Vu la procédure suivante :

Procédures contentieuses antérieures :

Sous le n° 2405712, la société parc agrivoltaïque de Capiol a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 19 juillet 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui accorder le permis de construire une centrale photovoltaïque au sol sur des terrains situés au lieu-dit « Capiol Ouest » à Vaïssac.

Sous le n° 2405713, la société parc agrivoltaïque de la Terrassonne a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 19 juillet 2024 par lequel le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de lui accorder le permis de construire une centrale photovoltaïque au sol sur des terrains situés au lieu-dit « La Terrassonne-Rome-Pétassades » à Nègrepelisse.

Par un jugement nos 2405712, 2405713 du 16 juillet 2025, le tribunal administratif de Toulouse, après avoir joint les deux instances, a annulé les deux arrêtés du 19 juillet 2024 du préfet de Tarn-et-Garonne, a enjoint à cette autorité de reprendre l’instruction des demandes de permis de construire déposées par les sociétés requérantes et a mis à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros à verser à chaque société requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Procédure devant la cour :

Par une requête sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 17 septembre et 30 octobre 2025, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation demande à la cour d’annuler ce jugement.

Elle soutient que :

 – le tribunal a insuffisamment motivé son jugement ;

 – c’est à tort que le tribunal administratif a jugé que le préfet de Tarn-et-Garonne avait entaché ses arrêtés de refus de permis de construire d’une erreur d’appréciation au motif que les projets en litige sont compatibles avec l’exercice d’une activité agricole significative au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ;

 – l’implantation dans les zones agricoles, naturelles ou forestières de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs doit être compatible avec le maintien d’une activité agricole significative sur le terrain d’implantation du projet ;

 – contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif, les projets de parcs photovoltaïques, objets des demandes, ne sont pas compatibles avec le maintien sur les terrains d’implantation des projets d’une activité agricole significative au sens des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme tant au regard de l’emprise des projets, laquelle est substantielle, qu’au regard du critère de la nature des sols, qui accueillent une grande variété de cultures, témoignant de leur potentiel agricole, qu’au regard du critère des usages locaux, l’activité de pâturage d’ovins n’étant pas représentative des types et des modes de culture pratiqués dans le secteur et eu égard au caractère peu significatif de l’activité envisagée, qui n’est pas économiquement viable ou pérenne et qui se traduira par un simple entretien des parcs.

Par un mémoire en défense, enregistré le 15 janvier 2026, les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne, représentées par M^e Versini-Campinchi, concluent au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de l’État le versement d’une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elles font valoir qu’aucun des moyens soulevés n’est fondé.

Par une ordonnance du 16 janvier 2026, la clôture de l’instruction a été fixée en dernier lieu au 30 janvier 2026.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

 – le code de l’environnement ;

 – le code de l’urbanisme ;

 – le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

 – le rapport de M. Teulière, président-assesseur,

 – les conclusions de M. Diard, rapporteur public,

 – et les observations de M^e Louis, représentant les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne.

Une note en délibéré, présentée par les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne, représentées par M^e Versini-Campinchi, a été enregistrée le 15 juin 2026.

Considérant ce qui suit :

1. Les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne ont respectivement sollicité, les 26 décembre 2023 et 23 février 2024, l’octroi d’un permis de construire pour la réalisation d’une centrale photovoltaïque au sol, sur le territoire des communes de Vaïssac et Nègrepelisse (Tarn-et-Garonne). Par deux arrêtés du 19 juillet 2024, le préfet de Tarn-et-Garonne a refusé de délivrer à chacune l’autorisation demandée. La ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation relève appel du jugement nos 2405712, 2405713 du 16 juillet 2025, par lequel le tribunal administratif de Toulouse a, sur les demandes des sociétés pétitionnaires, annulé les deux arrêtés du 19 juillet 2024 du préfet de Tarn-et-Garonne et a enjoint au représentant de l’Etat de reprendre l’instruction des demandes de permis de construire.

Sur le bien-fondé du jugement :

2. En vertu du premier alinéa de l’article L. 421-1 du code de l’urbanisme, les constructions doivent être précédées de la délivrance d’un permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-1 du même code : « L’autorité compétente se prononce par arrêté sur la demande de permis (…) ». Aux termes de l’article L. 424-3 de ce code: « Lorsque la décision rejette la demande (…), elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l’intégralité des motifs justifiant la décision de rejet (…) ». Aux termes de l’article L. 600-4-1 dudit code : « Lorsqu’elle annule pour excès de pouvoir un acte intervenu en matière d’urbanisme ou en ordonne la suspension, la juridiction administrative se prononce sur l’ensemble des moyens de la requête qu’elle estime susceptibles de fonder l’annulation ou la suspension, en l’état du dossier ».

3. Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus.

4. Saisi d’un jugement ayant annulé une décision refusant une autorisation d’urbanisme, il appartient au juge d’appel, pour confirmer cette annulation, de se prononcer sur les différents motifs d’annulation que les premiers juges ont retenus, dès lors que ceux-ci sont contestés devant lui. En revanche, si le juge d’appel estime qu’un des motifs de la décision de refus litigieuse est fondé et que l’administration aurait pris la même décision si elle avait retenu ce seul motif, il peut, sans méconnaître les articles L. 424-3 et L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, rejeter la demande d’annulation de cette décision et infirmer en conséquence le jugement attaqué devant lui, sans être tenu de statuer sur la légalité des autres motifs retenus par l’autorité administrative et sur lesquels les premiers juges se sont prononcés.

5. Aux termes de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable au litige : " I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu’elles ne sont pas incompatibles avec l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu’elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; / (…) ".

6. Ces dispositions ont pour objet de conditionner l’implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones naturelles, agricoles ou forestières à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux.

7. Il est constant que le site d’implantation du projet de Vaïssac se situe en zone agricole A du plan local d’urbanisme de cette commune et que celui du projet de Nègrepelisse se situe pour partie en zone A et pour partie en zone naturelle N du plan local d’urbanisme de cette commune. Il ressort des pièces du dossier que le projet situé sur la commune de Vaïssac, porté par la société parc agrivoltaïque de Capiol, s’étend sur 27,5 hectares et comprend 28 260 modules photovoltaïques avec une emprise de la surface projetée au sol des capteurs solaires prévue d’environ 8,24 hectares, sur des parcelles agricoles d’une superficie totale de 31,39 hectares. Le projet situé sur la commune de Nègrepelisse, porté par la société parc agrivoltaïque de la Terrassonne, s’étend quant à lui sur 29,08 hectares et comprend 29 940 modules photovoltaïques avec une emprise de la surface projetée au sol des capteurs solaires prévue d’environ 8,73 hectares, sur des parcelles d’une superficie totale de 34,6 hectares.

8. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment des études préalables agricoles versées au débat, que les parcelles sur lesquelles les projets ont vocation à s’implanter ont porté de grandes cultures avant d’être récemment utilisées à compter de l’année 2018 en prairies permanentes s’agissant du site de Capiol ou laissées en jachère à compter de l’année 2016 s’agissant de celui de la Terrassonne. Si ces mêmes études mentionnent que la qualité des sols est limitée pour de grandes cultures du fait de sols séchants et de la très faible réserve en eau, ces terres de nature limoneuse-sableuse présentent néanmoins des atouts liés notamment à leur absence de pierrosité et à leur texture qualifiée d’intéressante et elles sont irrigables, le site de Capiol incluant même un plan d’eau et celui de la Terrassonne bénéficiant d’un lac collinaire à proximité. Il n’est pas contesté que les autorisations de prélèvement d’eau annuelles s’élevaient respectivement à 30 000 m³ et 40 000 m³ pour ces deux sites. Le caractère irrigable de ces terres est de nature à leur conférer un réel potentiel de production, ainsi que l’a d’ailleurs relevé la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers dans son avis défavorable du 30 avril 2024. Il ne peut donc être regardé comme établi que ces terres se prêteraient davantage à l’élevage qu’aux grandes cultures ainsi que l’affirment les études précitées.

9. En outre, il ressort des pièces du dossier que ces projets sont situés dans un secteur majoritairement consacré à l’exploitation de grandes cultures. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dosser que l’activité envisagée de pâturage d’ovins serait représentative des types et modes de culture de ce secteur, ni que d’autres éleveurs d’ovins exerceraient cette activité dans l’aire d’étude rapprochée. Dans ces conditions et quand bien même les projets permettraient un développement conséquent du cheptel ovin de l’exploitant partenaire, la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est fondée à soutenir que les projets en litige ne permettent pas le maintien d’une activité agricole significative sur les terrains d’implantation des équipements collectifs envisagés au regard des activités effectivement exercées dans la zone concernée ou qui auraient vocation à s’y développer et eu égard, notamment, à la superficie et l’emprise substantielle des projets, la nature des sols et les usages locaux. Dès lors, c’est à tort que les premiers juges ont estimé que le préfet de Tarn-et-Garonne avait commis une erreur d’appréciation en refusant un permis de construire aux sociétés requérantes alors que le motif qu’il leur a opposé tiré de l’incompatibilité de chaque projet avec l’exercice d’une activité agricole était à lui seul de nature à justifier légalement ses arrêtés de refus.

10. Il y a lieu pour la cour d’examiner, au titre de l’effet dévolutif, les autres moyens soulevés devant le tribunal administratif de Toulouse à l’encontre des arrêtés litigieux.

11. D’une part, aucune disposition légale ou réglementaire ne faisait obligation au préfet de Tarn-et-Garonne d’imposer la réalisation d’une évaluation environnementale ou de procéder à une enquête publique pour opposer un refus aux demandes de permis de construire présentées par les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne. Par suite, les moyens tirés des vices de procédure dont seraient entachés les refus de permis de construire en litige doivent être écartés.

12. D’autre part, il ne ressort d’aucune des pièces du dossier que le préfet de Tarn-et-Garonne se serait cru lié par l’avis défavorable de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers pour refuser les demandes de permis de construire qui lui étaient soumises. Les moyens tirés d’une erreur de droit commise en ce sens par le représentant de l’Etat ne peuvent, par suite, qu’être écartés.

13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur le moyen de régularité du jugement attaqué, d’une part, que la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation est fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a annulé les deux arrêtés du 19 juillet 2024 du préfet de Tarn-et-Garonne et qu’il a enjoint au représentant de l’Etat de reprendre l’instruction des demandes de permis de construire déposées par les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne et, d’autre part, que les demandes présentées par ces sociétés devant le tribunal administratif de Toulouse doivent être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

14. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat qui n’est pas la partie perdante à la présente instance, une somme quelconque au titre des frais exposés par les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne et non compris dans les dépens.

D E C I D E:

Article 1er : Le jugement nos 2405712-2405713 du 16 juillet 2025 du tribunal administratif de Toulouse est annulé.

Article 2 : Les demandes présentées par les sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne devant le tribunal administratif de Toulouse sont rejetées ainsi que leurs conclusions d’appel tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation et aux sociétés parc agrivoltaïque de Capiol et parc agrivoltaïque de la Terrassonne.

Copie en sera adressée au préfet de Tarn-et-Garonne.

Délibéré après l’audience du 4 juin 2026, à laquelle siégeaient :
M. Chabert, président,
M. Teulière, président assesseur,
M^me Restino, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 18 juin 2026.

Le président-assesseur,

T. Teulière

Le président,

D. Chabert

La greffière,

R. Brun

La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

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N° 25TL01905