Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

I. – Sous le n°2101408, M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision du 5 juin 2020 par laquelle le centre communal d’action sociale d’Avignon a rejeté sa demande de placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service, ensemble les décisions implicites de rejet de ses recours gracieux et hiérarchique, d’enjoindre au centre communal d’action sociale d’Avignon de reconnaître l’imputabilité au service du trouble anxiodépressif sévère dont elle souffre et de lui accorder un congé pour invalidité temporaire imputable au service à compter du 27 janvier 2017, sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et de mettre à la charge de cet établissement public la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761- 1 du code de justice administrative.

II. – Sous le n°2102894, M^me B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes d’annuler la décision implicite par laquelle le centre communal d’action sociale d’Avignon a rejeté sa demande de protection fonctionnelle, d’enjoindre à cet établissement de préserver sa santé et sa sécurité au travail et de procéder au réexamen de sa demande de protection fonctionnelle, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement, et de mettre à la charge du centre communal d’action sociale la somme de 3 000 euros à verser à son conseil au titre de l’article L. 761- 1 du code de justice administrative et des articles 37 et 75 de la loi du 10 juillet 1991.

Par un jugement nos 2101408, 2102894 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la requête n°2102894 (article 1er), a annulé la décision du centre communal d’action sociale d’Avignon du 5 juin 2020 (article 2), a enjoint au centre communal d’action sociale d’Avignon de consulter le conseil médical départemental dans un délai de deux mois afin qu’il se prononce sur l’imputabilité au service des troubles psychologiques de M^me B… et qu’il réexamine, à la lumière de cet avis, la demande présentée par l’intéressée le 20 janvier 2020 (article 3), a mis à la charge du centre communal d’action sociale d’Avignon une somme de 1 200 euros à verser au conseil de M^me B… en application de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu’il renonce à percevoir la part contributive de l’Etat (article 4), et a rejeté le surplus des conclusions des parties (article 5).

III. – Sous le n°2201280, M^me A… B… a demandé au tribunal administratif de Nîmes de condamner le centre communal d’action sociale d’Avignon à lui verser la somme totale de 267 528,50 euros, à parfaire, assortie des intérêts aux taux légal et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation des préjudices qu’elle estime avoir subis, et de mettre à la charge du centre communal d’action sociale d’Avignon la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Par un jugement n°2201280 du 6 février 2025, le tribunal administratif de Nîmes a condamné le centre communal d’action sociale d’Avignon à verser la somme de 500 euros à M^me B… en réparation de son préjudice, a mis à la charge de cet établissement la somme de 1 200 euros à verser à M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande.

Procédures devant la cour :

I. – Par une requête et un mémoire, enregistrés les 24 février 2024 et 16 avril 2025 sous le n°24TL00508, le centre communal d’action sociale d’Avignon, représenté par M^e Urien, demande à la cour :

1°) d’annuler les articles 2, 3, 4 et 5 du jugement du tribunal administratif de Nîmes nos 2101408, 2102894 du 21 décembre 2023 ;

2°) de rejeter la demande de M^me B… ;

3°) de mettre à la charge de M^me B… la somme de 1 800 euros au titre de l’article L. 761- 1 du code de justice administrative.

Il soutient que :

- le tribunal a dénaturé les pièces du dossier ;

- le courrier du 5 juin 2020 se bornait à inviter M^me B… à présenter une demande de congé pour invalidité imputable au service en l’accompagnant d’un certificat médical, afin de permettre l’instruction de cette demande, conformément aux dispositions du 2° de l’article 37-2 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux ; c’est à tort que le tribunal a considéré que ce courrier valait rejet de la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service, laquelle ne pouvait être instruite ; le courrier du 5 juin 2020 ne constituant pas une décision faisant grief, la demande de M^me B… tendant à son annulation était irrecevable ;

- les conclusions de la demande de M^me B… tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet de la nouvelle demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service formée par courrier du 5 octobre 2020, réceptionné le 9 octobre 2020, sont tardives ; dès lors que l’absence d’imputabilité au service de la pathologie de M^me B… était manifeste, l’avis de la commission de réforme n’était pas requis, de sorte que les dispositions de l’article R. 421-3 du code de justice administrative n’étaient pas applicables, contrairement à ce qu’ont retenu les premiers juges ; la demande de M^me B… a été implicitement rejetée le 9 décembre 2020 et si l’intéressée a demandé la communication des motifs de cette décision par un courrier du 19 janvier 2021, celui-ci a été expédié à l’adresse de la mairie d’Avignon, et non à celle du siège du centre communal d’action sociale et les services de la mairie ne lui ont pas transmis cette demande de communication de motifs ; la commune d’Avignon n’était pas tenue de transmettre cette demande au centre communal d’action sociale, conformément aux dispositions de l’article L. 114-1 du code des relations entre le public et l’administration ; cette demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet née le 9 décembre 2020 n’a donc pas prorogé le délai de recours contentieux ; en revanche, la demande d’aide juridictionnelle formée par M^me B… dans le délai de recours contentieux a prorogé ce délai, lequel a expiré le 13 avril 2021 ; ainsi, la demande enregistrée le 3 mai 2021 était tardive ;

- à titre subsidiaire, les moyens soulevés par M^me B… en première instance ne sont pas fondés ;

- le courrier du 5 juin 2020 est motivé ; M^me B… n’établit pas avoir adressé au centre communal d’action sociale une demande de communication des motifs de la décision implicite de rejet du 9 décembre 2020 ;

- la commission de réforme n’avait pas à être saisie, dès lors que M^me B… n’a joint à sa demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service aucun certificat médical, ni même le rapport d’expertise du docteur …, ce dernier document ne lui ayant par ailleurs pas été communiqué par le comité médical ; M^me B… a été informée du caractère incomplet de sa demande par courriers des 10 février et 5 juin 2020 et la demande qu’elle a formée le 5 octobre 2020 ne comportait pas non plus de certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions ainsi que, le cas échéant, la durée probable de l’incapacité de travail ; la commission de réforme ne pouvait donc être saisie et il ne pouvait être statué sur la demande de M^me B… compte tenu de son incomplétude ; en tout état de cause, l’absence de saisine de la commission de réforme n’a pas été susceptible d’exercer une influence sur le sens de la décision du 5 juin 2020 et il était loisible à M^me B… de saisir elle-même la commission de réforme ; l’intéressée n’a été privée d’aucune garantie en l’espèce, en l’absence de production d’un certificat médical et de tout document susceptible d’établir l’existence d’un lien entre la maladie et le service ;

- le moyen tiré de l’erreur de droit dont serait entaché le courrier du 5 juin 2020 n’est pas fondé ; c’est à bon droit qu’il a été demandé à M^me B… de transmettre une déclaration de maladie professionnelle, en remplissant le formulaire Cerfa 60-3950, ainsi qu’un certificat médical initial ;

- si M^me B… soutient que la décision du 5 juin 2020 est entachée d’une erreur de fait en ce qu’elle a joint à sa demande du 25 janvier 2020 le rapport d’expertise du docteur …, elle a seulement transmis le bordereau d’envoi de ce rapport d’expertise ;

- il n’existe pas de lien direct entre la maladie dont souffre M^me B… et l’exercice de ses fonctions ; en tout état de cause, des fautes personnelles commises par M^me B… sont de nature à détacher la maladie du service ; en exécution du jugement attaqué, le comité médical réuni en formation plénière a émis un avis défavorable à l’octroi d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service.

Par un mémoire en défense, enregistré le 13 décembre 2024, M^me B…, représentée par M^e Harutyunyan, conclut au rejet de la requête, à la confirmation du jugement, et à ce que soit mise à la charge du centre communal d’action sociale d’Avignon la somme de 2 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle fait valoir que :

- ainsi que l’ont retenu les premiers juges, la décision du 5 juin 2020 constitue une décision de refus de congé pour invalidité temporaire imputable au service ;

- les conclusions de sa demande tendant à l’annulation de la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique formé le 5 octobre 2020 n’étaient pas tardives, le délai de recours contentieux ayant été interrompu par sa demande d’aide juridictionnelle ; un nouveau délai de recours contentieux a commencé à courir le 6 mars 2021 et sa demande a été enregistrée le 3 mai 2021 ;

- la décision implicite de rejet de son recours hiérarchique est entachée d’un défaut de motivation ; elle a sollicité la communication des motifs de cette décision implicite le 19 janvier 2021 et il n’a pas été répondu à cette demande ; par ailleurs, la décision du 5 juin 2020 est insuffisamment motivée en fait ;

- la décision du 5 juin 2020 est entachée d’un vice de procédure, la commission de réforme n’ayant pas été consultée, en méconnaissance de l’article 13 du décret du 14 mars 1986 relatif à la désignation des médecins agréés, à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique pour l’admission aux emplois publics et au régime de congés de maladie des fonctionnaires ; le centre communal d’action sociale disposait de l’ensemble des éléments pour statuer sur sa demande ;

- la maladie dont elle souffre est directement causée par l’exercice de ses fonctions ; elle a été victime de harcèlement moral de la part de sa collègue de travail Mme ….

Par une ordonnance du 17 avril 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 15 mai 2025 à 12 heures.

Par un courrier du 12 mai 2026, les parties ont été informées, en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, de ce que l’arrêt à intervenir était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de de la situation de compétence liée dans laquelle se trouvait le centre communal d’action sociale d’Avignon pour rejeter la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service formée par M^me B… le 25 janvier 2020, dès lors qu’elle était dans l’impossibilité d’instruire cette demande incomplète.

Des observations en réponse à ce moyen d’ordre public ont été enregistrées les 13 et 18 mai 2026 pour M^me B…, et le 15 mai 2026 pour le centre communal d’action sociale d’Avignon, et ont été communiquées.

II. – Par une requête, enregistrée sous le n°25TL00708 le 4 avril 2025, M^me B…, représentée par M^e Harutyunyan, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du tribunal administratif de Nîmes n°2201280 du 6 février 2025, en tant qu’il a limité son indemnisation ;

2°) de condamner le centre communal d’action sociale d’Avignon à lui verser la somme totale de 261 528,50 euros, somme à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021 et de la capitalisation de ces intérêts, en réparation de ses préjudices ;

3°) de condamner le centre communal d’action sociale d’Avignon à lui verser une somme qui ne saurait être inférieure à 6 000 euros par an, à parfaire, au titre de la perte de chance de bénéficier d’une évolution de carrière normale et de bénéficier d’une pension de retraite corrélative, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021 et de la capitalisation de ces intérêts ;

4°) de mettre à la charge du centre communal d’action sociale d’Avignon la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761- 1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

- le jugement attaqué est entaché d’erreur d’appréciation ;

- elle a été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de la part d’une de ses collègues, Mme …, entraînant une dégradation de ses conditions de travail et ayant eu un impact sur son état de santé ; le centre communal d’action sociale d’Avignon n’a pas pris les mesures nécessaires pour mettre fin à cette situation de harcèlement moral et de mise en danger alors qu’il était informé de cette situation dès 2014 ; le centre communal d’action sociale n’établit pas avoir procédé au changement d’affectation de cette agente ; à supposer ce changement d’affectation établi, celui-ci n’est pas intervenu avant son placement en congé de maladie, le 27 janvier 2017, de sorte qu’elle a subi une dégradation de ses conditions de travail et une atteinte grave à son état de santé durant trois ans ; la responsabilité du centre communal d’action sociale d’Avignon est dès lors engagée ;

- le centre communal d’action sociale d’Avignon a commis une illégalité fautive en refusant de reconnaître l’imputabilité au service de sa maladie ; c’est à tort que le tribunal a considéré que cette décision du 5 juin 2020 était légalement fondée après avoir retenu qu’elle présentait un taux d’incapacité permanente partielle de 25 % ; la maladie dont elle souffre est à l’origine de son placement en congé de maladie à compter du 27 janvier 2017 et cette maladie a été diagnostiquée pour la première fois le 10 janvier 2018 ; ainsi, sa demande de reconnaissance de l’imputabilité au service de sa maladie est régie par les dispositions de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, et non par celles de l’article 21 bis de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ou celles des articles L. 822- 18 à L. 822-20 du code général de la fonction publique ; le lien direct et certain entre sa pathologie et ses conditions de travail est établi ;

- la responsabilité du centre communal d’action sociale d’Avignon est également engagée en raison de l’illégalité entachant la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle, compte tenu du harcèlement moral et de la mise en danger qu’elle a subis ;

- ainsi que l’ont retenu les premiers juges, le centre communal d’action sociale a commis une faute en ne la plaçant pas dans une position administrative régulière du 27 janvier au 23 juin 2020 ; l’évaluation des préjudices subis du fait de cette illégalité est insuffisante, dès lors qu’elle n’a perçu aucun traitement durant cinq mois et a ainsi été placée dans une situation financière particulièrement précaire ;

- la responsabilité du centre communal d’action sociale d’Avignon est engagée en raison de l’illégalité fautive entachant le refus de communication de son dossier médico-administratif ;

- le centre communal d’action sociale a commis une faute en indiquant à tort à la Mutuelle nationale territoriale qu’elle avait été mise à la retraite en juin 2020, entraînant une résiliation de son contrat ; elle a également été privée de protection santé de février à juin 2020 ; si sa maladie avait, à bon droit, été reconnue imputable au service, elle n’aurait pas été placée en disponibilité d’office, à demi-traitement, et la Mutuelle nationale territoriale n’aurait pas eu à lui verser un complément de rémunération ; elle a réglé une somme de 418,34 euros à cette mutuelle pour clôturer son dossier ;

- les fautes commises par le centre communal d’action sociale d’Avignon sont à l’origine d’une atteinte à sa santé, le syndrome anxiodépressif dont elle souffre perdurant encore à ce jour ; elle sollicite la somme de 30 000 euros en réparation de ce préjudice médical, somme à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021 et de la capitalisation de ces intérêts ;

- elle a subi une perte de traitement et sollicite, en réparation de ce préjudice, une somme de 161 10,16 euros, somme à parfaire ;

- elle a subi un préjudice matériel d’un montant 418,34 euros, somme qu’elle a versée à la Mutuelle nationale territoriale au titre d’un trop-perçu de traitement ;

- elle a subi un préjudice de carrière en réparation duquel elle sollicite une somme de 6 000 euros par an, somme à parfaire, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021 et de la capitalisation de ces intérêts ;

- elle a subi un préjudice moral compte tenu du traitement humiliant et dégradant résultant de l’inaction du centre communal d’action sociale, du refus de reconnaître l’imputabilité au service de sa maladie et de sa mise en disponibilité d’office ; elle sollicite la somme de 20 000 euros en réparation de ce préjudice, assortie des intérêts au taux légal à compter du 27 décembre 2021 et de la capitalisation de ces intérêts.

Par un mémoire en défense, enregistré le 11 novembre 2025, le centre communal d’action sociale d’Avignon, représenté par M^e Urien, conclut au rejet de la requête, par la voie de l’appel incident, à l’annulation du jugement en tant qu’il a partiellement fait droit à la demande de M^me B…, et de mettre à la charge de M^me B… la somme de 2 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :

- les éléments dont se prévaut M^me B… ne sont pas susceptibles de faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral ; en tout état de cause, le 5 mars 2018, l’intéressée a été examinée par un collège d’experts, lequel a relevé qu’elle présentait une personnalité marquée par une psychorigidité, une absence de remise en question et une obséquiosité, qu’elle semblait persécutée et que sa personnalité la rendait inapte au travail en équipe ; M^me B… présentait un état antérieur ; elle a également adressé des reproches à Mme … ; des mesures ont été prises, dès lors que cette agente a notamment fait l’objet d’un changement d’affectation ;

- M^me B… a rétroactivement été placée en disponibilité d’office par un arrêté du 23 juin 2020 pour régulariser sa situation, dès lors que ses droits à congé de maladie étaient épuisés depuis le 27 janvier 2020 et qu’elle ne pouvait bénéficier d’un congé de maladie imputable au service ; M^me B… s’est à plusieurs reprises soustraite aux visites médicales auxquelles elle devait se soumettre ; en vertu de l’article 37-5 du décret du 30 juillet 1987 relatif à l’organisation des conseils médicaux, aux conditions d’aptitude physique et au régime des congés de maladie des fonctionnaires territoriaux, le délai pour statuer sur la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service formée par M^me B… était de cinq mois à compter de la réception de la déclaration prévue à l’article 37-2 du même décret, laquelle comporte un certificat médical indiquant la nature et le siège des lésions ainsi que, le cas échéant, la durée probable de l’incapacité de travail ; M^me B… n’a pas produit ce certificat médical malgré la demande lui ayant été adressée en ce sens ; aucune faute n’a donc été commise, contrairement à ce qu’ont retenu les premiers juges, qui ont alloué à M^me B… la somme de 500 euros en réparation des préjudices subis du fait de cette illégalité ; le jugement attaqué doit être réformé sur ce point ;

- si M^me B… se prévaut de l’illégalité du refus de congé pour invalidité temporaire imputable au service, elle n’avait pas droit à un tel congé dès lors que la maladie dont elle souffre ne présente pas de lien direct avec l’exercice de ses fonctions ou avec des conditions de travail de nature à susciter le développement de la maladie ; en tout état de cause, M^me B… a commis des fautes personnelles tenant au comportement qu’elle a adopté vis-à-vis de la collègue qui l’aurait harcelée moralement, Mme … ; suivant un avis du comité médical du 17 décembre 2024, une décision de refus de congé pour invalidité temporaire imputable au service a été prise le 18 décembre 2024 ; M^me B… a demandé l’annulation de cette décision et ce recours est toujours pendant devant le tribunal administratif de Nîmes ;

- si M^me B… a formé une demande de protection fonctionnelle pour la prise en charge d’honoraires d’avocat afin de l’assister dans le différend concernant sa demande de reconnaissance de l’imputabilité au service de sa maladie, ce différend ne constitue pas une menace ou une attaque au sens de l’article 11 de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires ; par ailleurs, les mesures nécessaires à l’égard de l’agente l’ayant selon elle harcelée ont été prises, les intéressées n’étant plus affectées sur le même site ; aucune faute n’a ainsi commise ;

- par un jugement n°2102890 du 5 mai 2023, le tribunal administratif de Nîmes a annulé la décision implicite de refus de communication de documents administratifs à M^me B…, en tant seulement qu’elle concerne la communication des échanges entre le centre communal d’action sociale et la Mutuelle nationale territoriale entre 2017 et 2020 ; en exécution de ce jugement, un échange de courriels avec cette mutuelle, en date des 23 et 24 juillet 2020, a été communiqué à M^me B… ; ainsi, l’intéressée ne peut se prévaloir d’un tel refus de communication ;

- si M^me B… se prévaut enfin d’une faute en raison de la suppression temporaire de sa couverture de mutuelle santé, qu’elle impute à la transmission d’informations erronées à la Mutuelle nationale territoriale, cet organisme a lui-même reconnu avoir commis une erreur à laquelle il n’a pas pris part ; sa responsabilité ne saurait ainsi être engagée en raison de cette erreur qui ne lui est pas imputable.

Par une ordonnance du 12 novembre 2025, la clôture d’instruction a été fixée en dernier lieu au 10 décembre 2025 à 12 heures.

Vu les autres pièces des dossiers.

Vu :

- le code général de la fonction publique ;

- la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ;

- la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 ;

- l’ordonnance n° 2017-53 du 19 janvier 2017 ;

- le décret n°86-68 du 13 janvier 1986 ;

- le décret n°86-442 du 14 mars 1986 ;

- le décret n°87-602 du 30 juillet 1987 ;

- le décret n°2019-301 du 10 avril 2019 ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M^me Hélène Bentolila, conseillère,

- les conclusions de M^me Michèle Torelli, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Harutyunyan, représentant M^me B…, et celles de M^e Urien, représentant le centre communal d’action sociale d’Avignon.

Considérant ce qui suit :

1. M^me B…, assistante socio-éducative de première classe exerçant ses fonctions au centre communal d’action sociale d’Avignon (Vaucluse), a été placée en congé de longue maladie du 27 janvier 2017 au 26 janvier 2020. A l’expiration de ses droits à congé de longue maladie, par un arrêté de la présidente du centre communal d’action sociale du 23 juin 2020, elle a été placée en disponibilité d’office à titre provisoire, à demi-traitement. Par un courrier du 25 janvier 2020, réceptionné le 28 janvier suivant, M^me B… a sollicité son placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service en raison d’un syndrome dépressif sévère qualifié de réactionnel au contexte professionnel. En réponse à cette demande, par un courrier du 10 février 2020, la directrice du centre communal d’action sociale lui a demandé de préciser sa demande compte tenu de ce que, d’une part, elle n’avait présenté aucune déclaration d’accident de service ou de maladie professionnelle et que, d’autre part, elle avait sollicité sa réintégration en août 2019. Puis, par un courrier du 5 juin 2020, la directrice du centre communal d’action sociale a demandé à M^me B…, si elle souhaitait bénéficier d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service, de présenter une déclaration de maladie professionnelle en remplissant le formulaire Cerfa n°60-3950 et en y joignant notamment un certificat médical de son médecin traitant, en lui indiquant également qu’ « a priori, compte tenu des éléments dont [le centre communal d’action sociale] dispos[e], vous ne pouvez y prétendre. » Regardant ce courrier comme une décision de rejet de sa demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service, M^me B… a formé un recours hiérarchique auprès de la présidente du centre communal d’action sociale, ainsi qu’un recours gracieux auprès de la directrice de cet établissement par deux courriers du 5 octobre 2020, lesquels ont été réceptionnés respectivement les 8 et 9 octobre 2020 et ont été implicitement rejetés. Ces courriers comportaient par ailleurs des demandes de protection fonctionnelle, lesquelles ont également été implicitement rejetées. Par une demande enregistrée sous le n°2101408, M^me B… a demandé l’annulation de la décision du 5 juin 2020, ensemble les décisions implicites de rejet de son recours gracieux et de son recours hiérarchique, et par une demande enregistrée sous le n°2102894, elle a demandé l’annulation de la décision implicite de refus d’octroi de la protection fonctionnelle. Par un jugement nos 2101408, 2102894 du 21 décembre 2023, le tribunal administratif de Nîmes a rejeté la requête n°2102894 (article 1er), a annulé la décision du centre communal d’action sociale d’Avignon du 5 juin 2020 (article 2), a enjoint au centre communal d’action sociale d’Avignon de consulter le conseil médical départemental dans un délai de deux mois afin qu’il se prononce sur l’imputabilité au service des troubles psychologiques dont souffre M^me B… et qu’il réexamine, à la lumière de cet avis, la demande présentée le 20 janvier 2020 (article 3), a mis à la charge de cet établissement une somme de 1 200 euros à verser au conseil de M^me B… en application de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu’il renonce à percevoir la part contributive de l’Etat (article 4), et a rejeté le surplus des conclusions des parties (article 5). Dans l’instance n°24TL00508, le centre communal d’action sociale d’Avignon relève appel de ce jugement et demande l’annulation de ses articles 2, 3, 4 et 5. En exécution de ce jugement, le centre communal d’action sociale d’Avignon a saisi le comité médical qui, en formation plénière, a, le 17 décembre 2024, émis un avis défavorable à la reconnaissance de l’imputabilité au service de la maladie dont souffre M^me B… et à l’octroi d’un congé pour invalidité temporaire imputable au service. Par un arrêté du 20 décembre 2024, la présidente du centre communal d’action sociale d’Avignon a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de la maladie et un recours contentieux tendant à l’annulation de cet arrêté est actuellement pendant devant le tribunal administratif de Nîmes.

2. Parallèlement, par un courrier du 27 décembre 2021, réceptionné le 29 décembre 2021, M^me B… a adressé au centre communal d’action sociale d’Avignon une demande indemnitaire préalable tendant à la réparation des préjudices subis du fait de la situation de harcèlement moral dont elle estime avoir été victime, du fait de l’illégalité de la décision du 5 juin 2020 portant refus de reconnaissance de l’imputabilité au service de sa maladie, de celle entachant la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle et d’une décision implicite de refus de communication de documents administratifs, du fait de l’absence de placement dans une position administrative régulière du 27 janvier au 22 juin 2020 et, enfin, en raison de la faute commise par le centre communal d’action sociale concernant la Mutuelle nationale territoriale. Cette demande indemnitaire préalable a été implicitement rejetée. M^me B… a alors saisi le tribunal administratif de Nîmes qui, par un jugement n°2201280 du 6 février 2025, a condamné le centre communal d’action sociale d’Avignon à lui verser la somme de 500 euros en réparation du préjudice subi, a mis à la charge de cet établissement la somme de 1 200 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et a rejeté le surplus des conclusions de sa demande. M^me B… relève appel de ce jugement en tant qu’il a limité l’indemnisation de ses préjudices et, par la voie de l’appel incident, le centre communal d’action sociale d’Avignon demande l’annulation de ce jugement, en tant qu’il a partiellement fait droit aux conclusions de M^me B….

3. Les requêtes nos 24TL00508 et 25TL00708 concernent la situation d’une même fonctionnaire et présentent à juger des questions connexes. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même arrêt.

Sur le bien-fondé du jugement nos 2101408, 2102894 :

4. Il ressort des pièces du dossier que par un courrier du 25 janvier 2020, réceptionné le 28 janvier suivant, M^me B… a sollicité son placement en congé pour invalidité temporaire imputable au service en joignant à sa demande un formulaire de demande d’un tel congé, complété par ses soins mentionnant un « syndrome dépressif sévère qualifié de réactionnel au contexte professionnel. », ainsi que le bordereau de notification du rapport d’expertise du docteur …, psychiatre, en date du 10 janvier 2018, lequel s’était prononcé sur son droit à bénéficier d’un congé de longue maladie à compter du 27 janvier 2017. Par un courrier du 10 février 2020, la directrice du centre communal d’action sociale a demandé à M^me B… de préciser sa demande compte tenu de ce qu’elle avait, en parallèle de sa demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service, formé une demande de réintégration en août 2019, laquelle avait été transmise au comité médical pour instruction et en raison de laquelle elle devait se présenter à une visite médicale auprès d’un médecin expert, ce qu’elle n’avait pas fait malgré les demandes lui ayant été adressées en ce sens les 15 novembre 2019 et 20 janvier 2020. Puis, par le courrier en litige du 5 juin 2020, la directrice du centre communal d’action sociale a indiqué à M^me B… qu’il lui appartenait de formuler une déclaration d’accident ou une demande de reconnaissance de maladie professionnelle en remplissant un formulaire Cerfa n°60-3950, en joignant à sa demande un certificat médical de son médecin mentionnant la date de la première constatation de la maladie, ainsi qu’un certificat médical plus détaillé sous pli confidentiel. Ce courrier indiquait également à l’intéressée qu’un rapport de déclaration de maladie professionnelle devait être établi et signé par son responsable hiérarchique et qu’une expertise par la médecine préventive serait alors à prévoir, de même qu’une expertise auprès du médecin désigné par l’assureur du centre communal d’action sociale. Ledit courrier poursuivait en mentionnant qu’« Au vu de ces éléments, la collectivité pourrait statuer sur l’imputabilité au service, ou, dans le cas contraire, faire appel à la commission de réforme pour avis », ou encore qu’ « A la difficulté de répondre sur le fond à votre demande, ne sachant pas sur quoi elle s’appuie, s’ajoute la difficulté pour les services de vous contacter. » Dans ces conditions, ce courrier ne saurait être regardé comme une décision de rejet de la demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service formée par M^me B…, laquelle était au demeurant incomplète. Par suite, ainsi que le soutient le centre communal d’action sociale d’Avignon, c’est à tort que les premiers juges ont fait droit à la demande de M^me B… tendant à l’annulation de ce courrier, laquelle était irrecevable.

5. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête n°24TL00508 et sur la régularité du jugement nos 2101408, 2102894 , que le centre communal d’action sociale d’Avignon est fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a annulé le courrier du 5 juin 2020, lui a enjoint de consulter le conseil médical départemental dans un délai de deux mois afin qu’il se prononce sur l’imputabilité au service des troubles psychologiques de M^me B… et qu’il réexamine, à la lumière de cet avis, la demande présentée le 20 janvier 2020, et a mis à sa charge une somme de 1 200 euros à verser au conseil de M^me B… en application de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991.

Sur la régularité du jugement n°2201280 :

6. Il appartient au juge d’appel non d’apprécier le bien-fondé des motifs par lesquels les juges de première instance se sont prononcés sur les moyens qui leur étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. Dès lors, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation qu’auraient commise les premiers juges, qui se rapporte au bien-fondé du jugement attaqué et non à sa régularité, ne peut être utilement invoqué par M^me B….

Sur le bien-fondé du jugement n°2201280 :

En ce qui concerne le harcèlement moral :

7. Aux termes de l’article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, dont les dispositions ont été reprises en substance aux articles L. 133-2 et L. 133-3 du code général de la fonction publique : « Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel (…) »

8. Il appartient à un agent public qui soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles de faire présumer l’existence d’un tel harcèlement. Il incombe à l’administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d’apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu’il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d’instruction utile. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l’exercice normal du pouvoir hiérarchique. Dès lors qu’elle n’excède pas ces limites, une simple diminution des attributions justifiée par l’intérêt du service, en raison d’une manière de servir inadéquate ou de difficultés relationnelles, n’est pas constitutive de harcèlement moral.

9. En l’espèce, M^me B… soutient avoir été victime d’agissements constitutifs de harcèlement moral de 2014 à janvier 2017 de la part de sa collègue, Mme …, …. Pour établir une présomption de harcèlement moral, elle soutient tout d’abord avoir subi une dégradation de ses conditions de travail et avoir été mise en danger en raison du comportement de cette agente. Toutefois, elle n’invoque aucun élément de fait précis à ce titre. De plus, si elle se prévaut du comportement de cette collègue vis-à-vis des usagers et d’une insuffisance professionnelle, ces circonstances ne sont pas susceptibles de faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral à son égard. Il en va de même s’agissant de la circonstance selon laquelle cette agente aurait rencontré des difficultés interpersonnelles avec ses collègues dans sa précédente affectation. En outre, si M^me B… soutient que le 5 décembre 2016, Mme … a lu à voix haute, de manière appuyée et lente, son adresse personnelle figurant sur une enveloppe, en lui tendant l’enveloppe sans qu’elle ne puisse s’en saisir, avant de finalement la lui donner, comportement qu’elle a qualifié d’étrange, angoissant et menaçant, cet évènement ne saurait faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement. Si elle se prévaut par ailleurs d’un courriel que lui a adressé Mme … le 8 décembre 2016, rédigé en des termes insultants et que M^me B… considère comme diffamatoires, bien que ce courrier soit rédigé dans termes inacceptables, cet acte isolé n’est pas susceptible de faire présumer une situation de harcèlement moral. Enfin, les certificats médicaux et le rapport d’expertise du docteur … dont elle se prévaut reposent sur ses seules déclarations et ne sauraient faire présumer l’existence d’une situation de harcèlement moral. Au demeurant, la collègue avec laquelle M^me B… rencontrait des difficultés relationnelles a été changée d’affectation.

10. Ainsi, les éléments dont se prévaut M^me B… ne permettent pas de présumer l’existence d’un harcèlement moral. Par suite, et bien qu’il résulte de l’instruction que l’intéressée a souffert d’un syndrome dépressif, la requérante n’est pas fondée à rechercher la responsabilité du centre communal d’action sociale d’Avignon à raison de ce harcèlement moral ou de son inaction pour mettre fin à une telle situation.

En ce qui concerne l’illégalité fautive de la décision implicite de refus de protection fonctionnelle :

11. Aux termes de l’article L. 134-1 du code général de la fonction publique : « L’agent public ou, le cas échéant, l’ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d’une protection organisée par la collectivité publique qui l’emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. ». Et aux termes de l’article L. 134-5 de ce code : « La collectivité publique est tenue de protéger l’agent public contre les atteintes volontaires à l’intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu’une faute personnelle puisse lui être imputée. Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. »

12. Ces dispositions établissent à la charge de l’administration une obligation de protection de ses agents dans l’exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d’intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l’agent est exposé, mais aussi d’assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu’il a subis. La mise en œuvre de cette obligation peut notamment conduire l’administration à assister son agent dans l’exercice des poursuites judiciaires qu’il entreprendrait pour se défendre. Il appartient dans chaque cas à l’autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce.

13. Si M^me B… soutient que la responsabilité du centre communal d’action sociale d’Avignon est engagée en raison de l’illégalité de la décision implicite de rejet de sa demande de protection fonctionnelle, compte tenu du harcèlement moral et de la mise en danger qu’elle a subis de la part de Mme …, ainsi qu’il a été dit au point précédent, elle n’apporte pas d’éléments permettant de retenir une présomption de harcèlement moral. Par suite, elle n’est pas fondée à rechercher la responsabilité du centre communal d’action sociale du fait de l’illégalité de cette décision.

En ce qui concerne l’illégalité fautive de la « décision » du 5 juin 2020 :

14. M^me B… se prévaut également de l’illégalité fautive de la « décision » du 5 juin 2020 par laquelle le centre communal d’action sociale a selon elle rejeté sa demande de congé pour invalidité temporaire imputable au service et a refusé de reconnaître l’imputabilité au service de la maladie dont elle souffre, à savoir un syndrome dépressif sévère qualifié de réactionnel au contexte professionnel. Toutefois, ainsi qu’il a été dit au point 4 du présent arrêt, ce courrier ne constitue pas une décision de rejet faisant grief. En tout état de cause, si, pour établir l’existence d’un lien direct entre la maladie dont elle souffre et l’exercice de ses fonctions, M^me B… se prévaut du harcèlement moral que lui a infligé Mme … de 2014 à janvier 2017, ainsi qu’il a été dit précédemment, les éléments dont elle se prévaut ne permettent pas d’établir une présomption de harcèlement moral. De plus, les certificats médicaux et le rapport d’expertise du docteur … qu’elle invoque reposent sur ses seules déclarations et ne permettent pas d’établir l’existence d’un lien direct entre la maladie dont elle souffre et l’exercice de ses fonctions.

En ce qui concerne l’illégalité fautive du refus de communication du dossier administratif :

15. Si M^me B… se prévaut de l’illégalité fautive de la décision par laquelle le centre communal d’action sociale d’Avignon a implicitement refusé de lui communiquer plusieurs documents de ses dossiers administratif et médical, en se bornant, comme en première instance, à se prévaloir de l’avis favorable rendu par la Commission d’accès aux documents administratifs le 29 octobre 2020 et de ce qu’elle a saisi le tribunal administratif de Nîmes le 7 septembre 2021 d’une requête tendant à l’annulation de cette décision implicite de rejet, elle n’apporte aucun élément de nature à établir l’illégalité de cette décision.

En ce qui concerne la faute commise par le centre communal d’action sociale concernant la Mutuelle nationale territoriale :

16. M^me B… se prévaut de difficultés rencontrées avec la Mutuelle nationale territoriale, qui a notamment résilié son contrat en juin 2020 en raison d’informations erronées qui lui auraient été transmises concernant un prétendu départ à la retraite en juillet 2020. Toutefois, il résulte de l’instruction, et notamment des courriels échangés entre le centre communal d’action sociale d’Avignon et la Mutuelle nationale territoriale en juillet 2020, que cette erreur administrative a été commise par cette dernière, sans que des informations erronées ne lui aient été communiquées par le centre communal d’action sociale. En outre, si M^me B… se prévaut d’un trop-perçu de 418,34 euros dont elle s’est acquittée auprès de la Mutuelle nationale territoriale, il résulte de l’instruction que ce trop-perçu résulte uniquement de ce que l’intéressée a atteint le plafond de 1 095 jours d’indemnisation auxquels elle avait droit. Dès lors, la responsabilité du centre communal d’action sociale ne saurait être engagée sur ce fondement.

En ce qui concerne le défaut de placement dans une position administrative régulière :

17. Aux termes de l’article L. 511-1 du code général de la fonction publique : « Tout fonctionnaire est placé, dans les conditions fixées aux chapitres II à V, dans l’une des positions suivantes : / 1° Activité ; / 2° Détachement ; / 3° Disponibilité ; / 4° Congé parental » Aux termes de l’article 19 du décret du 13 janvier 1986 relatif aux positions de détachement, hors cadres, de disponibilité, de congé parental des fonctionnaires territoriaux et à l’intégration, dans sa rédaction issue du décret n°2011-541 du 17 mai 2011 : « La mise en disponibilité peut être prononcée d’office à l’expiration des droits statutaires à congés de maladie prévus au premier alinéa du 2°, au premier alinéa du 3° et au 4° de l’article 57 de la loi du 26 janvier 1984 et s’il ne peut, dans l’immédiat, être procédé au reclassement du fonctionnaire dans les conditions prévues aux articles 81 à 86 de la loi du 26 janvier 1984. / (…) » Il résulte de ces dispositions que l’administration est tenue de placer ses agents en position régulière.

18. Il résulte de l’instruction que M^me B…, qui avait épuisé ses droits à congés de maladie le 27 janvier 2020, a, par un arrêté de la présidente du centre communal d’action sociale d’Avignon du 23 juin 2020, été placée en disponibilité d’office, à titre provisoire, à compter du 27 janvier 2020, afin de régulariser sa situation. Ainsi, entre le 27 janvier 2020 et l’édiction de cet arrêté à effet rétroactif, soit durant près de cinq mois, le centre communal d’action sociale d’Avignon n’a placé M^me B… dans aucune position administrative, en méconnaissance des dispositions précitées, et a ainsi commis une faute de nature à engager sa responsabilité, sans que n’ait d’incidence la légalité de cet arrêté du 23 juin 2020.

En ce qui concerne les préjudices :

19. Il résulte de tout ce qui précède que M^me B… n’est fondée à demander réparation que des préjudices résultant de ce que du 27 janvier au 23 juin 2020, le centre communal d’action sociale d’Avignon ne l’a pas placée dans une position administrative régulière. A ce titre, et dès lors qu’il résulte de l’instruction que la situation financière de M^me B… a été régularisée après l’édiction de l’arrêté du 23 juin 2020, le versement rétroactif de son demi-traitement pour les mois de février à juin 2020 ayant été effectué sur son traitement du mois de juin 2020, l’intéressée est seulement fondée à demander réparation du préjudice moral subi du 27 janvier au 23 juin 2020. Il sera fait une juste appréciation de ce préjudice en l’évaluant à la somme globale de 500 euros, ainsi que l’ont retenu les premiers juges.

20. Il résulte de ce qui précède que M^me B… n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nîmes a limité à 500 euros l’indemnité mise à la charge du centre communal d’action sociale d’Avignon et que l’appel incident de ce dernier doit être rejeté.

Sur les frais liés au litige :

21. Les conclusions présentées par M^me B… au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu’être rejetées. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par le centre communal d’action sociale d’Avignon sur le même fondement.

D E C I D E :

Article 1er : Les articles 2, 3 et 4 du jugement du tribunal administratif de Nîmes nos 2101408, 2102894 du 21 décembre 2023 sont annulés.

Article 2 : La demande de M^me B… tendant à l’annulation du courrier de la directrice du centre communal d’action sociale d’Avignon du 5 juin 2020 est rejetée.

Article 3 : La requête de M^me B… n°25TL00708 et l’appel incident du centre communal d’action sociale d’Avignon sont rejetés.

Article 4 : Le présent arrêt sera notifié au centre communal d’action sociale d’Avignon et à M^me A… B….

Délibéré après l’audience du 19 mai 2026, à laquelle siégeaient :

M. Massin, président,

M^me Teuly-Desportes, présidente-assesseure,

M^me Bentolila, conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 juin 2026.

La rapporteure,

H. Bentolila

Le président,

O. Massin

La greffière,

M-M. Maillat

La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.