Vu la procédure suivante :

Les associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » ont demandé à la cour administrative d’appel de Marseille d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 5 avril 2022 par lequel le maire des Pennes-Mirabeau (Bouches-du-Rhône) a délivré à la société INCO un permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale en vue de la création d’un ensemble commercial d’une surface de vente de 900 m². Par un arrêt n° 22MA01562 du 9 avril 2024, la cour administrative d’appel a rejeté leur requête.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 10 juin et 11 septembre 2024 et le 28 avril 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, les associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de la société INCO et de la commune des Pennes-Mirabeau une somme de 2 500 euros chacune au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de commerce ;

- le code de l’urbanisme ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Julien Fradel, maître des requêtes en service extraordinaire,

- les conclusions de M. Jean-François de Montgolfier, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Gaschignard, Loiseau, Massignon, avocat des associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » ; à la SCP Waquet, Farge, Hazan, Feliers, avocat de la commune des Pennes-Mirabeau et au cabinet François Pinet, avocat de la société INCO ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que la société INCO a déposé, le 15 septembre 2021, une demande de permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale pour la création d’un ensemble commercial, composé de quatre cellules commerciales, d’une surface de vente totale de 900 m² dans la zone commerciale dite de « Plan de Campagne », située sur le territoire des communes des Pennes-Mirabeau et de Cabriès. Le projet a reçu un avis défavorable de la commission départementale d’aménagement commercial des Bouches-du-Rhône le 3 novembre 2021. Sur recours de la société INCO, la Commission nationale d’aménagement commercial a, par une décision du 24 février 2022, estimé qu’il n’y avait pas lieu de se prononcer sur la conformité du projet aux objectifs et critères énoncés à l’article L. 752-6 du code de commerce, au motif que le projet ne pouvait être regardé comme procédant à l’extension d’un ensemble commercial existant au sens du I de l’article L. 752-3 du même code. Par un arrêté du 5 avril 2022, le maire des Pennes-Mirabeau a délivré à la société INCO un permis de construire « valant autorisation d’exploitation commerciale et autorisation de travaux ». Par un arrêt du 9 avril 2024, contre lequel les associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » se pourvoient en cassation, la cour administrative d’appel de Marseille a rejeté la requête de ces associations tendant à l’annulation pour excès de pouvoir de l’arrêté du 5 avril 2022.

Sur l’arrêt en tant qu’il se prononce sur les conclusions des associations aux fins d’annulation de l’arrêté du 5 avril 2022 en tant qu’elles sont relatives à l’autorisation de construire :

2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme : « Une personne autre que l’Etat, les collectivités territoriales ou leurs groupements ou une association n’est recevable à former un recours pour excès de pouvoir contre une décision relative à l’occupation ou à l’utilisation du sol régie par le présent code que si la construction, l’aménagement ou le projet autorisé sont de nature à affecter directement les conditions d’occupation, d’utilisation ou de jouissance du bien qu’elle détient ou occupe régulièrement ou pour lequel elle bénéficie d’une promesse de vente, de bail, ou d’un contrat préliminaire mentionné à l’article L. 261-15 du code de la construction et de l’habitation. » Aux termes du second alinéa de l’article L. 600-1-4 du code de l’urbanisme : « Lorsqu’il est saisi par une personne mentionnée à l’article L. 600-1-2 d’un recours pour excès de pouvoir dirigé contre le permis de construire mentionné à l’article L. 425-4, le juge administratif ne peut être saisi de conclusions tendant à l’annulation de ce permis qu’en tant qu’il vaut autorisation de construire. Les moyens relatifs à la régularité de ce permis en tant qu’il tient lieu d’autorisation d’exploitation commerciale sont irrecevables à l’appui de telles conclusions. »

3. Ces dispositions ne font pas obstacle à ce qu’une association puisse contester un permis de construire tenant lieu d’autorisation d’exploitation commerciale à la fois en tant qu’il vaut autorisation de construire et en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale, pour autant qu’elle justifie d’un intérêt pour agir contre chacune de ces autorisations.

4. Il ressort des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour écarter comme irrecevables les conclusions des associations requérantes dirigées contre le permis délivré par l’arrêté du 5 avril 2022 du maire des Pennes-Mirabeau en tant qu’il vaut autorisation de construire, la cour administrative d’appel de Marseille a relevé, d’une part, que l’association Avenir Plan de Campagne avait pour objet essentiel de défendre les intérêts collectifs de la profession de commerçant au sein de la zone de Plan de Campagne et, d’autre part, que l’association Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » poursuivait un objectif de défense des intérêts de la zone de Plan de Campagne ainsi que des droits des commerçants, entreprises et propriétaires et que ne peuvent y adhérer que des personnes exerçant une activité professionnelle au sein de cette zone. Elle en a déduit que leurs statuts ne leur donnaient intérêt pour agir contre un permis de construire qu’en tant qu’il vaut autorisation d’exploitation commerciale et non en tant qu’il porte autorisation de construire dans cette zone. En statuant ainsi, alors que, comme elle l’a constaté, les statuts des deux associations requérantes les habilitaient aussi, en vue de garantir le respect des prescriptions de l’ancien article L. 110 du code de l’urbanisme, reprises à l’article L. 101-2 de ce code, ainsi que de celles des articles L. 100-1 et L. 110-1 du code de l’environnement, à engager des actions en justice à l’encontre d’aménagements réalisés dans la zone de Plan de Campagne, la cour a dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis. Par suite, l’arrêt attaqué doit être annulé en tant qu’il juge irrecevables les conclusions des associations requérantes dirigées contre l’arrêté du 5 avril 2022 en tant qu’il vaut autorisation de construire.

Sur l’arrêt en tant qu’il se prononce sur les conclusions des associations aux fins d’annulation de l’arrêté du 5 avril 2022 en tant qu’il est relatif à la demande d’autorisation d’exploitation commerciale :

5. D’une part, aux termes de l’article L. 752-1 du code de commerce : « Sont soumis à une autorisation d’exploitation commerciale les projets ayant pour objet : / (…) 5° L’extension de la surface de vente d’un ensemble commercial ayant déjà atteint le seuil des 1 000 mètres carrés ou devant le dépasser par la réalisation du projet (…) ».

6. D’autre part, aux termes du I de l’article L. 752-3 du code de commerce : « I. – Sont regardés comme faisant partie d’un même ensemble commercial, qu’ils soient ou non situés dans des bâtiments distincts et qu’une même personne en soit ou non le propriétaire ou l’exploitant, les magasins qui sont réunis sur un même site et qui : / 1° Soit ont été conçus dans le cadre d’une même opération d’aménagement foncier, que celle-ci soit réalisée en une ou en plusieurs tranches ; / 2° Soit bénéficient d’aménagements conçus pour permettre à une même clientèle l’accès des divers établissements ; / 3° Soit font l’objet d’une gestion commune de certains éléments de leur exploitation, notamment par la création de services collectifs ou l’utilisation habituelle de pratiques et de publicités commerciales communes ; / 4° Soit sont réunis par une structure juridique commune, contrôlée directement ou indirectement par au moins un associé, exerçant sur elle une influence au sens de l’article L. 233-16 ou ayant un dirigeant de droit ou de fait commun. » Il résulte de ces dispositions que, pour être regardés comme faisant partie d’un même ensemble commercial, des magasins doivent, d’une part, être réunis sur un même site, et, d’autre part, remplir au moins une des conditions énumérées aux 1° à 4° cités ci-dessus.

7. En premier lieu, il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué que, pour juger que le projet de la société INCO n’avait pas pour objet l’extension d’un ensemble commercial et que, par suite, l’arrêté litigieux du 5 avril 2022 du maire des Pennes-Mirabeau n’avait pas à être précédé, en application du 5° de l’article L. 752-1 du code de commerce, d’un avis favorable de la Commission nationale d’aménagement commercial, la cour administrative d’appel de Marseille a retenu que les magasins de la zone de Plan de Campagne ne faisaient pas partie d’un même ensemble commercial au sens des dispositions du I de l’article L. 752-3 du même code, faute pour ces magasins de pouvoir être regardés comme étant réunis sur un même site au sens où l’entendent ces dispositions.

8. Si, ainsi que le font valoir les associations requérantes, la seule dimension de la zone d’implantation de magasins ne saurait, par elle-même, faire obstacle à ce que des magasins soient regardés comme réunis sur un même site au sens du premier alinéa du I de l’article L. 752-3 du code de commerce, la cour administrative d’appel de Marseille, tout en relevant que la zone de Plan de Campagne s’étendait sur une surface de plus de 300 000 m2, s’est également fondée sur le nombre d’enseignes commerciales, sur la circonstance que les magasins sont répartis en six secteurs d’implantation et sur l’existence d’une route départementale traversant la zone d’ouest en est. En retenant, au vu de ces différents éléments, une absence de proximité entre les magasins de l’ensemble de la zone commerciale de Plan de Campagne faisant obstacle à ce qu’ils puissent être regardés comme étant tous réunis sur un même site, pour en déduire que la zone commerciale de Plan de Campagne ne pouvait être regardée comme constituant un ensemble commercial unique au sens du I de l’article L. 752-3 du code de commerce, la cour administrative d’appel s’est livrée, sans commettre d’erreur de droit, à une appréciation souveraine des faits de l’espèce.

9. En second lieu, les moyens reprochant à la cour d’avoir jugé qu’aucune des conditions énoncées aux 1° à 4° du I de l’article L. 752-3 du code de commerce n’était, en l’espèce, remplie par la zone commerciale de Plan de Campagne, sont dirigés contre un motif surabondant de l’arrêt attaqué et sont, par suite, inopérants.

10. Il résulte de ce qui précède que les associations requérantes ne sont pas fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’elles attaquent en tant qu’il rejette leurs conclusions relatives à la demande d’autorisation d’exploitation commerciale.

11. Il résulte de tout ce qui précède que les associations requérantes ne sont fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’elles attaquent qu’en tant qu’il juge irrecevables leurs conclusions dirigées contre l’arrêté du 5 avril 2022 du maire des Pennes-Mirabeau en tant qu’il vaut autorisation de construire.

12. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par les associations requérantes, la société INCO et la commune des Pennes-Mirabeau au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

D E C I D E :

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Article 1er : L’arrêt du 9 avril 2024 de la cour administrative d’appel de Marseille est annulé en tant qu’il statue sur les conclusions des associations Avenir Plan de Campagne et Centre de vie régional « Pour le commerce et les loisirs le dimanche à Plan de Campagne » dirigées contre l’arrêté du 5 avril 2022 du maire des Pennes-Mirabeau en tant qu’il vaut autorisation de construire.

Article 2 : L’affaire est renvoyée, dans cette mesure, à la cour administrative d’appel de Marseille.

Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.

Article 4 : La présente décision sera notifiée à l’association Avenir Plan de Campagne, première requérante dénommée, à la société INCO et à la commune des Pennes-Mirabeau.

Copie en sera adressée au ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle, énergétique et numérique.