’est tenue du 11 décembre 2023 au 13 janvier 2024, le préfet de la Marne, agissant au nom de l’Etat et par un arrêté du 4 avril 2024, a refusé la délivrance de ce permis de construire. Un recours gracieux présenté par la société Urba 384 a fait l’objet d’une décision implicite de rejet. Le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel du jugement du 6 février 2025 par lequel, saisi de la demande de cette société, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé cet arrêté du 4 avril 2024 et enjoint au préfet de la Marne de délivrer le permis de construire sollicité dans un délai de deux mois.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Pour refuser de délivrer à la société Urba 384 le permis de construire la centrale photovoltaïque, le préfet de la Marne, se fondant sur les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, a retenu que le projet est prévu sur le site d’une ancienne carrière et gravière qui était exploitée jusqu’à la fin de l’année 2020 par une autre société, en vertu d’autorisations du 25 novembre 2005 et du 3 février 2011. Il a considéré qu’un plan de remise en état de cette ancienne carrière a été prescrit, annexé à l’arrêté du 3 février 2011, plan dont l’objectif est de faire de cette ancienne carrière un site propice à la biodiversité, notamment par l’aménagement d’un plan d’eau de 6 ha 20 a dans lequel doivent être introduites des espèces de poisson naturellement présentes dans la Marne, ainsi qu’assurés la création de roselières, de frayères, d’une île en graviers de 1 500 m2 permettant d’accueillir l’avifaune et en particulier la sterne pierregarin, la plantation d’espèces locales, réalisées en bosquets ou par la plantation de haie, l’aménagement de prairie naturelle dans le but de maintenir un biotope susceptible d’accueillir le râle des genêts par une fauche tardive mais également par un retour à une vocation agricole de parcelles sous forme de culture. Il a ajouté que les travaux de remise en état prescrits dans l’arrêté du 3 février 2011 ont été réalisés et validés par une visite de récolement du 25 novembre 2020 et par un rapport de la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement du 15 décembre 2020. Il a considéré que les pièces du dossier précisent que la remise en état du site a eu lieu à la fin de l’année 2020, alors que les inventaires des terrains nécessaires à la production du volet naturel de l’étude d’impact du projet photovoltaïque ont commencé en janvier 2021 et qu’il en ressort que la remise en état écologique prévue dans le cadre de l’activité de carrière qui s’est terminée en fin d’année 2020 est l’état initial constaté dans le volet naturel de l’étude d’impact, que les surfaces prioritaires favorables au développement de centrales photovoltaïques sont les sites d’anciennes carrières sauf lorsque la remise en état agricole ou forestier a été prescrite et, enfin, que le projet consiste en la construction d’une centrale photovoltaïque sur une unité foncière de terrains rétablie à des fonctions agricole et écologique et dont la vocation est de faciliter la nidification de la sterne pierregarin et de la biodiversité et que ce lieu n’est pas considéré comme site dit « dégradé ».

3. Aux termes de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. ».

4. Il résulte de ces dispositions que, si les constructions projetées portent atteinte aux sites avoisinants, l’autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l’assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l’existence d’une atteinte à un site de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il appartient au juge, dans un premier temps, d’apprécier la qualité du site sur lequel la construction est projetée et, dans un second temps, d’évaluer l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu’il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d’intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d’urbanisme de la commune. Ces dispositions permettent de rejeter ou d’assortir de réserves les seuls projets qui, par leurs caractéristiques et aspect extérieur, portent une atteinte visible à leur environnement naturel ou urbain.

5. La protection de la biodiversité, de la faune et de la flore n’est pas au nombre des intérêts protégés par l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, à cet égard distinct de l’article R. 111-26 de ce code.

6. Il ressort des pièces du dossier que le site retenu par la société pétitionnaire constitue partie d’une ancienne carrière de graviers et de sable, dont l’exploitation a cessé. Ce site est, pour partie, constitué par un plan d’eau. Si, du fait de la remise en état dont cette ancienne carrière a fait l’objet, ces lieux désormais libres d’utilisation ont retrouvé un caractère naturel et présentent un potentiel favorable au développement de la biodiversité, de la faune et de la flore et, pour la partie autre que le plan d’eau, présentent également un potentiel agricole, ils sont, toutefois, dépourvus d’une qualité ou d’un intérêt paysagers particuliers. L’environnement du projet, c’est-à-dire les lieux avoisinants dont fait mention l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, est constitué par des espaces naturels, partiellement boisés de peupleraies denses ainsi que, surtout, par des terres agricoles. Cet environnement, représentant un paysage très plat mité par endroits par des gravières anciennes ou encore en exploitation, est, de même, dépourvu d’une qualité paysagère particulière. Les constructions d’habitation les plus proches sont localisées, au sud-est, environ à un kilomètre. La sensibilité paysagère de l’ensemble du secteur, caractéristique de la Champagne crayeuse, est, ainsi d’ailleurs que le relevait la mission régionale d’autorité environnementale dans son avis du 7 juillet 2023, faible.

7. La construction en l’espèce en cause est un parc photovoltaïque, pour partie au sol et pour partie flottant. Les panneaux solaires couvrent, pour la partie au sol, un peu moins d’un hectare et, pour la partie flottante, un peu plus de deux hectares et demi. La hauteur des tables, inclinées, de panneaux photovoltaïques au sol, varie de 2, 10 m à 4, 50 m par rapport au sol naturel et la hauteur maximale des tables de panneaux photovoltaïques flottants est de 0, 86 m par rapport à la surface de l’eau. La hauteur maximale du local technique, poste de livraison, est de 4, 70 m et celle des deux postes de transformation est de 5, 10 m. A… ressort des pièces du dossier que, dans son avis du 24 janvier 2023, la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement a estimé que les impacts du projet, y compris sur le paysage de proximité, peuvent être considérés comme très faibles, tandis que, dans son avis du 9 février 2024, le commissaire enquêteur a estimé pour sa part que, sur le plan paysager, les co-visibilités avec le projet sont très réduites. Si ce projet est localisé à proximité du château d’Athis, de son parc et de la ferme qui en dépend, son impact sur ce site est, toutefois, nul, en raison de la présence de la ceinture boisée de ce parc ainsi que de boisements denses et d’une voie ferrée entre ce château et le projet.

8. A l’appui de sa requête, le ministre relève également que le projet est localisé à une distance « relativement faible » de la zone d’engagement du Bien Coteaux, maisons et caves de Champagne, inscrite sur la liste du patrimoine mondial par l’Organisation des Nations-Unies pour l’éducation, la science et la culture. Toutefois, il ressort des pièces du dossier que le projet se trouve à environ 3, 5 km du vignoble de Bisseuil et que, du fait de cette distance, de la présence de la ripisylve de la Marne et des peupleraies, il est très peu visible depuis ce vignoble. Ainsi, il n’en ressort pas que ce projet serait de nature à porter effectivement atteinte à l’intérêt qui s’attache au paysage culturel de ces vignobles de Champagne.

9. Le projet est également localisé dans la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique terrestre de type II « Vallée de la Marne de Vitry-le-François à Epernay ». Dans la zone d’étude du projet, mais hors du site de ce dernier, se trouve la zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type I « Boisements, gravières, prairies et cours d’eau de Cherville à Plivot et Bisseuil ». Hors de ce site et dans un rayon de 5 km sont délimitées les zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type I « Marais d’Athis-Cherville », « Savarts et pinèdes des escaliers de Bisseuil jusqu’à la Noue des gendarmes à l’est d’Avenay-Val-d’Or » et « Cours de la Marne, noues, prairies, gravières et boisements de Condé-sur-Marne à Vraux », tandis que huit zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique et floristique de type I sont référencées dans un rayon de 10 km autour du lieu du projet, que la zone spéciale de conservation Natura 2000 FR2100286 du Marais d’Athis est à 2, 4 km du projet et que celle FR2100312 « Massif forestier de la Montagne de Reims (versant sud) et les étangs associés » est à 6, 6 km du projet. Toutefois, le ministre ne justifie pas en quoi ce projet serait, par sa situation, ses dimensions ou l’aspect extérieur des éléments constitutifs de ce parc photovoltaïque, de nature à porter effectivement atteinte au caractère ou à l’intérêt des espaces délimités par ces zones naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique ou zones Natura 2000. La réalité d’une telle atteinte ne ressort pas davantage des pièces du dossier.

10. Le ministre se prévaut de la circonstance que l’utilisation par le projet du site d’une ancienne carrière ayant fait l’objet d’une remise en état est propre à contrarier le but poursuivi par cette remise en état qui est de faire de ce site un lieu propice à la biodiversité et, le cas échéant, à un usage agricole. Il ajoute qu’en raison de la couverture importante et en surface quasi-continue du plan d’eau par les panneaux solaires, le projet aura nécessairement une incidence forte sur les paramètres physico-chimiques de l’eau et par extension sur la faune et la flore aquatique présentes sur le site. Néanmoins, de telles circonstances ne sont pas au nombre de celles qui permettent légalement de refuser la délivrance d’un permis de construire par application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

11. Compte tenu de ce qui a été dit ci-dessus aux points 4 à 10, il ne ressort pas des pièces du dossier que le projet de parc photovoltaïque en l’espèce en cause serait de nature, compte tenu de sa nature comme de ses effets, à porter au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou à la conservation des perspectives monumentales une atteinte propre à justifier légalement l’interdiction de le construire. Il en résulte que l’arrêté du préfet de la Marne du 4 avril 2024 procède d’une inexacte application des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a annulé l’arrêté du préfet de la Marne du 4 avril 2024.

Sur les frais de l’instance :

13. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de l’Etat le versement à la société Urba 384 de la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

Article 1er : La requête du ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est rejetée.

Article 2 : L’Etat versera à la société Urba 384 la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et à la société Urba 384.

Copie en sera adressée au préfet de la Marne.

Délibéré après l’audience du 2 décembre 2025, à laquelle siégeaient :

- M. Durup de Baleine, président,

- M. B…, première conseiller,

- M^me Peton, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe, le 18 décembre 2025.

Le président-rapporteur

Signé : A. Durup de Baleine

L’assesseur le plus ancien

dans l’ordre du tableau,

Signé : A. B…

Le greffier,

Signé : A. Betti

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

Le greffier,

A. Betti