Vu la procédure suivante :

La société Enter Air, à l’appui de sa demande tendant à l’annulation des décisions du 9 mai 2023 par lesquelles l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) lui a infligé quatre sanctions pour un montant total de 76 000 euros, a produit trois mémoires, enregistrés le 27 septembre 2024 au greffe du tribunal administratif de Paris, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, par lesquels elle soulève trois questions prioritaires de constitutionnalité.

Par une ordonnance n° 2320813 du 29 avril 2025, enregistrée le 2 mai 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la présidente de la 4ème section du tribunal administratif de Paris, avant qu’il soit statué sur la demande de la société Enter Air, a décidé, par application des dispositions de l’article 23-2 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, de transmettre au Conseil d’Etat les questions mettant en cause la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des articles L. 6361-11, L. 6361-14 et L. 6142-1 du code des transports.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

— la Constitution, notamment son Préambule et son article 61-1 ;

— l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;

— le code des transports, notamment ses articles L. 6361-11, L. 6361-14 et L. 6142-1 ;

— le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

— le rapport de M^me Amélie Fort-Besnard, maîtresse des requêtes,

— les conclusions de M. Clément Malverti, rapporteur public,

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Boré, Salve de Bruneton, Megret, avocat de la société Enter Air, et à la SCP Lyon-Caen, Thiriez, avocat de l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires ;

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat a transmis à ce dernier, en application de l’article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

Sur l’article L. 6361-14 du code des transports en tant qu’il ne prévoit pas d’information sur le droit de se taire :

2. Aux termes de l’article L. 6361-14 du code des transports : « Les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 6142-1 constatent les manquements aux mesures définies à l’article L. 6361-12. Ces manquements font l’objet de procès-verbaux qui, ainsi que le montant de l’amende encourue, sont notifiés à la personne concernée et communiqués à l’autorité. / () L’instruction et la procédure devant l’autorité sont contradictoires. / L’instruction est assurée par des fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 6142-1 autres que ceux qui ont constaté le manquement, qui peuvent entendre toutes personnes susceptibles de contribuer à l’information et se faire communiquer tous documents nécessaires. / Après s’être assuré que le dossier d’instruction est complet, le rapporteur permanent le notifie à la personne concernée et l’invite à présenter ses observations écrites dans un délai d’un mois, par tout moyen, y compris par voie électronique. A l’issue de cette procédure contradictoire, le rapporteur permanent clôt l’instruction et peut soit classer sans suite le dossier si est vérifié au moins un des cas limitativement énumérés par décret en Conseil d’Etat, soit transmettre le dossier complet d’instruction à l’autorité. Cette décision est notifiée à la personne concernée. / L’autorité convoque la personne concernée et la met en mesure de se présenter devant elle, ou de se faire représenter, un mois au moins avant la délibération. Elle délibère valablement dans le cas où la personne concernée néglige de comparaître ou de se faire représenter. / () / Après avoir entendu le rapporteur et, le cas échéant, la personne concernée ou son représentant, l’autorité délibère hors de leur présence () ».

3. Aux termes de l’article 9 de la Déclaration de 1789 : « Tout homme étant présumé innocent jusqu’à ce qu’il ait été déclaré coupable, s’il est jugé indispensable de l’arrêter, toute rigueur qui ne serait pas nécessaire pour s’assurer de sa personne doit être sévèrement réprimée par la loi ». Il résulte de ces dispositions le principe selon lequel nul n’est tenu de s’accuser, dont découle le droit de se taire. Elles impliquent que la personne poursuivie ne puisse être entendue sur les manquements qui lui sont reprochés sans qu’elle soit préalablement informée du droit qu’elle a de se taire. Ces exigences s’appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d’une punition.

4. La société requérante soutient que les dispositions de l’article L. 6361-14 du code des transports, en ce qu’elles ne prévoient pas que les personnes faisant l’objet d’une procédure de sanction devant l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) doivent être informées de leur droit de se taire, portent atteinte aux droits garantis par l’article 9 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

5. Ces dispositions sont applicables au litige. Elles n’ont pas déjà été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel. L’appréciation du grief tiré de ce qu’elles porteraient atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution suppose, notamment, de déterminer si l’obligation pour une autorité administrative indépendante investie d’un pouvoir de sanction d’informer les personnes poursuivies de leur droit de garder le silence s’applique alors que les manquements reprochés procèdent de constats factuels objectifs. Le grief invoqué soulève ainsi une question présentant un caractère sérieux. Par suite, il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité dirigée contre ces dispositions en tant qu’elles ne prévoient pas la notification de leur droit de se taire aux personnes faisant l’objet d’une procédure de sanction devant l’ACNUSA.

Sur les dispositions combinées des articles L. 6361-11 et L. 6361-14 du code des transports :

6. D’une part, aux termes de l’article L. 6361-11 du code des transports : « Le président nomme le rapporteur permanent et son suppléant. Il ne peut être mis fin aux fonctions de chacun d’entre eux qu’après recueil de l’avis du collège ».

7. D’autre part, aux termes du cinquième alinéa de l’article L. 6361-14 du code des transports cité au point 2, le rapporteur permanent, après s’être assuré que le dossier d’instruction est complet, invite la personne concernée à présenter ses observations écrites. À l’issue de la procédure contradictoire, il clôt l’instruction et peut soit classer sans suite le dossier si est vérifié au moins un des cas limitativement énumérés par décret en Conseil d’Etat, soit transmettre le dossier complet d’instruction à l’autorité.

8. La société Enter Air reproche aux dispositions des articles L. 6361-11 et L. 6361-14 du code des transports de prévoir que, dans le cadre d’une procédure de sanction devant l’ACNUSA, le rapporteur permanent, alors qu’il participe à l’exercice des poursuites devant cette autorité et décide de classer sans suite ou non le dossier, est nommé et peut être révoqué par le président de l’autorité, membre de la formation de jugement des manquements poursuivis. Elle soutient que ce faisant, elles n’opèrent pas une séparation suffisante entre, d’une part, les fonctions de poursuite et d’instruction des éventuels manquements et, d’autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements et méconnaissent dès lors les principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

9. Toutefois, il résulte des dispositions du septième alinéa de l’article L. 6131-14 du code des transports que le rapporteur permanent ne peut, dans l’exercice de ses fonctions, recevoir de consignes ou d’ordres et que, devant le collège de l’autorité, il doit formuler ses conclusions en toute indépendance et doit porter une appréciation impartiale. Par ailleurs, il ressort des dispositions reproduites au point 6 que le président de l’ACNUSA ne peut mettre fin aux fonctions du rapporteur permanent qu’après avoir recueilli l’avis du collège. Enfin, il résulte des termes du huitième alinéa de l’article L. 6131-14 que le rapporteur permanent n’est pas présent lorsque l’autorité délibère. Dans ces conditions, au vu des garanties ainsi apportées, la seule circonstance que le rapporteur permanent soit nommé et qu’il puisse être mis fin à ses fonctions par le président de l’ACNUSA, n’est pas de nature à porter atteinte aux principes d’indépendance et d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration de 1789. Par suite, la question soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Il n’y a pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

Sur les dispositions combinées des articles L. 6142-1 et L. 6361-14 du code des transports :

10. D’une part, aux termes de l’article L. 6142-1 du code des transports : « Outre les officiers de police judiciaire, sont chargés de la constatation des infractions prévues par les dispositions du présent livre et des textes pris pour son application, les fonctionnaires et agents de l’Etat, les personnels navigants effectuant des contrôles en vol pour le compte de l’administration, les agents des organismes ou les personnes que le ministre chargé de l’aviation civile habilite à l’effet d’exercer les missions de contrôle au sol et à bord des aéronefs et les militaires, marins et agents de l’autorité militaire ou maritime, commissionnés à cet effet et assermentés dans des conditions fixées par décret en Conseil d’Etat. »

11. D’autre part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 6361-14 du code des transports, les fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 6142-1 constatent les manquements, faisant l’objet de procès-verbaux qui, ainsi que le montant de l’amende encourue, sont notifiés à la personne concernée et communiqués à l’autorité. Le quatrième alinéa du même article ajoute que l’instruction est assurée par des fonctionnaires et agents mentionnés à l’article L. 6142-1 autres que ceux qui ont constaté le manquement, qui peuvent entendre toutes personnes susceptibles de contribuer à l’information et se faire communiquer tous documents nécessaires. Enfin, il appartient au rapporteur permanent, après avoir invité la personne concernée à présenter ses observations écrites, de clore l’instruction et de soit classer sans suite le dossier si est vérifié au moins un des cas limitativement énumérés par décret en Conseil d’Etat, soit transmettre le dossier complet d’instruction à l’autorité.

12. La société Enter Air reproche aux dispositions des articles L. 6142-1 et L. 6361-14 du code des transports de confier le constat et l’instruction des manquements pour l’essentiel à des agents de l’Etat, placés notamment sous l’autorité du ministre chargé de l’aviation civile, et de limiter le pouvoir du rapporteur permanent de l’ACNUSA d’apprécier l’opportunité de saisir ou non le collège des sanctions des manquements constatés. Elle soutient que ces dispositions portent atteinte à l’exercice indépendant par l’ACNUSA de son pouvoir de sanction et méconnaissent dès lors les exigences de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789.

13. Toutefois, si le principe d’impartialité découlant de l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen conduit à la séparation entre, d’une part, les fonctions de poursuite des éventuels manquements et, d’autre part, les fonctions de jugement de ces mêmes manquements, ce principe ne peut être opposé à l’autorité assurant les fonctions de poursuite, qui n’est pas appelée à décider d’une éventuelle sanction. Par ailleurs, les dispositions contestées, qui visent notamment à assurer la séparation entre les fonctions d’instruction et de poursuite et de jugement, n’ont ni pour objet ni pour effet d’affecter l’exercice du pouvoir de sanction reconnu au collège de l’autorité, qui peut, en toute indépendance, décider de sanctionner ou non les manquements constatés. En tout état de cause, la définition des hypothèses dans lesquelles les dossiers peuvent être classés sans suite ne résulte pas des dispositions législatives contestées mais du décret en Conseil d’Etat auquel elles renvoient. Par suite, la question soulevée, qui n’est pas nouvelle, ne présente pas un caractère sérieux. Il n’y a pas lieu de la renvoyer au Conseil constitutionnel.

D E C I D E :

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Article 1er : Il n’y a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel les deuxième et troisième questions prioritaires de constitutionnalité soulevées par la société Enter Air, mettant en cause la conformité à la Constitution, d’une part, des dispositions combinées des articles L. 6361-11 et L. 6361-14 du code des transports et, d’autre part, des dispositions combinées des articles L. 6142-1 et L. 6361-14 du code des transports.

Article 2 : La première question prioritaire de constitutionnalité soulevée par la société Enter Air, mettant en cause la conformité à la Constitution des dispositions de l’article L. 6361-14 du code des transports s’agissant de l’information préalable du droit de se taire est renvoyée au Conseil constitutionnel.

Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Enter Air et à l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires.

Copie en sera adressée au Premier ministre, au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ainsi qu’au tribunal administratif de Paris.

Délibéré à l’issue de la séance du 25 juin 2025 où siégeaient : M. Jacques-Henri Stahl, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Nicolas Boulouis, M. Olivier Japiot, présidents de chambre ; M^me Anne Courrèges, M. Géraud Sajust de Bergues, M. Gilles Pellissier, M. Jean-Yves Ollier, M. Frédéric Gueudar Delahaye, conseiller d’Etats et M^me Amélie Fort-Besnard, maîtresse des requêtes-rapporteure.

Rendu le 10 juillet 2025.

Le président :

Signé : M. Jacques-Henri Stahl

La rapporteure :

Signé : M^me Amélie Fort-Besnard

La secrétaire :

Signé : M^me Eliane Evrard