Vu les procédures suivantes :

1° Sous le n° 499693, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 13 décembre 2024 et le 25 juin 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’association Collectif Inter-Blocs demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-954 du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d’Etat ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 499949, par une requête et un mémoire en réplique, enregistrés le 20 décembre 2024 et le 8 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, l’Union des chirurgiens de France et le syndicat Le Bloc demandent au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir le décret n° 2024-954 du 23 octobre 2024 relatif aux conditions de réalisation en bloc opératoire des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique par les infirmiers diplômés d’Etat ;

2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :

- le code de la santé publique ;

- le décret n° 2015-74 du 27 janvier 2015 ;

- le décret n° 2018-79 du 9 février 2018 ;

- le décret n° 2019-678 du 28 juin 2019 ;

- le décret n° 2021-97 du 29 janvier 2021 ;

- l’arrêté du 19 octobre 2022 portant nomination des membres du Haut Conseil des professions paramédicales ;

- le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Cyril Noël, maître des requêtes,

- les conclusions de M. Thomas Janicot, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SARL Thouvenin, Coudray, Grévy, avocat de l’association Collectif Inter-Blocs ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique du litige :

1. Aux termes de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique : « L’infirmier ou l’infirmière de bloc opératoire, titulaire du diplôme d’Etat de bloc opératoire, est seul habilité à accomplir les actes et activités figurant aux 1° et 2° : / 1° Dans les conditions fixées par un protocole préétabli, écrit, daté et signé par le ou les chirurgiens : / a) Sous réserve que le chirurgien puisse intervenir à tout moment : / – l’installation chirurgicale du patient ; / – la mise en place et la fixation des drains susaponévrotiques ; / – la fermeture sous-cutanée et cutanée ; / b) Au cours d’une intervention chirurgicale, en présence du chirurgien, apporter une aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration ; / 2° Au cours d’une intervention chirurgicale, en présence et sur demande expresse du chirurgien, une fonction d’assistance pour des actes d’une particulière technicité déterminés par arrêté du ministre chargé de la santé ».

2. Il résulte de ces dispositions, insérées au code de la santé publique par l’article 1er du décret du 27 janvier 2015 relatif aux actes infirmiers de la compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire, que les infirmiers de bloc opératoires diplômés d’Etat disposent d’une compétence exclusive pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de cet article. Ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 30 janvier 2015, soit le lendemain de leur publication au Journal officiel de la République française. Toutefois, par une décision du 7 décembre 2016, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, compte tenu des conséquences de l’entrée en vigueur immédiate du décret du 27 janvier 2015 sur le fonctionnement des blocs opératoires, l’a annulé pour erreur manifeste d’appréciation en tant seulement que, en l’état du dispositif applicable et de la situation telle qu’elle résultait à la date de cette décision de la mesure d’instruction qui avait alors été diligentée, il ne différait pas au 31 décembre 2017 l’entrée en vigueur des dispositions du b) du 1° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, relatives aux actes d’aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration.

3. De nouvelles mesures transitoires ont été prises à plusieurs reprises à la suite de cette décision. Elles ont consisté, d’une part, à repousser l’entrée en vigueur des dispositions du b) du 1° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, dans un premier temps au 1er juillet 2019, par l’article 7 du décret du 9 février 2018 portant diverses mesures d’adaptation relatives aux professions de santé, puis, dans un deuxième temps, au 1er janvier 2020, par l’article 8 du décret du 28 juin 2019 relatif aux conditions de réalisation de certains actes professionnels en bloc opératoire par les infirmiers et portant report d’entrée en vigueur de dispositions transitoires sur les infirmiers en bloc opératoire. D’autre part, en application de ce dernier décret, les infirmiers diplômés d’Etat exerçant une fonction d’infirmier de bloc opératoire et apportant dans ce cadre de manière régulière une aide à l’exposition, à l’hémostase et à l’aspiration au cours d’interventions chirurgicales depuis un an au moins en équivalent temps plein à la date du 30 juin 2019 ont été autorisés à continuer cette activité, à titre temporaire, au plus tard jusqu’au 31 décembre 2021, sous réserve de leur inscription avant le 31 octobre 2019 à une épreuve de vérification des connaissances professionnelles, l’autorité administrative compétente pouvant leur délivrer une autorisation permanente d’accomplir ces actes au vu de l’avis de la commission régionale chargée de faire passer cette épreuve. Par un arrêté du 31 juillet 2019, pris en application de l’article 7 de ce décret, la ministre chargée de la santé a précisé les modalités de cette épreuve de vérification des connaissances, les renseignements devant figurer dans le dossier de demande d’inscription à cette épreuve et le contenu de la formation complémentaire à suivre le cas échéant. Ce dispositif transitoire a été modifié par le décret n° 2021-97 du 29 janvier 2021 modifiant le décret n° 2019-678 du 28 juin 2019 et portant diverses mesures relatives au retrait d’enregistrement d’organismes ou structures de développement professionnel continu des professions de santé et aux actes des infirmiers diplômés d’Etat afin, notamment, de repousser au 31 mars 2021 la date limite de dépôt par les infirmiers diplômés d’Etat des demandes d’autorisation de continuer d’accomplir les actes d’aide à l’exposition, l’hémostase et l’aspiration, de fixer au 31 décembre 2019 la date à laquelle s’apprécie la durée minimum d’un an de leur pratique de ces actes et de remplacer l’épreuve de vérification des connaissances professionnelles par une obligation de suivi d’une formation complémentaire avant le 31 décembre 2025.

4. Par une décision du 30 décembre 2021, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a, d’une part annulé les décrets n° 2019-678 du 28 juin 2019 et n° 2021-97 du 29 janvier 2021 en tant que le dispositif transitoire qu’ils instituaient, ne concernant pas les actes mentionnés au a) du 1° et au 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, ne permettait pas, en méconnaissance du principe de sécurité juridique, l’accomplissement des actes relevant de la compétence exclusive des infirmiers diplômés d’Etat de bloc opératoire mentionnés à cet article par un nombre suffisant d’infirmiers diplômés d’Etat exerçant au sein des blocs opératoires pour assurer le bon fonctionnement de ces blocs et, d’autre part, enjoint au Premier ministre d’adopter dans un délai de quatre mois de nouvelles dispositions réglementaires transitoires, propres à assurer le bon fonctionnement des blocs opératoires et le respect du principe de sécurité juridique.

5. Par une décision du 26 juin 2024, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux a ensuite prononcé une astreinte à l’encontre de l’Etat s’il ne justifiait avoir, dans les quatre mois suivant la notification de sa décision, exécuté la décision du Conseil d’Etat du 30 décembre 2021.

6. Par deux requêtes qu’il y a lieu de joindre pour statuer par une seule décision, l’association Collectif Inter-Blocs et l’Union des chirurgiens de France et autre demandent au Conseil d’Etat d’annuler pour excès de pouvoir le décret du 23 octobre 2024 pris pour l’exécution de sa décision du 30 décembre 2021.

Sur légalité externe :

7. En premier lieu, il ressort de la copie de la minute de la section sociale du Conseil d’Etat, produite dans le cadre de l’instruction par la ministre du travail, de la santé, des solidarités et des familles, que le décret attaqué ne comporte pas de dispositions qui différeraient à la fois du projet initial du Gouvernement et du texte adopté par le Conseil d’Etat. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des règles qui gouvernent l’examen par le Conseil d’Etat des projets de décret ne peut qu’être écarté.

8. En second lieu, l’avant-dernier alinéa de l’article D. 4381-3 du code de la santé publique prévoit, dans sa rédaction en vigueur à la date du décret attaqué, que les membres du Haut Conseil des professions paramédicales sont nommés pour une durée de trois ans renouvelable. Il ressort des pièces du dossier que, contrairement à ce que soutient l’association Collectif Inter-Blocs, le mandat des membres de cette instance, nommés par un arrêté du 19 octobre 2022, n’était, lors de sa consultation, pas expiré.

Sur la légalité interne :

En ce qui concerne les moyens tirés de ce que les dispositions du décret attaqué remettraient en cause la réforme issue du décret du 27 janvier 2015 et ne présenteraient pas un caractère transitoire :

9. Les dispositions de l’article R. 4311-11-1 ont été insérées au code de la santé publique par l’article 1er du décret du 27 janvier 2015 relatif aux actes infirmiers de la compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire. Elles instituent, ainsi qu’il a été dit au point 2, au profit des infirmiers de bloc opératoires diplômés d’Etat une compétence exclusive pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de cet article.

10. Il ressort des pièces des dossiers qu’environ vingt-trois mille sept cents infirmiers exercent actuellement en bloc opératoire, dont environ huit mille huit cents infirmiers de bloc opératoires diplômés d’Etat, et que le bon fonctionnement de ces blocs suppose que la quasi-totalité de ces infirmiers soient autorisés à accomplir les actes en principe réservés aux infirmiers de bloc opératoires diplômés d’Etat mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique. Au moment où les dispositions transitoires litigieuses ont été édictées, onze mille infirmiers diplômés d’Etat avaient déposé une demande afin d’être temporairement autorisés à accomplir les actes mentionnés au b) du 1° de cet article, sur le fondement du précédent régime transitoire, issu du décret du 28 juin 2019. Même si la ministre chargée de la santé fait état de sa montée en puissance progressive, la capacité des centres de formation des infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat est actuellement limitée à environ huit cents infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat par an. Dans ces conditions, en instituant une dérogation permettant aux infirmiers diplômés d’Etat de réaliser à titre temporaire ou définitif, sous réserve de formation, la totalité des actes réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat, le pouvoir réglementaire n’a pas commis d’erreur manifeste d’appréciation.

11. Par ailleurs, les dispositions du décret attaqué ont pour objet, pendant une période de temps limitée échéant en 2031, ainsi que l’indique son article 1er, d’autoriser les infirmiers diplômés d’Etat à déroger à cette compétence de principe de façon à assurer le bon fonctionnement des blocs opératoires jusqu’au moment où l’application de ce principe sans aménagement sera compatible avec ce bon fonctionnement. Les requérants ne sont donc fondés à soutenir ni que ce régime ne présenterait pas un caractère transitoire, ni qu’il ferait obstacle à l’entrée en vigueur de la réforme issue du décret du 27 janvier 2015, en ce qu’elle institue une compétence exclusive des infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat pour accomplir les actes mentionnés aux 1° et 2° de l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique.

En ce qui concerne les moyens tirés de ce que la période transitoire serait illégale en raison de sa longueur :

12. Si l’association Collectif Inter-Blocs soutient que l’article 3 du décret attaqué, qui dispose que « la demande d’autorisation temporaire est transmise au préfet de région du lieu d’exercice du demandeur par tout moyen donnant date certaine à sa réception et, au plus tard, le 31 décembre 2031 », est illégal en ce qu’il fixe une période transitoire d’une durée excessive, la longueur de cette période transitoire n’est pas, à elle seule, de nature à en démontrer l’illégalité. La ministre chargée de la santé fait au contraire valoir, sans être contestée sur ce point, que la durée choisie est nécessaire compte tenu du nombre d’infirmiers de bloc opératoire diplômés disponibles, du nombre d’infirmiers diplômés d’Etat à former et des capacités d’accueil limitées des centres de formation des infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat. Par suite, ce moyen ne peut qu’être écarté.

En ce qui concerne le moyen tiré de ce que le dispositif transitoire attaqué méconnaîtrait le principe de sécurité juridique et serait entaché d’erreur manifeste d’appréciation :

13. Il résulte des articles 4, 6 et 7 du décret attaqué que l’accomplissement, à titre provisoire ou définitif, par un infirmier diplômé d’Etat affecté dans un bloc opératoire des actes en principe réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat par l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique est subordonné à la délivrance d’une autorisation préfectorale et que le refus de délivrance d’une autorisation provisoire ou définitive peut prendre la forme d’une décision implicite. L’ensemble des infirmiers diplômés d’Etat sont tenus, pour accomplir l’ensemble de ces actes, de présenter la demande d’autorisation provisoire mentionnée à l’article 4 du décret attaqué, y compris lorsqu’ils sont titulaires d’une autorisation provisoire délivrée sur le fondement du régime transitoire prévu par le décret du 28 juin 2019 en vertu de laquelle ils peuvent à titre temporaire accomplir les actes mentionnés au b) du 1° de l’article R. 4311-1-1. Le demandeur de l’autorisation mentionnée à l’article 4 du décret attaqué n’est, en principe, plus autorisé à accomplir de tels actes s’il n’a pas reçu délivrance d’une telle autorisation dans le mois qui suit la réception de sa demande par l’autorité préfectorale. Il n’en va différemment, en application de l’article 5 du décret attaqué, que pour les infirmiers diplômés d’Etat déjà titulaires d’une autorisation provisoire délivrée sur le fondement des dispositions du décret du 28 juin 2019, dont la demande est implicitement acceptée à l’expiration de ce délai. Le refus opposé à une demande d’autorisation provisoire ou définitive ne s’oppose par ailleurs pas à ce que l’intéressé présente une nouvelle demande à l’appui de laquelle il peut, le cas échéant, faire état d’éléments nouveaux. L’infirmier diplômé d’Etat titulaire d’une autorisation définitive lui permettant d’accomplir les actes mentionnés au b) du 1° de l’article R. 4311-1-1 en conserve le bénéfice.

14. Dans ces conditions, ni la circonstance que le demandeur de l’autorisation temporaire ne se voie pas nécessairement notifier une décision de refus expresse, ni celle que le décret attaqué ne précise pas les modalités selon lesquelles une nouvelle demande d’autorisation peut être présentée par lui, ni celle que les actes mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique puissent être accomplis au bénéfice de régimes transitoires différents ne sont propres à établir qu’il pourrait exister, pour le demandeur de l’autorisation, les professionnels de santé ou l’établissement de santé dans lequel il travaille une incertitude quant à sa capacité à accomplir légalement les actes en principe réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat.

15. Il résulte de ce qui précède que les requérants ne sont pas fondés à soutenir que, sur ces différents points, les dispositions du décret attaqué seraient entachées d’erreur manifeste d’appréciation ou méconnaîtraient le principe de sécurité juridique.

En ce qui concerne les moyens tirés de ce que le régime transitoire attaqué méconnaîtrait le droit à la santé et un principe de continuité du fonctionnement des services de soins :

16. En premier lieu, aux termes de l’article 2 du décret attaqué : « Est éligible à l’autorisation mentionnée à l’article 1er, l’infirmier ou l’infirmière qui, à la date de sa demande :/ 1° Est affecté en bloc opératoire ; / 2° Justifie d’au moins un an d’exercice en bloc opératoire en équivalent temps plein au cours des trois dernières années ». Et aux termes de son article 5 : « L’infirmier ou l’infirmière, titulaire d’une autorisation temporaire ou définitive délivrée en application du décret du 28 juin 2019 susvisé, qui sollicite une autorisation temporaire en application de l’article 3 du présent décret, est présumé satisfaire à la condition mentionnée au 2° de l’article 2 du même décret. / Par dérogation à l’article 4, le silence gardé par le préfet de région sur cette demande au-delà du délai d’un mois vaut décision d’acceptation ».

17. Il résulte de ces dispositions que l’autorité préfectorale apprécie l’éligibilité d’un candidat à la délivrance d’une autorisation provisoire au regard de son affectation en bloc opératoire, de la durée de cette affectation et du contenu du dossier produit à l’appui de sa candidature et que les candidats déjà titulaires d’une autorisation provisoire accordée sur le fondement du régime transitoire antérieur issu du décret du décret du 28 juin 2019 sont présumés remplir la condition de durée d’affectation en bloc opératoire.

18. Il ne ressort pas des pièces des dossiers que pouvoir réglementaire, en prévoyant que le choix du préfet doit se porter sur des candidats justifiant d’une expérience suffisante en bloc opératoire et que celui-ci se détermine au regard de l’expérience professionnelle acquise par le demandeur telle qu’elle est décrite dans son dossier de demande, aurait retenu des critères manifestement erronés en ce qu’ils ne garantiraient pas la compétence professionnelle des intéressés.

19. Par ailleurs, la condition de durée d’exercice en bloc opératoire des demandeurs déjà titulaires d’une autorisation provisoire ayant déjà été, à la différence de celle des autres demandeurs, vérifiée à l’occasion de leur première demande d’autorisation provisoire, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la présomption instituée en leur faveur à l’article 5 du décret attaqué, selon laquelle ils remplissent la condition instituée à ce titre à l’article 2 de ce décret, méconnaîtrait le principe d’égalité.

20. En deuxième lieu, si l’article 6 du décret attaqué prévoit que la délivrance de l’autorisation définitive est subordonnée à la preuve du suivi, par le titulaire d’une autorisation temporaire, d’une formation complémentaire, il ne saurait se déduire de la seule circonstance que cette formation complémentaire, dont le décret attaqué renvoie à un arrêté du ministre chargé de la santé le contenu, la durée et les modalités et dont il précise qu’elle est dispensée par une école autorisée pour la préparation du diplôme d’Etat d’infirmier de bloc opératoire, ne porte que sur la pratique des actes et activités mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, qui est l’objet même de cette autorisation, qu’elle serait manifestement insuffisante pour garantir la compétence professionnelle des infirmiers diplômés d’Etat auxquels sera délivré l’autorisation définitive d’accomplir les actes en principe réservés aux infirmiers de bloc opératoire diplômés d’Etat.

21. Enfin, si l’Union des chirurgiens de France et le syndicat Le Bloc font valoir que le dispositif transitoire attaqué ne permettra pas, en pratique, aux blocs opératoires de disposer d’un nombre suffisant d’infirmiers autorisés à accomplir les actes mentionnés à l’article R. 4311-11-1 du code de la santé publique, ils ne l’établissent pas.

22. Il résulte de tout ce qui précède que l’association Collectif Inter-Blocs et l’Union des chirurgiens de France et autre ne sont pas fondés à demander l’annulation du décret qu’ils attaquent.

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

23. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans les présentes instances.

D E C I D E :

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Article 1er : Les requêtes de l’association Collectif Inter-Blocs et de l’Union des chirurgiens de France et autre sont rejetées.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à l’association Collectif Inter-Blocs et à l’Union des chirurgiens de France, première dénommée, pour les deux requérants sous le n° 499949, au Premier ministre et à la ministre de la santé, des familles, de l’autonomie et des personnes handicapées.

Copie en sera adressée au Premier ministre.

Délibéré à l’issue de la séance du 18 septembre 2025 où siégeaient : M^me Gaëlle Dumortier, présidente de chambre, présidant ; M. Jean-Luc Nevache, conseiller d’Etat et M. Cyril Noël, maître des requêtes-rapporteur.

Rendu le 4 novembre 2025.

La présidente :

Signé : M^me Gaëlle Dumortier

Le rapporteur :

Signé : M. Cyril Noël

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber