Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée Tarn Fibre a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler le titre de recette n° 3237 émis à son encontre par le département du Tarn le 13 mars 2021 en vue de recouvrer une créance de 579 700 euros correspondant à des pénalités de retard et de la décharger de l’obligation de payer cette somme. À titre reconventionnel, le département du Tarn a demandé que les sommes mises en recouvrement portent intérêt au taux légal.

Par un jugement n° 2105781 du 4 avril 2024, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ce titre de recette au motif qu’il ne comporte pas les bases de sa liquidation et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 9 juin 2024 et le 1er juillet 2025, la société Tarn Fibre, représentée par M^e Feldman, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du 4 avril 2024 du tribunal administratif de Toulouse en ce qu’il rejette sa demande à fin de décharge ;

2°) de la décharger de l’obligation de payer la somme de 579 700 euros mise en recouvrement par le titre de recette n° 3237 émis à son encontre par le département du Tarn le 10 mars 2021 correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois de janvier 2021 au titre de la production des études d’avant-projet détaillé correspondant à un certain nombre de sous-répartiteurs optiques (SRO) relevant d’une zone arrière de point de mutualisation (ZAPM) ;

3°) de mettre à la charge du département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- c’est à tort que le tribunal s’est fondé sur l’article 5.1.3 de la convention qui régit la validation des études d’avant-projet détaillé devant être réalisées dans le cadre de l’activation du réseau alors que les pénalités en litige concernent les études préalables liées à la conception du réseau et sont prévues à l’article 5.1.2.3 de cette même convention ;

- toute clause pénale est d’interprétation stricte de sorte que l’autorité concédante ne pouvait lui infliger des pénalités ne correspondant à aucun délai contractuellement prévu ; or, la convention en litige ne prévoit aucun délai contractuel pour la remise des études d’avant-projet détaillé mais se borne à prévoir une date de validation de ces études par l’autorité concédante sans l’assortir de pénalités ;

- c’est à tort que le tribunal a combiné l’annexe 10.07 de la convention avec les stipulations des articles 5.1.2 et 5.1.2.3 de la convention pour en déduire l’existence d’une date de remise des études d’avant-projet détaillé du réseau calculée à rebours et juger que la date de remise de ces études correspond à la date fixée par le calendrier de déploiement à laquelle il y a lieu de soustraire 21 jours correspondant au délai de validation des études par le département ; en outre, la validation tacite des études prévue par l’article 5.1.2.3 de la convention ne constitue que l’une des deux modalités de validation des études laquelle peut également intervenir explicitement ;

- aucune pénalité de retard ne saurait lui être infligée au titre d’un retard dans la validation d’une étude d’avant-projet détaillé, une telle validation relevant de l’autorité délégante ;

- en faisant correspondre le terme prévu pour remettre les études d’avant-projet détaillé du réseau avec le terme dont dispose l’autorité délégante pour valider ces études, le tribunal a procédé à une confusion entre, d’une part, la phase de remise des études conformes et complètes et, d’autre part, la phase ultérieure de validation des études prévue à l’article 5.1.2.3 de la convention ;

- aucune pénalité ne saurait lui être infligée pour retard dans la validation d’une étude d’avant-projet détaillé alors que ce motif n’est pas prévu par la convention qui ne prévoit de pénalité qu’en cas de « retard dans la remise d’une étude d’avant-projet détaillé du réseau conforme et complète » ;

- la matérialité des manquements contractuels qui lui sont reprochés n’est pas établie.

Par un mémoire en défense et un mémoire récapitulatif, enregistrés le 19 décembre 2024 et le 2 juillet 2025, le département du Tarn, représenté par M^e Guellier, conclut au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société Tarn Fibre au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il soutient que les moyens soulevés par l’appelante ne sont pas fondés.

La requête a été communiquée au directeur départemental des finances publiques du Tarn en qualité d’observateur, lequel n’a pas produit de mémoire.

Par une ordonnance du 7 juillet 2025, la clôture d’instruction a été fixée au 31 juillet 2025, à 12 heures.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code général des collectivités territoriales ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me El Gani-Laclautre, première conseillère ;

- les conclusions de M^me Torelli, rapporteure publique ;

- les observations de M^e Feldman, représentant la société Tarn Fibre, et celles de M^e Chazaud, représentant le département du Tarn.

Considérant ce qui suit :

En 2018, le département du Tarn a entrepris de se doter d’un réseau d’initiative publique en vue de desservir son territoire par une infrastructure et un réseau de communications électroniques très haut débit, dans les conditions prévues par l’article L. 1425-1 du code général des collectivités territoriales. Par une délibération du 18 mai 2018, ce département a adopté le principe du recours à une délégation de service public pour créer et exploiter ce réseau. Par une convention du 30 avril 2019, prenant effet le 19 juin suivant, le département du Tarn a conclu avec la Société Française du Radiotéléphone (SFR), à laquelle s’est substituée la société Tarn Fibre, une convention de délégation de service public ayant pour objet la conception, l’établissement et l’exploitation du réseau de communications électroniques à très haut débit du Tarn. Par une lettre du 11 février 2021, le département du Tarn a informé la société Tarn Fibre de l’existence de manquements dans le cadre de la production des études d’avant-projet détaillé relatives à la conception du réseau prévues par l’article 5.1.2.3 de la convention justifiant l’application de pénalités à son encontre en application de l’article 8.2 de la convention et de son annexe 10.24. Par un titre de recette n° 3237 émis le 10 mars 2021, dont un avis des sommes à payer valant ampliation a été transmis à la société Tarn Fibre, le département du Tarn a entendu recouvrer une somme de 579 700 euros correspondant aux pénalités de retard dues pour le mois de janvier 2021 au titre de la production des études d’avant-projet détaillé liées à un certain nombre de sous-répartiteurs optiques (SRO) relevant d’une zone arrière de point de mutualisation (ZAPM).

Par un jugement du 4 avril 2024 dont la société Tarn Fibre relève appel en ce qu’il rejette ses conclusions à fin de décharge, le tribunal administratif de Toulouse a annulé ce titre de recette pour défaut d’indication des bases de sa liquidation et rejeté le surplus des conclusions des parties.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

En ce qui concerne le cadre juridique applicable au litige :

L’annulation d’un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n’implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d’une régularisation par l’administration, l’extinction de la créance litigieuse, à la différence d’une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l’annulation d’un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l’administration, il incombe au juge administratif d’examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n’est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu’il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. Si le jugement est susceptible d’appel, le requérant est recevable à en relever appel en tant qu’il n’a pas fait droit à sa demande de décharge. Il appartient alors au juge d’appel, statuant dans le cadre de l’effet dévolutif, de se prononcer sur les moyens, soulevés devant lui, susceptibles de conduire à faire droit à cette demande.

En ce qui concerne le bien-fondé de la créance en litige :

En premier lieu, aux termes de l’article 5.1.3 de la convention : « Le délégataire réalise les APS et les APD relatifs à l’activation du réseau, selon les règles d’ingénierie, la méthodologie et les livrables indiqués en annexe 10.10. / Le calendrier d’activation du réseau auquel s’engage le délégataire figure en annexe 10.7 de la convention. / Le délégant dispose d’un délai de 21 jours ouvrés pour formuler ses remarques. Passé ce délai, l’avant-projet sommaire ou l’avant-projet détaillé, selon le cas, est réputé validé. (…) / En cas de refus de validation de l’APS ou de l’APD par le délégant, le délégataire doit présenter un nouvel APS ou un nouvel APD prenant en compte les indications du délégant, sans préjudice de l’application de pénalités de retard ». Aux termes de l’article 5.1.2.3 de la convention relatif aux avant-projets détaillés relevant de la conception du réseau : « (…). / Contenu de l’avant-projet détaillé : / Pour établir tout APD, le délégataire procède aux opérations suivantes : / – Procéder à tout relevé de terrain complémentaire (…), / Fixer (…) les caractéristiques et dimensions des différents ouvrages ainsi que leurs implantations topographiques, en vue de leur exécution (…), /  – Préciser les tracés des infrastructures à créer, (…) / – Présenter et faire valider les projets de création d’infrastructures au(x) gestionnaire(s) de domaine, / – Établir les dossiers et obtenir les autorisations nécessaires à la réalisation des travaux (…), / – Préciser les dispositions générales et les spécifications techniques des équipements répondant aux besoins de l’exploitation, / – Actualiser le coût prévisionnel de mise en œuvre (…). / Livrables de l’avant-projet détaillé (APD) / L’avant-projet détaillé réalisé par le délégataire fait l’objet de la livraison d’un rapport et données géographiques, au format numérique. / Pour tout APD, le délégataire fournit l’ensemble des livrables suivants : / Contenu du rapport (…) / Données cartographiques (…) / Des précisions complémentaires sur les livrables APD sont fournies annexes 10.9.3.6. / Validation de l’avant-projet détaillé (APD) / L’opération de validation de l’avant-projet détaillé consistera à vérifier notamment : / – que l’étude du réseau proposée par le délégataire respecte les règles d’ingénierie de la présente convention, / – que le coût prévisionnel de mise en œuvre, issu de l’étude d’APD, est cohérent par rapport aux plans du réseau fournis par le délégataire et est optimisé financièrement, / que le calendrier détaillé de mise en œuvre du délégataire est cohérent et respecte le calendrier prévue en annexe 10.7. / Le délégant dispose d’un délai de 21 jours ouvrés pour formuler ses remarques. Passé ce délai, l’avant-projet détaillé réputé validé. (…) / En cas de refus de validation d’un APD par le délégant, le délégataire doit présenter un nouvel APD prenant en compte les indications du délégant, sans préjudice de l’application de pénalités de retard ». La mention, par le jugement attaqué, de l’article 5.1.3 du contrat, lequel porte sur la réalisation des études d’avant-projet détaillé relatives à l’activation du réseau, en lieu et place de l’article 5.1.2.3, qui porte sur la réalisation des études d’avant-projet détaillé de conception du réseau, procède d’une simple erreur matérielle. En outre, la validation des études d’avant-projet détaillé liées à la conception et à l’activation du réseau est soumise à une procédure de validation strictement identique par l’autorité délégante. Par suite, il y a seulement lieu de substituer les dispositions de l’article 5.1.2.3 de la convention à celles de l’article 5.1.3 de la convention, s’agissant d’une simple erreur de plume des premiers juges.

En deuxième lieu, s’agissant du régime des pénalités encourues, il résulte des articles 2.9.2.1, 5.1.2, 5.1.3 et 5.1.6 du contrat que le délégataire était tenu de réaliser des avant-projets sommaires et des avant-projets détaillés au stade de la conception du réseau et de l’activation du réseau et, enfin, de remettre le dossier des ouvrages exécutés en veillant à respecter le calendrier de déploiement prévu à l’annexe 10.7 de la convention et à tenir compte des délais nécessaires à l’approbation de ces études par l’autorité concédante, le non-respect des délais de remise de ces livrables dans les formes et les conditions de conformité attendues étant sanctionné par l’application de pénalités de retard, prévues à l’article 8.2 et à l’annexe 10.24. En particulier, en vertu de l’article 8.2 et de l’annexe 10.24 à la convention, tout retard dans la remise d’une étude d’avant-projet détaillé du réseau conforme et complète donne lieu à une pénalité de 100 euros par jour calendaire de retard par zone arrière du point de mutualisation (ZAPM) concernée suivant les échéances prévues par le calendrier fourni en annexe 10.07. Selon ces mêmes stipulations, le point de départ de la pénalité correspond à l’échéance visée par le calendrier et les pénalités sont dues du seul fait de la constatation d’un manquement du délégataire aux objectifs fixés par la convention.

S’agissant de la teneur des études attendues de la part du délégataire au titre de la conception du réseau, l’article 5.1.2.3 de la convention précise les prérequis à mener pour mener à bien l’avant-projet détaillé, la méthodologie à appliquer, les opérations à réaliser ainsi que les données et les livrables devant être fournis dans le cadre de tout avant-projet détaillé. Ce même article prévoit une phase de validation destinée à vérifier que l’avant-projet détaillé du réseau proposé respecte les règles d’ingénierie prévues par la convention, à s’assurer que le coût prévisionnel de mise en œuvre est cohérent et optimisé financièrement par rapport aux plans de réseaux fournis par le délégataire et, enfin, que le calendrier détaillé de mise en œuvre est cohérent et respecte le calendrier prévu en annexe 10.7. Selon ce même article : « Le délégant dispose d’un délai de 21 jours ouvrés pour formuler ses remarques. Passé ce délai, l’avant-projet détaillé est réputé validé. La validation des études de projet ne dégage pas le délégataire de sa responsabilité en cas d’erreur de conception (exemple : oubli de locaux à desservir, erreur de calcul de charge d’un appui, non-respect des règles GC BLO). En cas de refus de validation d’un APD par le délégant, le délégataire doit présenter un nouvel APD en prenant en compte les indications du délégant, sans préjudice de l’application de pénalités de retard. »

D’une part, les articles 5.1.2.3 et 8.2 de la convention et les annexes 10.7 « calendrier de déploiement » et 10.24 « pénalités » sanctionnent non pas la validation tardive par l’autorité délégante des études d’avant-projet détaillé relatives à la conception du réseau mais le retard du délégant à remettre des études complètes et conformes et à les faire valider dans les termes calendaires prévus. En outre, il résulte des stipulations dépourvues de toute ambiguïté de l’annexe 10.24 « pénalités » que l’autorité délégante a entendu disposer d’études d’avant-projet relatives à la conception du réseau incluant à la fois des études d’avant-projet sommaire et d’avant-projet détaillé que le concessionnaire était tenu de réaliser et de remettre suivant des calendriers de déploiement distincts dont l’inobservance peut donner lieu à des pénalités distinctes et cumulables. Il s’évince de ces stipulations que le délégataire était tenu à la fois de remettre des études préalables et d’en obtenir la validation par l’autorité concédante, ces deux opérations devant être réalisées avant le terme prévu par le calendrier de déploiement propre à chaque sous-répartiteur optique et le terme de ce calendrier faisant courir les pénalités.

D’autre part, la société appelante n’est pas fondée à soutenir que seul un délai de validation des études a été contractuellement prévu et que les pénalités n’auraient vocation à sanctionner qu’une validation tardive des études d’avant-projet détaillé, une telle lecture du contrat revenant à occulter les obligations contractuelles du délégataire et à faire peser le respect de l’échéance prévue sur la seule autorité délégante. À l’inverse, le contrat prévoit clairement, en ses articles 2.9.2.1 et 8.2, lesquels renvoient expressément aux annexes 10.7 « calendrier de déploiement » et 10.24 « pénalités », un échéancier pour la remise et la validation des études d’avant-projet détaillé de conception du réseau conformes et complètes que l’autorité délégante a entendu sanctionner par l’infliction de pénalités à hauteur de 100 euros par jour calendaire de retard et par zone arrière du point de mutualisation (ZAPM) concernée.

Enfin, il résulte également de la combinaison claire et non équivoque de ces stipulations que le délégataire doit être regardé comme s’étant engagé, d’une part, à remettre des études d’avant-projet détaillé relatives à la conception du réseau distinctes des études d’avant-projet sommaire au plus tard 21 jours avant le terme calendaire prévu pour chaque zone de déploiement, d’autre part, à ce que les livrables fournis respectent les exigences méthodologiques précisées à l’article 5.1.2.3 de la convention et, enfin, à ce que la remise de ces études et leur validation par l’autorité délégante, laquelle dispose d’un délai maximal de 21 jours pour les approuver implicitement ou explicitement, aient lieu avant le terme prévu par le calendrier de déploiement propre à chaque zone. Par suite, c’est à bon droit que les premiers juges en ont déduit que le point de départ pour calculer la date de remise des études en litige correspond à la date limite de déploiement propre à chaque zone arrière du point de mutualisation dont il convient de déduire une période de 21 jours correspondant au délai de validation maximal dont dispose le délégant mais que, en toute hypothèse, la validation des études doit avoir lieu avant le terme prévu par le calendrier de déploiement.

Dans ces conditions, dès lors que la remise d’études complètes et conformes suivie de leur validation par l’autorité délégante devait, dans tous les cas, être réalisée avant le terme prévu par le calendrier de déploiement propre à chaque sous-répartiteur optique et que le terme de ce calendrier faisait courir de plein droit des pénalités, il incombait au concessionnaire d’intégrer et de faire sienne la contrainte liée à la validation des études préalables. Par suite, la société Tarn Fibre n’est pas fondée à soutenir que les pénalités ne reposeraient sur aucun fondement contractuel et que seul un délai de validation des études était contractuellement prévu.

En troisième lieu, en se bornant à soutenir que la matérialité des pénalités de retard en litige n’est pas établie sans produire d’éléments probants quant aux études attendues, à leur date de remise et à leur contenu, la société appelante ne démontre toujours pas, devant la cour, avoir réalisé, transmis et obtenu la validation des études d’avant-projet détaillé faisant l’objet des pénalités de retard en litige en respectant les délais et le cadre méthodologique prévu par le contrat. À l’inverse, il résulte de l’instruction que la société Tarn Fibre a procédé à des travaux de déploiement du réseau de fibre au détriment de la réalisation des études préalables attendues par l’autorité délégante et, de surcroît, sans respecter le calendrier et les zones de déploiement prévus par le contrat. Sur ce point, il résulte du support établi par la société Tarn Fibre en vue du comité de suivi n° 10 du 22 mars 2022, qu’à cette date, seuls 23 avant-projets détaillés sur les 295 transmis avaient été validés par l’autorité délégante de sorte que la société Tarn Fibre n’avait toujours pas respecté ses obligations contractuelles. L’ensemble de ces manquements sont repris de manière précise et circonstanciée dans la lettre du département du Tarn du 11 février 2021 par sous-répartiteur optique concerné et par zone arrière de point de mutualisation concernée sans que la société appelante en conteste la teneur. Dès lors, la société Tarn Fibre n’est pas fondée à soutenir que les manquements contractuels en litige ne seraient matériellement pas établis.

Il résulte de tout ce qui précède que la société Tarn Fibre n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté ses conclusions à fin de décharge.

Sur les frais liés au litige :

Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du département du Tarn, qui n’est pas la partie perdante dans le cadre de la présente instance, la somme demandée par la société Tarn Fibre au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Tarn Fibre une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par le département du Tarn et non compris dans les dépens.

D É C I D E :

La requête de la société Tarn Fibre est rejetée.

La société Tarn Fibre versera au département du Tarn une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Le présent arrêt sera notifié à la société par actions simplifiée Tarn Fibre, au département du Tarn et au directeur départemental des finances publiques du Tarn.

Délibéré après l’audience du 19 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,

M^me Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

M^me El Gani-Laclautre, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2026.

La rapporteure,

N. El Gani-Laclautre

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.