Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

M^me B A a demandé au tribunal administratif de Montreuil de condamner la commune de Saint-Denis à lui verser la somme de 193 720 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de son éviction illégale.

Par un jugement no 2009139 du 3 octobre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a condamné la commune de Saint-Denis à verser à M^me A la somme de 16 965,71 euros et une indemnité correspondant à la reconstitution de la moitié de ses droits à pension de retraite pour la période allant du 13 mars 2018 au 29 juillet 2020 et a rejeté le surplus de sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 4 décembre 2023, et un mémoire enregistré le 27 décembre 2024, M^me A, représentée par M^e Choulet, demande à la cour :

1°) de réformer ce jugement en tant que le tribunal a limité à la somme de 16 965,71 euros et à la somme correspondant à la reconstitution de la moitié de ses droits à pension de retraite pour la période allant du 13 mars 2018 au 29 juillet 2020 l’indemnité au versement de laquelle il a condamné la commune de Saint-Denis en réparation des préjudices qu’elle a subis ;

2°) de porter à la somme de 193 720 euros le montant de l’indemnité due au titre des préjudices qu’elle a subis ;

3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis la somme de 3 000 euros, sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

— le jugement est entaché d’une erreur de droit en ce qu’il considère que la faute qu’elle a commise est de nature à exonérer l’administration de sa responsabilité à hauteur de 50 % des préjudices indemnisables, dès lors que le tribunal devait se borner à rechercher si une autre sanction aurait pu légalement être prise emportant les mêmes effets quant à l’appréciation des préjudices subis et, la sanction ayant été annulée au motif qu’elle était disproportionnée, seule une sanction relativement modérée aurait pu être prise, préservant sa rémunération, en totalité ou en quasi-totalité ;

— à titre subsidiaire, la quote-part de responsabilité de 50 % retenue par le tribunal sur toute la période d’éviction indemnisable ne peut être confirmée dès lors que cette solution conduit à excéder les effets de la sanction la plus forte susceptible d’avoir été prise légalement, soit la suspension, dont la durée maximale pour un agent sous contrat à durée indéterminée est d’un an ;

— contrairement à ce qu’a jugé le tribunal, les revenus tirés de son activité libérale ne doivent pas être déduits de l’indemnité qui lui est due dès lors qu’elle a toujours exercé la médecine libérale en parallèle de son activité d’agent contractuel ; le surcroît limité de son activité libérale constaté par le tribunal postérieurement à son éviction du service n’est pas lié à cet évènement, cette activité étant soumise par nature à des fluctuations ;

— la perte de salaires doit être calculée sur la période du 13 mars 2018 au 31 décembre 2024, date à laquelle elle sera admise à la retraite, ce qui correspond, au total, à la somme de 138 720 euros ;

— le préjudice de pension de retraite peut être évalué forfaitairement à la somme de 35 000 euros, sauf à ce que la commune procède à la reconstitution réelle de ses droits à la retraite auprès des organismes de retraite sur la base du salaire qui lui aurait été versé jusqu’en 2024 ;

— le préjudice moral peut être évalué à 20 000 euros.

Par un mémoire enregistré le 8 octobre 2024, la commune de Saint-Denis, représentée par M^e Abbal, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à la réduction du montant de l’indemnité accordée à M^me A et, en toute hypothèse, à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M^me A au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que les moyens soulevés par M^me A ne sont pas fondés.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

— la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

— la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

— le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique du 12 juin 2025 :

— le rapport de M^me Milon,

— les conclusions de Mme de Phily, rapporteure publique ;

— et les observations de M^e Verger-Giambelluco, représentant la commune de

Saint-Denis.

Considérant ce qui suit :

1. M^me A, médecin, a été recrutée par la commune de Saint-Denis en vue de délivrer des consultations de rhumatologie dans les centres de santé municipaux. Un contrat à durée indéterminée a été conclu entre la commune et M^me A le 14 mai 1990. Par une décision du 9 février 2018, le maire de Saint-Denis a prononcé le licenciement, pour faute, de M^me A à compter du 13 mars 2018. Par un jugement n° 1803301 du 7 juin 2019, définitif, le tribunal administratif de Montreuil a annulé cette décision au motif que la sanction du licenciement revêtait un caractère disproportionné. Par un courrier réceptionné le 17 avril 2020, M^me A a saisi la commune de Saint-Denis d’une demande tendant à l’octroi d’une indemnité de 193 720 euros en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis du fait de son éviction illégale. La commune a adressé à M^me A un courrier, daté du 18 juin 2020, l’informant qu’en exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Montreuil, elle était réintégrée juridiquement dans ses fonctions à compter du 14 mars 2018. Par un arrêté du 18 juin 2020, M^me A a été réintégrée juridiquement dans ses fonctions, en qualité de médecin de centre de santé municipal à compter du 14 mars 2018, pour une durée indéterminée. Le courrier du 18 juin 2020 invitait, par ailleurs, M^me A à fournir les éventuels justificatifs d’activités rémunérées exercées depuis son licenciement et à prendre contact avec la direction de la santé dans le cas où elle souhaiterait réintégrer le service. Par un courrier daté du 29 juillet 2020, M^me A a indiqué à la commune qu’elle ne souhaitait pas réintégrer le service et que, suite au licenciement, elle avait poursuivi l’exercice libéral de la médecine, auquel elle se livrait antérieurement, sans exercer d’autre activité rémunérée. Par ce courrier, M^me A a maintenu sa demande tendant au versement d’une indemnité de 193 720 euros. Sa demande ayant été implicitement rejetée, M^me A a saisi le tribunal administratif de Montreuil afin d’obtenir l’indemnité sollicitée. Elle fait appel du jugement rendu par ce tribunal le 3 octobre 2023, dont elle demande la réformation en tant qu’il a limité à la somme de 16 965,71 euros et à la somme correspondant à la reconstitution de la moitié de ses droits à pension de retraite pour la période allant du 13 mars 2018 au 29 juillet 2020 l’indemnité au versement de laquelle il a condamné la commune de Saint-Denis en réparation des préjudices qu’elle a subis.

Sur les conclusions à fin de condamnation :

En ce qui concerne le principe de responsabilité et le lien de causalité :

2. En vertu des principes généraux qui régissent la responsabilité de la puissance publique, un agent public irrégulièrement évincé a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’il a effectivement subi du fait de la mesure illégalement prise à son encontre. Sont ainsi indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l’illégalité commise présente, compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l’encontre de l’intéressé, un lien direct de causalité. Pour apprécier à ce titre l’existence d’un lien de causalité entre les préjudices subis par l’agent et l’illégalité commise par l’administration, le juge peut rechercher si, compte tenu des fautes commises par l’agent et de la nature de l’illégalité entachant la sanction, la même sanction, ou une sanction emportant les mêmes effets, aurait pu être légalement prise par l’administration. Le juge n’est, en revanche, jamais tenu, pour apprécier l’existence ou l’étendue des préjudices qui présentent un lien direct de causalité avec l’illégalité de la sanction, de rechercher la sanction qui aurait pu être légalement prise par l’administration.

3. Ainsi qu’il a été exposé au point 1 du présent arrêt, l’arrêté du 13 mars 2018 prononçant le licenciement, pour faute, de M^me A à compter du 13 mars 2018 a été annulé par un jugement n° 1803301 du 7 juin 2019, définitif, du tribunal administratif de Montreuil. Ainsi, en application des principes rappelés au point précédent, M^me A a droit à la réparation intégrale du préjudice qu’elle a effectivement subi du fait de la mesure d’éviction illégalement prise à son encontre et que sont indemnisables les préjudices de toute nature avec lesquels l’illégalité commise présente, compte tenu de l’importance respective de cette illégalité et des fautes relevées à l’encontre de l’intéressée, un lien direct de causalité. Il résulte de l’instruction que M^me A s’est opposée, de façon catégorique et répétée, à l’utilisation du dossier médical informatisé mis en place dans l’ensemble des centres médicaux de la commune et dont la généralisation était souhaitée depuis plusieurs années, entrainant ainsi, d’une part, des difficultés de gestion pour les secrétaires médicales, lesquelles étaient tenues de mettre à la disposition du D^r A un dossier « papier ». Cette attitude a, d’autre part, exposé les patients à un risque d’altération de la qualité de leur prise en charge, la consultation du dossier « papier », par les autres intervenants, étant rendue plus difficile que celle du dossier médical informatisé. Dès lors, et ainsi que l’a d’ailleurs relevé le tribunal lorsqu’il a prononcé l’annulation de la mesure de licenciement, le comportement de M^me A constitue une faute de nature à justifier une sanction disciplinaire. Eu égard aux fonctions exercées par l’intéressée et à la gravité du manquement commis, la sanction qui aurait pu légalement être prise à l’encontre de M^me A ne saurait, parmi l’échelle des sanctions fixée à l’article 36-1 du décret du 15 février 1988, être moins sévère qu’une exclusion temporaire des fonctions, dont la durée peut atteindre un an s’agissant des agents qui, comme M^me A sont employés sous contrat à durée indéterminée. Par ailleurs, eu égard à l’ancienneté de M^me A et au fait qu’aucun autre manquement ne lui a antérieurement été reproché, la faute commise par M^me A est de nature à exonérer la commune de Saint-Denis de sa responsabilité dans la constitution des préjudices subis par l’intéressée, à hauteur de 20 %. Ainsi, M^me A est seulement fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal a jugé que la faute qu’elle a commise était de nature à exonérer la commune de sa responsabilité à hauteur de 50 %.

En ce qui concerne les préjudices :

S’agissant des pertes de revenus :

4. Pour l’évaluation du montant de l’indemnité due à l’agent public irrégulièrement évincé du service, doit être prise en compte la perte des rémunérations ainsi que celle des primes et indemnités dont l’intéressé avait, pour la période en cause, une chance sérieuse de bénéficier, à l’exception de celles qui, eu égard à leur nature, à leur objet et aux conditions dans lesquelles elles sont versées, sont seulement destinées à compenser des frais, charges ou contraintes liés à l’exercice effectif des fonctions. Il y a lieu de déduire, le cas échéant, le montant des rémunérations nettes et des allocations pour perte d’emploi qu’il a perçues au cours de la période d’éviction.

5. Il résulte de l’instruction que la rémunération annuelle perçue en 2017 par M^me A pour son activité au sein du centre municipal de santé Cygne s’est élevée à 20 425 euros. La commune ne conteste pas que cette somme représente la rémunération annuelle moyenne perçue par M^me A au cours des années ayant précédé son éviction. Il résulte par ailleurs de l’instruction que M^me A exerçait une activité libérale en parallèle de son activité au sein du centre de santé, et qu’elle a déclaré des revenus non commerciaux d’un montant respectif de 21 706 euros pour 2016, de 22 523 euros pour 2017 et de 34 883 euros pour 2018. Il en résulte ainsi que les revenus issus de l’activité libérale de M^me A ont marqué une hausse de l’ordre de 50 % au cours de l’année 2018. Si M^me A fait valoir que cette hausse ne serait pas liée à son éviction du centre municipal de santé, les arguments qu’elle développe, tenant au fait que cette activité libérale est soumise par nature à des fluctuations, que certains actes auraient été revalorisés au cours de l’année 2018 et que le montant des actes techniques serait plus élevé, ne permettent pas d’imputer à l’une ou l’autre de ces circonstances une telle hausse de ses revenus non commerciaux. Dès lors, l’accroissement, au cours de l’année 2018 et des années qui ont suivi, des revenus issus de l’activité libérale de M^me A doit être regardé comme étant directement lié à son éviction du centre municipal de santé. Il convient donc, ainsi que l’a jugé le tribunal administratif de Montreuil, de prendre en considération les suppléments de bénéfices non commerciaux professionnels perçus par l’intéressée après son licenciement pour évaluer les pertes de revenus imputables à la mesure d’éviction illégale dont elle a fait l’objet. Si elle fait valoir qu’en tant qu’agent contractuel, sa rémunération aurait eu vocation à évoluer, ne serait-ce que corrélativement au point d’indice, elle n’assortit pas cette allégation des précisions nécessaires, permettant d’en apprécier le bien-fondé. Enfin, alors que le 29 juillet 2020, elle a fait connaître son souhait de ne pas réintégrer les services de la commune, M^me A n’est pas fondée à soutenir que sa perte de revenus devrait être calculée sur l’intégralité de la période du 13 mars 2018 au 31 décembre 2024, date de son admission à la retraite.

6. Il résulte encore de l’instruction que M^me A a déclaré, au titre de l’année 2018, les sommes respectives de 6 387 euros au titre des salaires et de 34 883 euros au titre des bénéfices non commerciaux, soit, au total, un revenu de 41 220 euros. En tenant compte des revenus déclarés au titre de l’année 2017, son revenu global pour l’année 2018 aurait pu s’élever à la somme de 42 948 euros, comprenant 20 425 euros au titre des salaires et 22 523 euros au titre des bénéfices non commerciaux. Il peut donc être fait une juste appréciation des pertes de revenus subies par M^me A au titre de l’année 2018, à compter de son éviction illégale, en les évaluant à la somme de 1 728 euros. M^me A ayant déclaré, au titre des revenus de l’année 2019, la somme de 36 004 euros au titre des bénéfices non commerciaux et aucun revenu salarial, sa perte de revenus subie au titre de cette année 2019 peut être évaluée à 6 944 euros. Enfin, M^me A ayant déclaré, au titre de l’année 2020, la somme de 20 619 euros au titre des bénéfices non commerciaux, la perte de revenus subie au titre de l’année 2020, pour la période du 1er janvier au 29 juillet, peut être évaluée à 13 025 euros.

7. Ainsi, il est fait une juste appréciation du préjudice subi par M^me A au titre des pertes de revenus afférentes à la période du 14 mars 2018 au 29 juillet 2020 en l’évaluant à la somme de 21 697 euros.

S’agissant du préjudice lié à la diminution de la pension de retraite :

8. L’annulation d’une décision licenciant illégalement un agent public implique nécessairement, au titre de la reconstitution de sa carrière, la reconstitution des droits sociaux, et notamment des droits à pension de retraite, qu’il aurait acquis en l’absence de l’éviction illégale et, par suite, le versement par l’administration des cotisations nécessaires à cette reconstitution. Ainsi, sauf à ce que l’agent ait bénéficié d’une indemnité destinée à réparer le préjudice matériel subi incluant les sommes correspondantes, il incombe à l’administration de prendre à sa charge le versement de la part salariale de ces cotisations, au même titre que de la part patronale.

9. En application des principes énoncés au point précédent, l’annulation définitive, prononcée le 7 juin 2019 par le tribunal administratif de Montreuil, de la mesure d’éviction prise illégalement à l’encontre de M^me A implique nécessairement la reconstitution des droits à pension de retraite que celle-ci aurait acquis en l’absence de cette mesure et, par suite, le versement par la commune de Saint-Denis, des parts salariale et patronale des cotisations sociales correspondant à la période d’éviction illégale, soit, en l’espèce, du 14 mars 2018 au 29 juillet 2020, date à laquelle l’intéressée a fait connaître son souhait de ne pas réintégrer les effectifs de la commune, et non seulement jusqu’au 7 juin 2019, ainsi qu’a pu le faire valoir la commune de Saint-Denis. Cette dernière a produit, dans le cadre de la première instance, des tableaux mentionnant les montants des parts salariales des cotisations aux régimes de l’institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l’Etat et des collectivités publiques (IRCANTEC) et de l’assurance vieillesse, pour la période allant de mars 2018 à juin 2019. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que la commune aurait, consécutivement au jugement d’annulation, pris en charge le paiement des cotisations salariales et patronales, ni, par suite, qu’elle aurait procédé à la reconstitution des droits à pension de retraite de M^me A, ce qu’elle ne soutient d’ailleurs pas, y compris dans ses écritures produites en appel. Il ne résulte donc pas de l’instruction, en l’état des éléments produits, que la pension versée à M^me A à compter de son admission à la retraite tienne compte de la reconstitution de ses droits. M^me A ayant déclaré être en mesure de faire valoir ses droits à la retraite au cours de l’année 2024, il y a lieu de lui allouer le différentiel entre la pension qu’elle a perçue à la date à laquelle elle a fait valoir ses droits à la retraite – ou qu’elle percevra à la date à laquelle elle fera valoir ses droits à la retraite – et la pension qu’elle aurait perçue si elle avait cotisé en tant qu’agent non titulaire de la commune de Saint-Denis pendant la période où la responsabilité de cette dernière est engagée. Ce différentiel, calculé en tenant compte des cotisations qui ont été supportées ou auraient dû être supportées par l’intéressée, sera lui-même estimé sur la période comprise entre la date de retraite et la date correspondant à l’espérance de vie des femmes établie par l’INSEE pour l’année correspondant à la date de retraite. L’état de l’instruction ne permettant pas de déterminer exactement le montant de l’indemnité due à la requérante pour ce chef de préjudice, il y a lieu de renvoyer l’intéressée devant la commune de Saint-Denis pour qu’il soit procédé au calcul de cette indemnité.

S’agissant du préjudice moral :

10. Il sera fait une juste appréciation des troubles de toute nature dans les conditions d’existence et du préjudice moral ayant résulté pour M^me A de son licenciement illégal en les évaluant à la somme de 10 000 euros.

11. Il résulte de tout ce qui précède, compte tenu du partage de responsabilité retenu au point 3 du présent arrêt, que M^me A est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Montreuil a condamné la commune de Saint-Denis à ne lui allouer, d’une part, que la somme de 16 965,71 euros au titre de ses pertes de revenus, et a limité, d’autre part, à la moitié de ses droits à pension de retraite pour la période allant du 13 mars 2018 au 29 juillet 2020 euros l’indemnité correspondant à la reconstitution de ses droits. Il convient de porter, d’une part, à 25 358 euros l’indemnité due à M^me A en réparation des pertes de revenus et du préjudice moral qu’elle a subis, et, d’autre part, à 80 % de la perte de pension de retraite qu’elle a subie si elle a été admise à la retraite, ou qu’elle subira lorsqu’elle aura fait valoir ses droits à la retraite, l’indemnité qui lui est due en raison de l’absence de reconstitution de ses droits à pension de retraite pour la période du 13 mars 2018 au 29 juillet 2020.

Sur les frais non compris dans les dépens :

12. Il y a lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de mettre à la charge de la commune de Saint-Denis une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par M^me A et non compris dans les dépens. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce que soit mise à la charge de M^me A, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Saint-Denis demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DECIDE :

Article 1er : Les sommes que la commune de Saint-Denis a été condamnée à verser à M^me A sont portées, d’une part, à 25 358 euros en ce qui concerne les pertes de revenus et le préjudice moral et, d’autre part, à 80 % de la perte de pension de retraite subie ou à subir en raison de l’absence de reconstitution de ses droits à pension de retraite pour la période du 13 mars 2018 au 29 juillet 2020.

Article 2 : M^me A est renvoyée devant la commune de Saint-Denis aux fins de liquidation, suivant les bases indiquées aux points 9 et 11 du présent arrêt, de l’indemnité relative à la perte de pension de retraite.

Article 3 : Le jugement n° 2009139 du 3 octobre 2023 du tribunal administratif de Montreuil est réformé en ce qu’il a de contraire au présent arrêt.

Article 4 : La commune de Saint-Denis versera à M^me A une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 5 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 6 : Le présent arrêt sera notifié à M^me B A et à la commune de Saint-Denis.

Délibéré après l’audience du 12 juin 2025, à laquelle siégeaient :

— M. Barthez, président de chambre,

— M^me Milon, présidente assesseure,

— M. Dubois, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe de la cour, le 4 juillet 2025.

La rapporteure,

A. MILONLe président,

A. BARTHEZ

La greffière,

E. VERGNOL

La République mande et ordonne au préfet de la Seine Saint-Denis en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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