Vu la procédure suivante :

Par une requête, enregistrée le 15 juillet 2025 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. A… B… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler pour excès de pouvoir la décision refusant de mettre en œuvre à la date prévue les revalorisations tarifaires fixées par l’avenant n° 7 à la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes, approuvé par arrêté interministériel du 21 août 2023 ;

2°) à titre subsidiaire, d’enjoindre au Gouvernement de déposer un projet de loi de financement de la sécurité sociale rectificative afin de régulariser la situation budgétaire et permettre le versement des revalorisations suspendues.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :

- le code de la sécurité sociale ;

- le code de justice administrative, notamment son article R. 611-8 ;

Après avoir entendu en séance publique :

- le rapport de M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat,

- les conclusions de M. Mathieu Le Coq, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

Sur le cadre juridique du litige :

1. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article L. 162-12-9 du code de la sécurité sociale : « Les rapports entre les organismes d’assurance maladie et les masseurs-kinésithérapeutes sont définis par une convention nationale conclue pour une durée au plus égale à cinq ans entre une ou plusieurs des organisations syndicales les plus représentatives des masseurs-kinésithérapeutes et l’Union nationale des caisses d’assurance maladie ». Les articles L. 182-2-4 et R. 162-54-7 du même code prévoient que le directeur général de l’Union nationale des caisses d’assurance maladie (UNCAM) fixe la date d’ouverture des négociations, négocie et signe cette convention. Cette convention et ses éventuels avenants sont approuvés par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale en application de l’article L. 162-15 de ce code.

2. D’autre part, en vertu de l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale, le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie est chargé d’alerter le Parlement, le Gouvernement, les caisses nationales d’assurance maladie et l’Union nationale des organismes d’assurance maladie complémentaire en cas d’évolution des dépenses d’assurance maladie incompatible avec le respect de l’objectif national voté par le Parlement. Chaque année, au plus tard le 1er juin, et en tant que de besoin, le comité rend un avis sur le respect de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie pour l’exercice en cours. Lorsqu’il considère qu’il existe un risque sérieux que les dépenses d’assurance maladie dépassent l’objectif national de dépenses d’assurance maladie avec une ampleur supérieure à un seuil, fixé par l’article D. 114-4-0-17 du même code à 0,5 %, il le notifie au Parlement, au Gouvernement et aux caisses nationales d’assurance maladie. Le comité rend un avis sur l’impact financier des mesures de redressement proposées par les caisses nationales d’assurance maladie et, le cas échéant, de celles que l’Etat entend prendre pour sa part, qui sont transmises au comité par l’UNCAM dans un délai d’un mois. Aux termes du II de l’article L. 162-14-1-1 du même code : « Lorsque le comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie émet un avis considérant qu’il existe un risque sérieux de dépassement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie au sens du dernier alinéa de l’article L. 114-4-1, et dès lors qu’il apparaît que ce risque de dépassement est en tout ou partie imputable à l’évolution de celui des sous-objectifs mentionnés au 3° de l’article LO 111-3-5 comprenant les dépenses de soins de ville, l’entrée en vigueur de toute mesure conventionnelle ayant pour effet une revalorisation au cours de l’année des tarifs des honoraires, rémunérations et frais accessoires mentionnés au 1° du I de l’article L. 162-14-1 ou des rémunérations mentionnées par les conventions ou accords prévus aux articles L. 162-5, L. 162-9, L. 162-12-2, L. 162-12-9, L. 162-14, L. 162-32-1 et L. 322-5-2 est suspendue, après consultation des parties signataires à la convention nationale concernée. A défaut d’un avenant fixant à nouveau une date d’entrée en vigueur des revalorisations compatible avec les mesures de redressement mentionnées à l’article L. 114-4-1, l’entrée en vigueur est reportée au 1er janvier de l’année suivante ».

3. Il résulte de l’économie générale de ces dispositions que, lorsque le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie émet un avis selon lequel il existe un risque sérieux de dépassement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) excédant le seuil de 0,5 %, il appartient au directeur général de l’UNCAM, s’il constate que ce risque de dépassement est en tout ou partie imputable à l’évolution, quelles qu’en soient les causes, du sous-objectif de l’ONDAM comprenant les dépenses de soins de ville, de décider de suspendre jusqu’au 1er janvier de l’année suivante l’entrée en vigueur des mesures conventionnelles ayant pour effet une revalorisation au cours de l’année en cause des tarifs des honoraires, rémunérations ou frais accessoires, après avoir consulté les parties signataires des conventions nationales concernées. Si les partenaires conventionnels d’une des conventions concernées signent alors un avenant à leur convention qui fixe une nouvelle date d’entrée en vigueur des mesures de revalorisation, compatible avec les mesures de redressement mentionnées à l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale et approuvé par les ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale, les mesures de revalorisation prévues par cette convention prennent effet à cette nouvelle date. Dans le cas contraire, la décision de suspension du directeur général de l’UNCAM porte effet jusqu’au 1er janvier de l’année suivante.

Sur la requête :

4. Il ressort des pièces du dossier que, par un avis du 18 juin 2025, le Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie a fait état d’un risque sérieux de dépassement de l’objectif national des dépenses d’assurance maladie pour l’année 2025, excédant le seuil de 0,5 %. La requête de M. B… doit être regardée comme dirigée contre la décision du directeur général de l’UNCAM, révélée par sa publication le 27 juin 2025 sur le site internet www.ameli.fr et sa diffusion par le téléservice dédié à chacune des catégories de professionnels de santé concernés, reportant au 1er janvier 2026 les revalorisations tarifaires qui devaient prendre effet, pour les masseurs-kinésithérapeutes, le 1er juillet 2025, en application de l’avenant n° 7 à la convention nationale organisant les rapports entre les masseurs-kinésithérapeutes libéraux et l’assurance maladie du 3 avril 2007, approuvé par arrêté interministériel du 21 août 2023.

5. En premier lieu, contrairement à ce que soutient M. B…, il ne résulte d’aucune disposition que l’ONDAM devrait être modifié en cas de risque sérieux de dépassement, au sens du dernier alinéa de l’article L. 114-4-1 du code de la sécurité sociale.

6. En deuxième lieu, il résulte de ce qui est dit au point 3 que le report au 1er janvier 2026 de l’ensemble des mesures conventionnelles de revalorisation des honoraires, rémunérations et frais accessoires des professionnels de santé devant entrer en vigueur au cours de l’année 2025 a été décidé par le directeur général de l’UNCAM en application des dispositions de l’article L. 162-14-1-1 du code de la sécurité sociale, à la suite de la publication de l’avis du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie du 18 juin 2025. Le requérant ne saurait, par suite, utilement soutenir que le principe d’un tel report méconnaît les principes d’égalité devant la loi ou devant les charges publiques.

7. En troisième lieu, il ressort des pièces du dossier et notamment de l’avis du 18 juin 2025 du Comité d’alerte sur l’évolution des dépenses de l’assurance maladie que le risque sérieux de dépassement de l’ONDAM pour l’année 2025 était notamment lié à une augmentation plus importante que prévue des dépenses d’indemnités journalières du régime général. Dès lors qu’il est constant qu’à la date de la décision attaquée aucun avenant à la convention nationale des masseurs-kinésithérapeutes fixant une nouvelle date d’entrée en vigueur des revalorisations n’avait été approuvé ni même signé, le moyen tiré de ce que la date de report au 1er janvier 2026 de l’entrée en vigueur des revalorisations, retenue par le directeur général de l’UNCAM, serait entachée d’erreur manifeste d’appréciation est inopérant.

8. Enfin, le détournement de pouvoir allégué n’est pas établi.

9. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision qu’il attaque. Ses conclusions subsidiaires à fin d’injonction ne peuvent, pour les mêmes motifs, qu’être également rejetées.

D E C I D E :

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Article 1er : La requête de M. B… est rejetée.

Article 2 : La présente décision sera notifiée à M. A… B….

Copie en sera adressée à l’Union nationale des caisses d’assurance maladie.

Délibéré à l’issue de la séance du 8 avril 2026 où siégeaient : M. Denis Piveteau, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M^me Gaëlle Dumortier, M^me Anne Courrèges, présidentes de chambre ; M. Jean-Luc Nevache, M. Raphaël Chambon, M. Julien Boucher, M^me Aurélie Bretonneau, conseillers d’Etat, M. Vincent Malapert, auditeur et M. Pierre Boussaroque, conseiller d’Etat-rapporteur.

Rendu le 7 mai 2026.

Le président :

Signé : M. Denis Piveteau

Le rapporteur :

Signé : M. Pierre Boussaroque

Le secrétaire :

Signé : M. Hervé Herber