Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La commune de Saint-Branchs a demandé au tribunal administratif d’Orléans de prononcer la résiliation du contrat de concession d’aménagement conclu le 17 janvier 2014 aux torts exclusifs de la société Safim et de condamner celle-ci à lui verser la somme de 145 259 euros en réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de l’inexécution de ce contrat durant la période 2018-2021.

Par un jugement n° 2101754, du 23 mai 2024, le tribunal administratif d’Orléans a jugé qu’il n’y avait pas lieu de statuer sur les conclusions tendant à ce qu’il prononce la résiliation du contrat de concession, et rejeté le surplus de la demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 24 juillet 2024, la commune de Saint-Branchs, représentée par M^e Veauvy, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de condamner la société Safim à lui verser la somme de 145 259 euros en réparation des préjudices qu’elle a subis du fait de l’inexécution du contrat de concession dont cette société avait la charge ;

3°) de mettre à la charge de la société Safim une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Elle soutient que :

la société Safim n’a pas respecté ses obligations contractuelles, notamment, pour n’avoir pas procédé aux études nécessaires à la réalisation des aménagements de la ZAC, ni sollicité les autorisations administratives nécessaires, ni procédé aux acquisitions des biens immobiliers. En outre, elle n’a pas respecté son devoir d’information de l’autorité concédante prévu au traité de concession ;

ces manquements à ses obligations engagent la responsabilité contractuelle de la société Safim à l’égard de l’autorité concédante, qui est fondée à solliciter la réparation des préjudices en ayant résulté ;

la faute commise par la société Safim lui a fait perdre une chance de percevoir des ressources budgétaires supplémentaires de dotation globale de fonctionnement estimées à 64 180 euros, ainsi qu’un produit fiscal supplémentaire généré par la venue de 100 nouveaux habitants à hauteur de 67 779 euros ; en outre, elle a engagé des dépenses, qu’elle exposera dans un mémoire complémentaire, pour la réalisation de la ZAC, alors qu’elle a dû mettre un terme à celle-ci en raison de l’inertie de son cocontractant.

Cette requête a été communiquée à la société Safim et à son mandataire liquidateur, M^e Axel Ponroy, qui n’ont pas produit d’observations.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :

- le rapport de M. Clot,

- les conclusions de M^me Roux, rapporteure publique,

- et les observations de M^e Veauvy, représentant la commune de Saint-Branchs.

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Saint-Branchs a conclu le 17 janvier 2014, avec la société Safim, un traité lui concédant l’aménagement de la zone d’aménagement concerté (ZAC) des Archers située sur le territoire de cette commune. Cette convention, conclue pour une durée de dix ans, a fait l’objet d’un avenant signé par les deux parties le 18 août 2016. Le 11 avril 2019, la commune de Saint-Branchs a, par l’intermédiaire de son conseil, mis en demeure la société Safim de procéder, dans un délai de 3 mois, à la saisine du service de l’État compétent en matière d’archéologie dans le ressort de la région Centre Val-de-Loire et aux acquisitions indispensables pour la réalisation de l’aménagement de la ZAC des Archers. En raison du silence gardé par son cocontractant sur cette demande, la commune de Saint-Branchs a demandé au tribunal administratif d’Orléans de prononcer la résiliation de cette convention, aux torts exclusifs de la société Safim, et de condamner son cocontractant à l’indemniser des préjudices qu’elle a subis à hauteur de 145 259 euros. Par un jugement n° 2101754 du 23 mai 2024, ce tribunal a jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à ce qu’il prononce la résiliation du contrat de concession, et rejeté le surplus de la demande. La commune de Saint-Branchs relève, dans cette mesure, appel de ce jugement.

Sur les conclusions indemnitaires :

En ce qui concerne la responsabilité contractuelle de la société Safim :

2. Aux termes de l’article L. 300-4 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « L’Etat et les collectivités territoriales, ainsi que leurs établissements publics, peuvent concéder la réalisation des opérations d’aménagement prévues par le présent code à toute personne y ayant vocation. / (…) Le concessionnaire assure la maîtrise d’ouvrage des travaux et équipements concourant à l’opération prévus dans la concession, ainsi que la réalisation des études et de toutes missions nécessaires à leur exécution. Il peut être chargé par le concédant d’acquérir des biens nécessaires à la réalisation de l’opération, y compris, le cas échéant, par la voie d’expropriation ou de préemption. Il procède à la vente, à la location ou à la concession des biens immobiliers situés à l’intérieur du périmètre de la concession. ». Aux termes de l’article L. 300-5 du même code, dans sa version en vigueur à la date de conclusion du traité de concession : « I. ― Le traité de concession d’aménagement précise les obligations de chacune des parties, notamment : 1° L’objet du contrat, sa durée et les conditions dans lesquelles il peut éventuellement être prorogé, ou modifié ; (…) ».

3. Par un traité de concession d’aménagement conclu le 17 janvier 2014, la commune de Saint-Branchs, autorité concédante, a confié à la société Safim, concessionnaire, les missions suivantes décrites à son article 2 : « la mission de l’aménageur comprend l’ensemble des taches nécessaires à l’aménagement concerté conformément au programme fixé par la commune. A ce titre, l’aménageur aura en charge de : procéder aux études nécessaires à la réalisation de l’opération d’aménagement (…) d’acquérir par voie amiable ou par expropriation, la propriété des biens immobiliers bâtis ou non bâtis, situés dans le périmètre de la zone, ainsi que ceux qui, situés en dehors de ce périmètre, sont nécessaires pour la réalisation des ouvrages inclus dans la concession d’aménagement, (…) acquérir par voie de préemption la propriété des biens immobiliers bâtis ou non bâtis, situés dans le périmètre de l’opération, nécessaires pour la réalisation des ouvrages (…) réaliser sous sa maîtrise d’ouvrage les travaux et équipements concourants à l’opération (…) mettre en place des moyens efficaces pour assurer la commercialisation ou location des terrains ou immeubles à bâtir dans les meilleures conditions possibles, organiser toute structure d’accueil et de conseil des acquéreurs potentiels, céder les terrains ou les immeubles bâtis, les concéder ou les louer à leurs divers utilisateurs (…) l’élaboration de documents de suivi et de contrôle pour la collectivité (…) ». Aux termes des stipulations de l’article 16 de ce même traité : « l’échéancier prévisionnel de réalisation (…) des constructions seront détaillés dans le dossier de réalisation, respectant le rythme d’urbanisation moyen souhaité par la commune de Saint-Branchs, à savoir, un rythme moyen de 20 logements par an (…) ». Enfin, aux termes de l’article 22 de ce traité : « (…) L’aménageur adresse chaque année à la collectivité, avant le 1er mars, pour examen et approbation, un compte rendu financier comportant notamment en annexe : 1° Le bilan prévisionnel global actualisé défini à l’article 23 ci-après, avec une programmation détaillée, un calendrier prévisionnel des travaux et des cessions de la tranche opérationnelle en cours ; 2° le plan global de trésorerie actualisé de l’opération défini à l’article 23 ci-après ; 3° un tableau des acquisitions et cessions immobilières réalisées pendant la durée de l’exercice écoulé (…) ; 4° une note de conjoncture sur les conditions physiques et financières de réalisation de l’opération au cours de l’exercice écoulé comparées aux prévisions initiales et sur les prévisions de l’année à venir (…) ».

4. La commune de Saint-Branchs soutient en appel, sans être davantage contestée que devant les premiers juges, que la société Safim n’a procédé, ni aux études, ni aux acquisitions foncières nécessaires à l’exécution de l’opération d’aménagement objet du contrat de concession, ni aux travaux préalables à la cession ou à la location des terrains en vue de leur construction selon le rythme fixé par ce contrat. En outre, comme l’a jugé le tribunal, de telles carences, imputables à la société concessionnaire, constituent des manquements à ses obligations contractuelles, en particulier aux stipulations des articles 2 et 16 du contrat de concession rappelées au point 3. De plus, la commune n’est pas contestée lorsqu’elle soutient que son concessionnaire a manqué à son obligation d’information de l’autorité concédante, prévue aux articles 2 et 22 du traité. Par conséquent, la commune de Saint-Branchs est fondée à soutenir que les manquements commis par la société Safim constituent des fautes de nature à engager sa responsabilité contractuelle.

En ce qui concerne les préjudices subis par l’autorité concédante :

5. En premier lieu, la commune de Saint-Branchs soutient que si l’aménagement confié à son concessionnaire avait été réalisé, près de 44 nouveaux logements auraient été créés, permettant l’implantation de 101 nouveaux habitants. Elle prétend que les manquements de la société Safim lui ont fait perdre une chance de percevoir des ressources budgétaires supplémentaires de dotation globale de fonctionnement, à compter de l’année 2018, estimées à 64 180 euros, ainsi qu’un produit fiscal supplémentaire généré par la venue de nouveaux habitants, à hauteur de 67 779 euros. Cependant, si le contrat de concession fixait un objectif chiffré de réalisation de logements, il incombait à la société Safim aux termes des stipulations de l’article 2 du traité de concession rappelées au point 3, de mettre en place des moyens efficaces pour assurer la commercialisation ou location des terrains ou immeubles à bâtir dans les meilleures conditions possibles, et d’organiser toute structure d’accueil et de conseil des acquéreurs potentiels. Si elle devait assurer la maîtrise d’ouvrage des équipements publics concourant à l’opération, elle n’était pas chargée de la construction des logements, les travaux de construction devant être exécutés par des tiers au contrat. La construction des logements prévue au traité de concession, et ce, dans le délai imparti, ne dépendait donc pas de la seule action du concessionnaire, mais résultait également de l’action de tiers au contrat. De plus, l’installation effective de nouveaux habitants était ensuite soumise aux aléas du marché immobilier et à la commercialisation des logements auprès de futurs acquéreurs. Ainsi, les seuls manquements de la société Safim à ses obligations contractuelles ne présentent pas un lien de causalité direct et certain suffisant avec la non perception, par la commune, d’un supplément de dotation globale de fonctionnement et d’un produit fiscal supplémentaire, qui auraient résulté de l’installation de nouveaux habitants à la suite de la réalisation des nouveaux logements prévus dans la ZAC des Archers. La commune ne démontre pas davantage que les fautes contractuelles du concessionnaire lui auraient causé une perte de chance de percevoir ces recettes supplémentaires.

6. En second lieu, la commune soutient qu’elle a engagé des dépenses pour la réalisation d’études liées à la réalisation de la ZAC des Archers, mais qu’elle a été contrainte de procéder à la suppression de cette opération d’aménagement du fait de l’inertie de la société Safim dans sa mission d’aménageur. Si la commune indiquait dans sa requête que la somme totale des frais engagés à ce titre donnerait lieu à un mémoire complémentaire, celui-ci n’a jamais été produit, alors que le tableau intitulé « bilan Zac » ne permet pas, à lui seul, d’établir la réalité du préjudice subi à ce titre. En tout état de cause, il ressort de la délibération du conseil municipal du 4 juin 2024, que l’autorité concédante a décidé de supprimer la ZAC des Archers, au motif que celle-ci s’est avérée inappropriée en raison d’un périmètre disproportionné par rapport aux objectifs de la commune et compte tenu de son évolution urbaine et démographique. Par conséquent, le lien de causalité entre, d’une part, l’inertie de son cocontractant, et, d’autre part, le coût des études qu’elle a dû exposer en pure perte, n’est pas démontré, pas plus que la réalité du préjudice qu’elle invoque, compte tenu de la non viabilité du projet qu’elle avait initié.

7. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Saint-Branchs n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a rejeté le surplus de sa demande.

Sur les conclusions tendant au bénéfice des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les conclusions de la commune de Saint-Branchs soient accueillies.

D É C I D E :

Article 1er : La requête de la commune de Saint-Branchs est rejetée.

Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Saint-Branchs et à M^e Axel Ponroy, mandataire liquidateur de la société Safim.

Délibéré après l’audience du 31 mars 2026, à laquelle siégeaient :

M. Pilven, président,

M^me Pham, première conseillère,

M. Clot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 avril 2026.

Le rapporteur,

S. Clot

Le président,

J-E. Pilven

La greffière,

S. Diabouga

La République mande et ordonne au préfet d’Indre-et-Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.