Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M. B… A… a demandé au tribunal administratif de Nantes de condamner l’Etat à lui verser la somme totale de 19 746, 51 euros, assortie des intérêts de droit à compter de la demande indemnitaire préalable du 15 avril 2021 avec capitalisation de ces intérêts, au titre du préjudice financier qu’il estime avoir subi du fait de l’absence d’indemnisation des jours de permission qu’il a été dans l’impossibilité de prendre du fait de ses divers congés pour maladie.

Par un jugement n° 2201113 du 17 février 2025, le tribunal administratif de Nantes a, tout d’abord, condamné l’Etat à verser à M. A… une indemnité compensatrice au titre de ses droits à permissions non pris, calculée à hauteur de 40 jours en 2015, 32 jours en 2016, 16 jours en 2017 et 44 jours en 2018, sur la base de la rémunération brute perçue par l’intéressé au titre de ces années civiles et l’a renvoyé devant le ministre de l’intérieur afin qu’il soit procédé à la liquidation des sommes qui lui sont dues (art 1er), ensuite, a mis à la charge de l’Etat la somme de 1 500 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative (art 2), enfin a rejeté le surplus des conclusions de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 1er avril 2025, M. B… A…, représenté par M^e Rosenstiehl, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 17 février 2025 en tant, d’une part, qu’il ne retient que 132 jours de permission non prises et non 224 et, d’autre part, en ce qu’il retient comme base de calcul de l’indemnisation qui lui est due la rémunération brute journalière qu’il percevait au titre de ses années civiles ;

2°) d’enjoindre au ministre de l’intérieur, d’une part, de l’indemniser de ses 224 jours de permissions non pris et, d’autre part, de l’indemniser sur une base de calcul incluant le solde, les primes et les indemnités qui lui étaient habituellement versées ;

3°) de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 800 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- c’est à tort que le jugement attaqué retient qu’il a été privé de 132 jours de permissions répartis entre l’année 2015 et l’année 2018 alors qu’en réalité, il disposait d’un reste de 224 jours de permission ;

- sur la période allant du 1er janvier 2015 au 27 février 2015 et en application des principes retenus par le tribunal, le jugement contesté considère qu’il peut bénéficier d’un total de 40 jours de permission non pris au titre de l’année 2015 en raison de son placement en congé maladie puis longue maladie à compter du 28 février 2015, ce faisant, il ne lui accorde pas d’indemnités pour les permissions qu’il n’a pas pris alors qu’il était en stage probatoire dans le cadre d’un détachement auprès des services de police d’Ottmarsheim entre le 1er janvier et le 27 février 2015 ; s’il n’a pas demandé à bénéficier de ses droits à permissions durant ces deux mois, c’est parce qu’il a été informé qu’il ne pourrait pas accéder au détachement sans effectuer la durée effective minimale de deux mois de stage, ce qui exclut la possibilité de prise de permissions ; il n’a pas pu ainsi bénéficier de ses congés annuels payés pour une raison indépendante de sa volonté ;

- sur la période allant du 29 août 2016 au 28 février 2017, c’est à tort que le tribunal ne retient aucun jour de permission non pris ; pour les 4 mois courant du 28 août au 22 novembre 2016, il doit donc être indemnisé des 16 jours de congés payés non pris auxquels il avait droit et dès lors qu’il ignorait sa position statutaire, il n’était pas en mesure de revendiquer ses droits à congés payés et ce, pour des raisons indépendantes de sa volonté ;

- sur la période allant du 1er mars au 31 août 2017, c’est à tort que le tribunal ne retient aucun jour de permission non pris alors qu’il justifie, par la production des 6 avis d’arrêt de travail, qu’il était en congé de maladie, pour une raison indépendante de sa volonté ; il a droit à être indemnisé de 24 jours de congés non pris pour cette période ;

- subsidiairement sur la période allant du 1er décembre 2018 au 6 octobre 2019 ; c’est à tort que le tribunal a estimé qu’il n’était pas fondé à soutenir que les jours de permission antérieurement acquis et non pris, dont il demande le paiement, aurait eu pour effet, selon lui, de reporter la date de sa radiation au 6 octobre 2019, générant ainsi, au surplus, de nouveaux droits à permission ; s’il avait pu bénéficier du report de jours de permission, il n’aurait pas demandé sa radiation des cadres au 1er décembre 2018 mais après l’épuisement de tous ses jours de permissions, à savoir le 6 octobre 2019 ;

- s’agissant des modalités de calcul ; c’est à tort, et en violation de la jurisprudence de l’union européenne, que le tribunal retient comme base de calcul de l’indemnité compensatrice de congé la rémunération brute journalière perçue par le fonctionnaire alors que la rémunération ordinaire du fonctionnaire est composée de la solde, des primes et des indemnités habituellement versés, y compris durant les périodes de permissions.

Un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2026, a été présenté par le ministre des armées qui conclut au rejet de la requête.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu le code de justice administrative.

Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Coiffet,

- et les conclusions de M^me Bailleul, rapporteure publique.

Considérant ce qui suit :

1. M. B… A…, sous-officier de gendarmerie au peloton d’autoroute de Joué-en-Charnie (Sarthe) a, au mois de juillet 2014, répondu avec succès à un appel à candidature pour un poste de gardien de police municipale, transformé ensuite en poste de brigadier-chef principal. A la suite de l’agrément de la commission nationale d’orientation et d’intégration des militaires vers un emploi au sein de la police municipale, le militaire a été mis à disposition de la ville d’Ottmarsheim (Haut-Rhin) par une décision du 19 décembre 2014, pour y effectuer un stage probatoire de deux mois à compter du 1er janvier 2015 et y être détaché à compter du 1er mars suivant. Le 26 février 2015, le maire de la commune d’Ottmarsheim s’est opposé au placement en position de détachement du requérant. Par un arrêté du 13 mars 2015, M. A… a été réintégré dans les cadres des sous-officiers de la gendarmerie nationale et remis à disposition de la région de gendarmerie des Pays de la Loire, au sein du peloton de Joué-en-Charnie, à compter du 1er mars 2015. M. A… a été placé en congé de maladie à compter du 28 février 2015, puis en congé de longue durée pour maladie à compter du 28 août suivant. Par une décision du 22 novembre 2016 le ministre de l’intérieur a rappelé à l’activité M. A… à compter du 28 août 2016. Puis, par une décision du 2 décembre suivant, il a rappelé à l’activité l’intéressé au sein de la région de gendarmerie des Pays de la Loire. Par un courrier du 16 février 2017, M. A… a sollicité le report de ses droits à permission acquis durant son congé maladie et son congé de longue durée pour maladie, ainsi que le paiement de l’indemnité pour temps d’activité et d’obligations professionnelles complémentaires (TAOP) et de l’indemnité pour charges militaires (ICM) au taux non logé. Par un courrier du 3 mars 2017, le général commandant la région de gendarmerie Pays de la Loire lui a, d’une part, indiqué qu’il avait droit à 60 jours de permission, et d’autre part, l’a invité à prendre contact avec le service expert des ressources humaines de Rennes s’agissant du calcul des indemnités. Le 27 mai 2017, M. A…, estimant que cette décision excluait illégalement les droits à permission acquis durant la période du 28 août 2015 au 28 août 2016, correspondant à son congé de longue durée pour maladie, a formé un recours préalable auprès de la commission des recours des militaires. Une décision implicite de rejet est née le 2 octobre 2017.

2. Par un jugement n° 1710722 du 15 décembre 2020, le tribunal administratif de Nantes a annulé la décision du ministre de l’intérieur du 3 mars 2017 en ce qu’elle ne tient pas compte de la période de congé de longue durée pour maladie de M. A… pour le calcul de ses droits à permissions de longue durée et a enjoint à ce même ministre d’accorder à l’intéressé des droits à permissions de longue durée au titre de la période du 28 août 2015 au 28 août 2016 durant laquelle il se trouvait en congé de longue durée pour maladie. Par un arrêt n° 21NT00614 du 29 novembre 2022, la cour a rejeté l’appel formé par le ministre de l’intérieur contre ce jugement. M. A… a été de nouveau placé en congé de longue durée du 1er septembre 2017 au 30 novembre 2018, puis radié des cadres de la gendarmerie nationale à compter du 1er décembre 2018 pour inaptitude définitive. M. A… a adressé le 15 avril 2021 au ministre de l’intérieur une réclamation préalable, en sollicitant la réparation du préjudice financier qu’il estime avoir subi du fait de la non-prise et de l’absence d’indemnisation de 214 jours de permission pour la période du 1er janvier 2015 au 6 octobre 2019, date qu’il estime devoir être fixée pour sa radiation des cadres. Par une décision du 26 mai 2021, le ministre de l’intérieur a rejeté cette demande. M. A… a saisi la commission de recours des militaires d’un recours administratif préalable obligatoire formé contre cette décision. Du silence gardé par l’administration pendant une durée de quatre mois sur cette demande est née le 6 novembre 2021 une décision implicite de rejet, à laquelle s’est substituée une décision expresse du ministre de l’intérieur du 11 juillet 2022.

3. M. A… a, le 4 janvier 2022, saisi le tribunal administratif de Nantes d’une demande tendant à la condamnation de l’Etat à lui verser la somme totale de 19 746,51 euros assortie des intérêts avec capitalisation, en réparation du préjudice financier qu’il estime avoir subi du fait de l’absence de prise et du refus d’indemnisation de 224 jours de permission. Par un jugement du 17 février 2025, cette juridiction a condamné l’Etat à verser à M. A… une indemnité compensatrice au titre de ses droits à permissions non pris, calculée à hauteur de 40 jours en 2015, 32 jours en 2016, 16 jours en 2017 et 44 jours en 2018, soit un total de 132 jours, sur la base de la rémunération brute perçue par l’intéressé au titre de ces années civiles et l’a renvoyé devant le ministre de l’intérieur afin qu’il soit procédé à la liquidation des sommes qui lui sont dues et a ensuite rejeté le surplus des conclusions de sa demande. M. A… relève appel de ce jugement en tant qu’il n’a fait droit que partiellement à ses demandes qu’il maintient et remet également en cause les modalités et bases de calcul retenues.

Sur les conclusions pécuniaires :

En ce qui concerne le principe du paiement des jours de permission non pris :

4. Aux termes de l’article 7 de la directive 2003/88/CE du Parlement européen et du Conseil du 4 novembre 2003 concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail : « 1. Les États membres prennent les mesures nécessaires pour que tout travailleur bénéficie d’un congé annuel payé d’au moins quatre semaines, conformément aux conditions d’obtention et d’octroi prévues par les législations et/ou pratiques nationales. / 2. La période minimale de congé annuel payé ne peut être remplacée par une indemnité financière, sauf en cas de fin de relation de travail ».

5. D’une part, en vertu du paragraphe 3 de son article 2, cette directive s’applique à tous les secteurs d’activités, privés ou publics, au sens de l’article 2 de la directive 89/391/CEE du Conseil du 12 juin 1989, lequel exclut son application lorsque des particularités inhérentes à certaines activités spécifiques dans la fonction publique, par exemple dans les forces armées, s’y opposent de manière contraignante.

6. La Cour de justice de l’Union européenne a jugé, dans son arrêt C-742/19 du 15 juillet 2021, que les militaires n’étaient pas exclus du champ d’application de cette directive du fait de cette seule qualité. Elle a toutefois estimé que les règles de temps de travail de la directive ne pouvaient être interprétées d’une telle manière qu’elles empêcheraient les forces armées d’accomplir leurs missions, afin de ne pas porter atteinte à la préservation de l’intégrité territoriale et la sauvegarde de la sécurité nationale par les États. Elle en a déduit que ne sauraient relever du champ d’application de la directive du 4 novembre 2003 les activités des militaires intervenant dans le cadre d’une opération militaire, de leur formation initiale, d’un entraînement opérationnel, ainsi que celles qui présentent un lien d’interdépendance avec des opérations militaires et pour lesquelles l’application de la directive se ferait au détriment du bon accomplissement de ces opérations, ou encore les activités qui ne se prêtent pas à un système de rotation des effectifs, eu égard aux hautes qualifications des militaires en question ou à leurs tâches extrêmement sensibles, ainsi que celles qui sont exécutées dans le cadre d’événements exceptionnels.

7. D’autre part, les dispositions de la directive 2003/88/CE, telles qu’interprétées par la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt C-619/16 du 6 novembre 2018, s’opposent à une réglementation nationale qui implique que le travailleur, à défaut d’avoir demandé à pouvoir exercer son droit au congé annuel payé avant la date de la cessation de la relation de travail, perde, automatiquement et sans vérification préalable du point de savoir s’il a été effectivement mis en mesure par l’employeur d’exercer son droit au congé avant cette cessation, les jours de congés annuels payés auxquels il avait droit en vertu du droit de l’Union lors de cette cessation, ainsi que, corrélativement, son droit à une indemnité financière au titre de ces congés annuels payés non pris. Ce droit à indemnisation financière s’exerce, toutefois, en l’absence de disposition sur ce point dans le droit national, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions citées ci-dessus de l’article 7 de la directive.

8. Enfin, il résulte des dispositions l’article 7 de la directive 2003/88/CE évoquée au point 4, telles qu’interprétées par la Cour de justice des Communautés européennes dans ses arrêts C-173/99 du 26 juin 2001, ainsi que C-350/06 et C-520/06 du 20 janvier 2009, que ces dispositions font obstacle aux dispositions et pratiques nationales qui, d’une part, excluent la naissance d’un droit au congé annuel payé pendant la période de congé maladie et, d’autre part, prévoient l’extinction de ce droit à l’expiration de la période de référence lorsque le travailleur a été en congé de maladie durant tout ou partie de cette période.

En ce qui concerne le montant des sommes dues :

9. M. A… radié, à sa demande, des cadres de la gendarmerie nationale à la date du 1er décembre 2018, qui peut invoquer les principes rappelés aux points précédents, dans les conditions posées et limites qui en découlent, soutient, à titre principal, que c’est à tort que les premiers juges ont estimé qu’il a été privé de 132 jours de permissions répartis entre l’année 2015 et l’année 2018 alors, qu’en réalité, il disposait d’un reste de 224 jours de permission sur quatre périodes différentes.

S’agissant des périodes allant du 1er janvier 2015 au 27 février 2015 et du 29 août 2016 au 31 décembre 2016 :

10. M. A… sollicite le versement d’indemnités, d’une part, pour les permissions non prises alors qu’il était, à compter du 1er janvier 2015 et pour deux mois, en stage probatoire de gardien de police municipale dans la commune d’Ottmarsheim (Haut-Rhin) et, d’autre part, pour les 4 mois courant du 28 août – date à laquelle il a été rappelé à l’activité – au 22 novembre 2016, à hauteur de 16 jours de congés payés non pris auxquels il estime avoir droit.

11. Dans son arrêt du 22 novembre 2011, KHS, C-214/10 (points 38, 39 et 44), la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que l’article 7 de cette directive » – rappelé au point 4 – « doit être interprété en ce sens qu’il ne s’oppose pas à des dispositions ou à des pratiques nationales, limitant, par une période de report de quinze mois à l’expiration de laquelle le droit au congé annuel payé s’éteint, le cumul des droits à un tel congé d’un travailleur en incapacité de travail pendant plusieurs périodes de référence consécutives ».

12. En l’absence de dispositions législatives ou réglementaires fixant une période de report des congés payés qu’un agent n’a pas pu prendre au cours d’une année, du fait d’un congé maladie, le juge peut en principe considérer, afin d’assurer le respect des dispositions de la directive 2003/88/CE du 4 novembre 2003, que ces congés peuvent être pris au cours d’une période de quinze mois après le terme de cette année (CE n°406009). Ce droit au report s’exerce, en l’absence de dispositions sur ce point dans le droit national, dans la limite de quatre semaines par année de référence prévue par les dispositions de l’article 7 de la directive, ce qui correspond à 20 jours par an (CE n°443053). Enfin, le droit à l’indemnité financière de remplacement des congés annuels non pris doit s’apprécier à la date de la fin de la relation de travail, le nombre de jours de congés non pris indemnisables à ce titre correspondant au nombre de jours de congés dont, à cette date, le report demeure possible (CE 487840).

13. Ainsi qu’il a été rappelé au point 1, M. A… a été radié, à sa demande, des cadres de la gendarmerie nationale à la date du 1er décembre 2018. A cette date, il y a lieu de constater que le droit à indemnisation financière que cet agent revendique au titre de la période courant du 1e janvier 2015 au 27 février 2015, s’était éteint, le report des jours de congé non pris n’étant, en effet, plus possible du fait de l’arrivée à son terme de la période de report de quinze mois définie aux points 11 et 12 avant la fin de la relation de travail le 1er décembre 2018. S’agissant de la période s’étendant du 29 août 2016 au 31 décembre 2016, la même période de quinze mois était arrivée à son terme à la date de fin de la relation de travail le 1er décembre 2018, rendant le report puis l’indemnisation des congés impossibles. Il s’ensuit que M. A… n’est pas fondé à se plaindre de ce que les premiers juges ont rejeté toute indemnisation pour les permissions non prises au titre des périodes en cause.

S’agissant de la période du 1er mars au 31 août 2017 :

14. M. A… soutient qu’il a droit à être indemnisé de 24 jours de congés non pris pour la période allant du 1er mars au 31 août 2017 pendant laquelle il était en congé de maladie. D’une part, les congés ouverts au titre de l’année 2017 pouvaient, en application des principes rappelés aux points 11 et 12 ci-dessus, être pris au cours d’une période de quinze mois après le terme de cette année et par suite, le report des jours de congés (permissions) non pris au titre des droits ouverts pour l’année 2017, ou leur indemnisation, était encore possible à la date de fin de la relation de travail le 1er décembre 2018. D’autre part, le requérant verse aux débats en appel plusieurs avis d’arrêt de travail émanant, pour le certificat initial du 1er mars 2017, d’un médecin du service de santé des armées puis pour les certificats de prolongation par un médecin civil le 24 mars 2017 et de nouveau par le médecin des armées pour les certificats des 10 avril 2017, 24 avril 2017, 30 mai 2017 et 17 juillet 2017, lesquels couvrent en totalité la période en litige. Or pendant cette période, le requérant n’a pas été en mesure de bénéficier de jours de permission et il ne résulte pas de l’instruction qu’il aurait été rémunéré ou indemnisé pour l’absence de prise de ces jours. M. A… est, par suite, fondé à demander le paiement de jours de permission non pris au titre de cette période de 6 mois. Il y a lieu, toutefois, en application des principes rappelés plus haut au point 12, de limiter à quatre semaines le nombre de jours indemnisables sur la période de référence. M. A… peut ainsi prétendre à obtenir de son employeur une indemnité complémentaire correspondant à 20 jours de congés non pris au titre des droits à congés pour 2017. Le jugement attaqué, qui n’a retenu qu’une indemnisation de 16 jours au titre de 2017 sera, en conséquence, réformé dans cette mesure.

S’agissant de la période du 1er décembre 2018 au 6 octobre 2019 :

15. M. A… soutient qu’il doit également être indemnisé pour la période allant du 1er décembre 2018 au 6 octobre 2019 en faisant valoir que, s’il avait pu bénéficier du report des jours de permission non pris dont il réclame le paiement, il n’aurait pas demandé sa radiation des cadres au 1er décembre 2018 mais après l’épuisement de tous ses jours de permissions, à savoir le 6 octobre 2019, ce qui aurait généré de nouveaux droits à permission indemnisables. Toutefois, ainsi qu’il a été rappelé au point 9, M. A… a été radié, à sa demande, des cadres de la gendarmerie nationale à la date du 1er décembre 2018 et il ne ressort d’aucun élément de l’instruction que son discernement aurait alors été altéré ou trompé. Ainsi, ses droits à permission ne devaient être calculés que jusqu’à cette date à compter de laquelle, dès lors qu’il n’appartenait plus à la gendarmerie, aucun droit à permission n’a été généré et n’est dès lors susceptible de lui ouvrir droit au versement d’une indemnisation mise à la charge de l’Etat. Sa demande sera sur ce point rejetée.

En ce qui concerne les modalités de calcul des sommes dues par l’Etat à M. A… :

16. M. A… soutient que c’est à tort que le tribunal a retenu comme base de calcul de l’indemnité compensatrice de congé qui lui est due la rémunération brute journalière perçue par le fonctionnaire « alors que la rémunération ordinaire du fonctionnaire est composée de la solde, des primes et des indemnités habituellement versés, y compris durant les périodes de permissions ».

17. Il résulte de l’instruction, en particulier des écritures présentées devant le tribunal par le ministre de l’intérieur et des outre-mer dans son mémoire en défense du 27 juin 2024, accompagné de quatre tableaux récapitulant les différentes composantes de « la rémunération brute » de M. A…, que l’administration a pris comme base « les rémunérations brutes » de l’intéressé, soit respectivement les sommes de 30 064,48 euros, 31 825,34 euros, 32 224,32 euros et 14338,41 euros. Or, ces rémunérations brutes retenues par l’administration comportent, ainsi que les tableaux déjà évoqués versés aux débats en attestent, la « solde brute » de l’intéressé à laquelle s’ajoutent huit compléments de rémunération (indemnités, prime et allocation de mission judiciaire GD, etc.). Les premiers juges, qui ont entendu prendre comme base de calcul le « total brut » figurant en pied des tableaux produits, ne se sont pas mépris sur les différents éléments qui devaient pris en compte pour le calcul des sommes dues à M. A… au titre des jours de permission non pris en indiquant au point 14 du jugement attaqué, « qu’il convenait de renvoyer M. A… devant l’administration en liquidation des sommes dues, (…), sur la base de la rémunération brute perçue par l’intéressé au titre de chacune des années civiles ». Le moyen tiré de l’erreur de calcul de l’indemnisation sera donc écarté.

18. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède que M. A… est seulement fondé à soutenir, d’une part, que l’Etat doit être condamné à lui verser une somme complémentaire correspondant à 20 jours de permission qu’il a été en incapacité de prendre pour la période allant du 1er mars au 31 août 2017 en raison de ses arrêts pour maladie alors qu’il servait dans la gendarmerie nationale, somme calculée sur la base de la « rémunération brute » perçue au titre de l’année civile 2017 et, d’autre part, que le jugement attaqué doit être réformé dans cette mesure. L’intéressé sera renvoyé devant le ministre de l’intérieur pour la liquidation de la somme qui lui est due.

Sur les frais liés au litige :

19. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat la somme de 1500 euros à verser à M. A… au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : L’Etat est condamné à verser à M. A… une indemnité compensatrice complémentaire de celles retenues à l’article 1er du jugement attaqué au titre de ses droits à permissions non pris, calculée à hauteur de 20 jours pour la période allant du 1er mars au 31 août 2017. L’intéressé sera renvoyé devant le ministre de l’intérieur pour la liquidation de cette somme complémentaire qui lui est due.

Article 2 : Le jugement n° 2201113 du 17 février 2025 du tribunal administratif de Nantes est réformé en ce qu’il est contraire à l’article 1er.

Article 3 : L’Etat versera à M. A… la somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.

Article 5 : Le présent arrêt sera notifié à M. B… A… et au ministre de l’intérieur.

Délibéré après l’audience du 20 mars 2026, à laquelle siégeaient :

- M. Gaspon, président de chambre,

- M. Coiffet, président assesseur,

- M. Pons, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2026.

Le rapporteur,

O. COIFFET

Le président,

O. GASPON

La greffière,

I. SIROT

La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.